論拆遷條例的“司法化”改革及其完善

肖秀娟

論拆遷條例的“司法化”改革及其完善

肖秀娟

“行政強(qiáng)拆”向“司法強(qiáng)拆”的轉(zhuǎn)化被媒體譽(yù)為新出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的一個(gè)亮點(diǎn)，民眾希望能藉此防范惡性強(qiáng)拆事件，化解因拆遷引發(fā)的各種社會(huì)問(wèn)題。但是，我國(guó)當(dāng)前的法治環(huán)境尚不盡如人意，新拆遷條例就拆遷問(wèn)題“司法化”的制度設(shè)計(jì)還存在一些粗陋之處。只有確立法院作為獨(dú)立第三方的地位，并針對(duì)新拆遷條例制定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呐涮讓?shí)施細(xì)則，為拆遷行為的司法審查提供必需的法律依據(jù)，法院才能真正發(fā)揮司法監(jiān)督的職能，才能通過(guò)拆遷裁決“司法化”盡可能化解“拆遷危機(jī)”。

拆遷危機(jī);司法化;法律沖突

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，一些地方政府和房地產(chǎn)業(yè)界實(shí)施了大規(guī)模的強(qiáng)制拆遷活動(dòng)，一些地方的百姓或因?qū)?qiáng)制拆遷反感或因?qū)w居、補(bǔ)償?shù)仁乱瞬粷M而多次釀成暴力沖突事件?！耙靶U拆遷有可能造成難以愈合的社會(huì)傷痕，‘暴力拆遷’損害了黨和政府的公信力，動(dòng)搖了社會(huì)的法治基礎(chǔ)，增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素，已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)群體性事件的最主要誘因?！雹儆绕涫?007年《物權(quán)法》頒布實(shí)施以來(lái)，因拆遷而引發(fā)的矛盾沖突頻發(fā)，要求盡快修改2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱舊拆遷條例)的呼聲日益高漲。在各種力量的不斷推動(dòng)下，國(guó)務(wù)院法制辦公室加快了修改舊拆遷條例的立法工作，先后兩次就拆遷條例草案征求公眾意見(jiàn)。2011年1月19日，國(guó)務(wù)院正式通過(guò)了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱新拆遷條例②)，該條例共有35條，于2011年1月21日公布實(shí)施，舊拆遷條例同時(shí)廢止。新拆遷條例明確規(guī)定:“本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，但政府不得責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷?！贝艘?guī)定被一些媒體和學(xué)者譽(yù)為“新拆遷條例的一大亮點(diǎn)”，但也有人對(duì)此規(guī)定的制度功能及其落實(shí)問(wèn)題提出質(zhì)疑。筆者擬圍繞此規(guī)定提出自己的看法，以期推動(dòng)新拆遷條例的進(jìn)一步完善。

一、拆遷裁決“司法化”——新拆遷條例之亮點(diǎn)

以往每一部新的法律或行政法規(guī)公布實(shí)施前后，幾乎所有主流媒體都會(huì)進(jìn)行正面宣傳，法律專家也基本持肯定態(tài)度。這次新拆遷條例的出臺(tái)也不例外。新拆遷條例最受贊譽(yù)之處是其將拆遷裁決“司法化”。馬懷德教授認(rèn)為新拆遷條例改以往的“行政強(qiáng)拆”為“司法強(qiáng)拆”，“保證了被征收人的合法權(quán)益，因?yàn)楫吘故且粋€(gè)第三方的司法機(jī)關(guān)在審查、判斷這個(gè)征收補(bǔ)償決定的合法性”，“使得行政機(jī)關(guān)特別是政府的征收部門從強(qiáng)拆中解脫出來(lái)，因?yàn)檎魇詹块T、補(bǔ)償部門如果直接介入強(qiáng)制拆遷，難免會(huì)發(fā)生自己做自己案件法官的這種情形，使得征收補(bǔ)償決定不合理，也可能引發(fā)在強(qiáng)拆過(guò)程中的很多糾紛。所以這是一個(gè)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障被征收人合法權(quán)益的一個(gè)方案”。王錫鋅教授認(rèn)為舊拆遷條例強(qiáng)調(diào)的是“管理”，而新拆遷條例體現(xiàn)了對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重和保護(hù)，摒棄了“拆遷”的概念，取而代之的是“搬遷”，從“拆”到“搬”也折射出一種法治理念的進(jìn)步。沈巋教授認(rèn)為:新拆遷條例體現(xiàn)了更多的民生意愿，更多地將未來(lái)在拆遷中可能產(chǎn)生的利益向個(gè)人傾斜，賦予了個(gè)人在拆遷中更多的權(quán)利。③

與法律專家和媒體的態(tài)度相異，普通民眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)了他們對(duì)新拆遷條例的各種質(zhì)疑，其中一些人表現(xiàn)出對(duì)拆遷裁決“司法化”改革效果的不信任。那么，新拆遷條例將拆遷裁決“司法化”能否有助于化解“拆遷危機(jī)”呢?

二、新拆遷條例將拆遷裁決“司法化”的制度功能及其缺陷

從以往的“行政強(qiáng)拆”轉(zhuǎn)變?yōu)椤八痉◤?qiáng)拆”無(wú)疑是社會(huì)法治理念進(jìn)步的體現(xiàn)。在法治社會(huì)中，司法是保護(hù)公民私權(quán)、維護(hù)社會(huì)公平的最權(quán)威手段和最后屏障。立法者在拆遷過(guò)程中引入司法程序，其目的就是要依靠法院這個(gè)與拆遷事件不存在利害關(guān)系的第三方，對(duì)拆遷糾紛進(jìn)行公正的判斷和裁決。從法理上講，司法程序的設(shè)置可以約束行政權(quán)力的濫用，遏制一些行政行為的無(wú)知和盲動(dòng)，尤其有助于防范那些打著公共利益的旗號(hào)，實(shí)則為個(gè)人或團(tuán)體牟取不當(dāng)利益的違法拆遷，從而更好地保障公民的合法權(quán)益，使拆遷更加文明、規(guī)范。

新拆遷條例有關(guān)拆遷裁決“司法化”的規(guī)定從理論上來(lái)講具有兩個(gè)方面的制度功能:其一，使具體行政行為的合法性接受司法審查。根據(jù)新拆遷條例的規(guī)定，如果拆遷人對(duì)拆遷過(guò)程中的行政決定或裁定不服，其可以向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟，由法院審查拆遷人作出的具體行政行為是否合法;如果法院認(rèn)為征收補(bǔ)償決定明顯違法，可以裁定不予執(zhí)行。其二，由法院接受行政機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)，代替行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。筆者認(rèn)為，這兩個(gè)功能在實(shí)踐中能否實(shí)現(xiàn)是值得懷疑的。

在我國(guó)目前的條件下，對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查并不能解決法律沖突問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》，如果拆遷人的行為并不違犯現(xiàn)行有效的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件，則即使該具體行政行為產(chǎn)生的后果對(duì)被拆遷人而言是不公平的，人民法院也可以依法作出維持原具體行政行為的判決，而并不審查該具體行政行為所適用的法律規(guī)范與保護(hù)公民私權(quán)的法律規(guī)范是否存在沖突，因?yàn)樾姓V訟中法院審查的內(nèi)容并不涉及抽象行政行為。法律的位階高于行政法規(guī)，如果作為行政法規(guī)的條例與法律相沖突，則其自應(yīng)歸于無(wú)效。但實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)時(shí)常越權(quán)④干預(yù)法院的審判工作，這種越權(quán)有時(shí)還具有“合法的身份”。例如，我國(guó)《行政訴訟法》第53條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的，以及國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決”，據(jù)此，關(guān)于行政法規(guī)、規(guī)章如何適用的最終決定權(quán)掌握在最高行政機(jī)關(guān)——國(guó)務(wù)院手中。如此，即使被拆遷人引用《物權(quán)法》中有關(guān)私權(quán)保護(hù)的規(guī)定來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，其也不能改變法院依相關(guān)行政法規(guī)、參考相關(guān)行政規(guī)章而將其房產(chǎn)強(qiáng)制拆遷的命運(yùn)。造成被拆遷人與拆遷方強(qiáng)烈對(duì)抗的原因，從表面上看是缺乏一道司法程序，實(shí)際上是相關(guān)法律沖突導(dǎo)致社會(huì)公平缺失。由于司法審查僅限于“合法性”，并不解決法律沖突問(wèn)題，所以如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)姆梢?guī)范作為法院審理案件的依據(jù)，那么將拆遷裁決“司法化”就僅僅是增加了一道程序而依然難以化解“拆遷危機(jī)”。如果新拆遷條例將拆遷裁決“司法化”的第一個(gè)功能不能在實(shí)踐中有效發(fā)揮，則其第二個(gè)功能——由法院代替行政機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)制拆遷也將失去意義，只能是徒然增加拆遷成本，浪費(fèi)司法資源。難怪有人質(zhì)疑由“行政強(qiáng)拆”改為“司法強(qiáng)拆”是“換湯不換藥”。

新拆遷條例與此前被法學(xué)界詬病的舊拆遷條例相比，無(wú)疑具有一定的進(jìn)步性，但其內(nèi)容仍然是框架性的，其將許多細(xì)節(jié)問(wèn)題甚至是關(guān)鍵問(wèn)題授權(quán)給了各地行政機(jī)關(guān)具體解決。例如，新拆遷條例第10條直接賦予市、縣級(jí)人民政府決定房屋征收補(bǔ)償方案的權(quán)力;第23條規(guī)定，對(duì)因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定，但具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定;第20條規(guī)定，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)產(chǎn)生方式的具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。實(shí)踐中，如果地方政府為了自身利益，制定出了與新拆遷條例和《物權(quán)法》相沖突的細(xì)則性規(guī)定，那么，該行政區(qū)域內(nèi)有管轄權(quán)的人民法院在審理拆遷糾紛案件時(shí)就可以適用相關(guān)地方性法規(guī)，并可以參照適用地方政府制定的相關(guān)規(guī)范性文件?？梢?jiàn)，如果關(guān)于新拆遷條例的實(shí)施細(xì)則或解釋不能配合新拆遷條例實(shí)現(xiàn)政府和被拆遷人之間的利益平衡，那么，為新拆遷條例歡欣鼓舞確實(shí)為時(shí)過(guò)早。新拆遷條例保留了由政府向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制拆遷的規(guī)定，該規(guī)定本身無(wú)可非議，這是政府行使管理權(quán)的需要，是治理國(guó)家的重要手段之一。據(jù)此，對(duì)于在拆遷中提出不合理要求的“釘子戶”，可以通過(guò)司法程序進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，從而打消極個(gè)別“釘子戶”提出不合理要求的念頭。但是，程序公平如何變成實(shí)質(zhì)公平，仍任重而道遠(yuǎn)。

三、完善新拆遷條例的立法建議

公民私權(quán)保護(hù)司法化是西方國(guó)家的典型做法，其制度設(shè)計(jì)的目的是動(dòng)用獨(dú)立的第三方力量監(jiān)督、制約行政權(quán)力，防止政府濫用權(quán)力侵害公民的私有財(cái)產(chǎn)和人身安全。這種用司法保護(hù)私權(quán)的制度設(shè)計(jì)得以正常運(yùn)作的前提條件之一是司法機(jī)關(guān)是獨(dú)立的(相對(duì)于政府而言)“第三方”，而我國(guó)目前的司法狀況并不能滿足這一要求，有許多學(xué)理和實(shí)踐問(wèn)題亟待解決。

1.要樹(shù)立尊重和保護(hù)公民私權(quán)的立法理念，確立平衡公共利益和公民利益的立法原則，慎重作出拆遷決定。新拆遷條例既然強(qiáng)調(diào)公共利益保護(hù)和國(guó)家權(quán)力實(shí)施，則從國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的角度考慮，其必須在具體實(shí)施過(guò)程中找到能夠平衡公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力、公民利益和公共利益的支點(diǎn)。即使是為了公共利益進(jìn)行強(qiáng)制性拆遷，相應(yīng)的補(bǔ)償也應(yīng)該是公平合理的。公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)受憲法和法律保護(hù)，《物權(quán)法》保護(hù)私權(quán)、注重公平，行政法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)貫徹這些憲法和法律原則。具體而言，在制定新拆遷條例實(shí)施細(xì)則的過(guò)程中，對(duì)“拆與不拆”、“如何拆”等事關(guān)公民基本生產(chǎn)權(quán)利和生活權(quán)利的大問(wèn)題，應(yīng)充分尊重民意，不能由行政機(jī)關(guān)越俎代庖。

2.在立法技術(shù)方面，必須針對(duì)新拆遷條例中存在的各類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)粗陋的問(wèn)題，盡快協(xié)調(diào)立法、規(guī)范程序，就拆遷涉及的各種補(bǔ)償制定一個(gè)相對(duì)公平的標(biāo)準(zhǔn)。首先要規(guī)范各地統(tǒng)計(jì)部門發(fā)布的與居民生活密切相關(guān)的各類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這是評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估的重要參照，也是制定各類搬遷補(bǔ)償費(fèi)用具體發(fā)放辦法的重要參數(shù)。其次，必須吸收被征收人參與到房產(chǎn)評(píng)估的具體過(guò)程中，使其有權(quán)對(duì)評(píng)估數(shù)據(jù)提出質(zhì)疑，有權(quán)要求評(píng)估負(fù)責(zé)人作出解釋，這樣最終的評(píng)估結(jié)果才能得到被征收人的認(rèn)可。被征收人認(rèn)可了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，自然就會(huì)積極配合搬遷，相應(yīng)的拆遷糾紛自然就會(huì)較少。如果能用公開(kāi)的方式制定出公平合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，那么被拆遷人漫天要價(jià)的情形就得以避免，所謂的“釘子戶”就無(wú)存身之地。⑤

3.在立法實(shí)施方面，新拆遷條例能否真正成為《物權(quán)法》的“引信”，在很大程度上取決于其將拆遷裁決“司法化”的制度設(shè)計(jì)能否發(fā)揮應(yīng)有的功能，因而為拆遷裁決“司法化”創(chuàng)建必需的法治環(huán)境是當(dāng)務(wù)之急。要解決拆遷糾紛，就必須正視拆遷中地方政府的利益及其利益實(shí)現(xiàn)方式。當(dāng)前我國(guó)必須以司法獨(dú)立為前提，盡快制定針對(duì)新拆遷條例的科學(xué)完善的實(shí)施細(xì)則，使拆遷裁決“司法化”真正發(fā)揮監(jiān)督政府的行政行為和保護(hù)公民私權(quán)的作用。惟有如此，新拆遷條例的亮點(diǎn)才能落到實(shí)處，實(shí)踐中的“拆遷危機(jī)”才可能得以化解。

注釋

①王錫鋅:《拆遷變法:變遷、變法與社會(huì)參與》，《行政管理改革》2010年第9期，第42頁(yè)。②媒體及學(xué)術(shù)界習(xí)慣上將新頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》稱為“新拆遷條例”，為了行文方便，筆者在下文中也統(tǒng)一稱之為“新拆遷條例”。③馬懷德教授、王錫鋅教授和沈巋教授的上述觀點(diǎn)轉(zhuǎn)引自刁瑩:《新拆遷條例解讀:補(bǔ)償款到位后才能進(jìn)行拆遷》，東方網(wǎng)，http://news.eastday.com，2011—01—22;陳菲等:《新拆遷條例出臺(tái)前調(diào)研3年力求平衡發(fā)展與保護(hù)》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com，2011—01—27.④即便是修改拆遷條例的行為，也有學(xué)者提出質(zhì)疑，認(rèn)為這是行政機(jī)關(guān)越權(quán)而為。例如，王琳認(rèn)為根據(jù)《立法法》的規(guī)定，對(duì)“民事基本制度”和“非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”只能制定法律，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)以制定行政法規(guī)的形式干預(yù)合同的訂立或強(qiáng)制性處置公民的私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。(參見(jiàn)王琳:《物權(quán)法何以不敵“房屋拆遷條例”》，《新京報(bào)》2009年11月23日。)⑤王錫鋅:《拆遷變法正在加速》，《商周刊》2010年第12期，第19頁(yè)。

責(zé)任編輯:林墨

D922.1

A

1003—0751(2011)02—0095—03

2010—12—25

肖秀娟，女，華東政法大學(xué)研究生院博士生(上海200042)。