金融創(chuàng)新環(huán)境下小額貸款公司的法律監(jiān)管問題

劉穎，劉豐

金融創(chuàng)新環(huán)境下小額貸款公司的法律監(jiān)管問題

劉穎，劉豐

小額貸款公司作為一種金融創(chuàng)新下產(chǎn)生的新型組織，在服務(wù)“三農(nóng)”和市場資源配置方面都發(fā)揮了重要作用。但是，其特殊的法律性質(zhì)使小額貸款公司在運(yùn)營中遭遇很多尷尬，我國法律在監(jiān)管方面的制度欠缺也進(jìn)一步阻礙了可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)小額貸款公司的法律監(jiān)管至關(guān)重要。

小額貸款公司；法律監(jiān)管；監(jiān)管法律

一、我國小額貸款公司發(fā)展的法律環(huán)境

小額貸款公司并不是我國首先創(chuàng)設(shè)的，最早出現(xiàn)小額貸款公司是20世紀(jì)70年代中后期的孟加拉國。小額貸款公司出現(xiàn)在我國最初是以試點(diǎn)的方式展開活動的，試點(diǎn)工作由中國人民銀行于2005年在山西、陜西、四川、貴州、內(nèi)蒙古等五個(gè)省區(qū)進(jìn)行。向農(nóng)戶和微型企業(yè)等發(fā)放期限短、額度小的貸款是小額貸款公司的目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)國家對“三農(nóng)”貸款供給的增加，從而更好地完善對我國農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)。

2006年12月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀監(jiān)會”）頒布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，該意見規(guī)定了多種金融機(jī)構(gòu)可以到農(nóng)村地區(qū)建立分支機(jī)構(gòu)，如小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社等，這從一定程度上反映了國家從政策上支持各種資本到農(nóng)村開展投資建設(shè)活動。

2007年1月，銀監(jiān)會制定了《貸款公司管理暫行規(guī)定》，從貸款公司的機(jī)構(gòu)設(shè)立、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營管理和監(jiān)督管理、機(jī)構(gòu)的變更及終止等方面進(jìn)行了規(guī)范與限制，從制度上保障小額貸款公司進(jìn)行合法合規(guī)經(jīng)營，從而為多種金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村試點(diǎn)工作提供了政策指引。

2008年5月，中國人民銀行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了 《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），給予小額貸款公司在經(jīng)營上以合法地位，并對小額貸款公司展開工作設(shè)立了總綱性規(guī)范，促進(jìn)了小額貸款工公司在農(nóng)村金融市場的蓬勃發(fā)展。各省市在《指導(dǎo)意見》總綱性規(guī)范的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，因地制宜，分別制定了本地區(qū)的實(shí)施意見或暫行管理辦法，積極展開小額貸款公司的推廣工作。

二、小額貸款公司發(fā)展中存在的監(jiān)管缺陷

（一）對小額貸款公司的法律定位界定不清晰

《指導(dǎo)意見》第1條規(guī)定：“小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。擁有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，以全部財(cái)產(chǎn)對其債務(wù)承擔(dān)民事責(zé)任?！贝隧?xiàng)規(guī)定明確指出了小額貸款公司的組織形式是股份有限公司或有限責(zé)任公司，但是，對其是否屬于金融機(jī)構(gòu)并未作出相應(yīng)規(guī)定。我國的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》還做出了這樣的規(guī)定，小額貸款公司在未取得相關(guān)批準(zhǔn)的情況下，即沒有獲得銀監(jiān)會頒發(fā)的“金融營業(yè)許可證”時(shí)，其身份不能被算作是金融機(jī)構(gòu)。這種“有實(shí)無名”的特殊身份，形成了小額貸款公司進(jìn)一步發(fā)展的桎梏，使得其盈利空間自然收縮，生存環(huán)境異常艱險(xiǎn)。

另外，我國立法在小額貸款公司的設(shè)立方面仍存在漏洞?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定：受理及是否批準(zhǔn)設(shè)立小額貸款公司的部門是省級政府主管部門，而地方工商行政管理部門負(fù)責(zé)小額貸款公司的注冊登記以及營業(yè)執(zhí)照的頒發(fā)。行政許可制被規(guī)定為我國小額貸款公司設(shè)立的基本制度，但是，我國現(xiàn)行的《行政許可法》并沒有對設(shè)立小額貸款公司的行政許可進(jìn)行具體規(guī)定。因此，小額貸款公司的法律地位模糊，設(shè)立缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)依據(jù)。

（二）小額貸款公司的監(jiān)管主體不明確

上面已經(jīng)提到，我國對有關(guān)小額貸款公司的法律定位的界定是不明確的，小額貸款公司在我國并沒有被賦予金融機(jī)構(gòu)的屬性，只是將其界定為一般的工商企業(yè)。我國《商業(yè)銀行法》主要對我國各銀行金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)行為加強(qiáng)監(jiān)督管理，2003年 《商業(yè)銀行法》應(yīng)時(shí)代要求進(jìn)行了修正，但是小額貸款公司并沒有被列入監(jiān)管范圍，也就是說小額貸款公司是游離于我國金融監(jiān)管體制之外的，銀監(jiān)會的審慎監(jiān)管并不能對其發(fā)揮監(jiān)管作用。現(xiàn)在我國對小額貸款公司的監(jiān)管缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管手段以及沒有相應(yīng)的責(zé)任認(rèn)定措施，大多數(shù)省區(qū)對其的監(jiān)管大多是由省金融辦聯(lián)合當(dāng)?shù)匕l(fā)改委、公安局、工商局等機(jī)構(gòu)展開的。省金融辦在對小額貸款公司的監(jiān)管活動中起牽頭作用，具體負(fù)責(zé)各地小額貸款公司法人機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃、籌建、開業(yè)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新的審批工作，建立現(xiàn)場與非現(xiàn)場檢查制度、舉報(bào)制度，實(shí)施業(yè)務(wù)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)管理和組織開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作，統(tǒng)一編制全省農(nóng)村小額貸款公司的業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管報(bào)表。但是，金融監(jiān)管任務(wù)的專業(yè)性與高難度，使得省級政府金融辦難以承擔(dān)如此重任，使得小額貸款公司在發(fā)展中出現(xiàn)了多重困難，嚴(yán)重影響了其為三農(nóng)服務(wù)。目前，我國對小額貸款公司監(jiān)管的一般原則是“誰組織試點(diǎn)，誰承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任”，這就產(chǎn)生了地方政府作為監(jiān)管的責(zé)任主體的局面，但是，由于我國地方政府部門紛繁復(fù)雜，一旦小額貸款公司真正出現(xiàn)問題，責(zé)任的追究會出現(xiàn)訴求無門的境況。

（三）小額貸款公司的信用監(jiān)管環(huán)境不完善

發(fā)放貸款的額度小、分散是小額貸款公司的特點(diǎn)。因此，小額貸款公司的客戶定位多數(shù)是農(nóng)戶、個(gè)體工商戶，對這樣的客戶群體收集信用資料比較困難，基于這種受限的客戶群體，公司運(yùn)行中對客戶的資信評定任務(wù)艱巨。小額貸款公司中的多數(shù)高管均是本地人，多憑借這種優(yōu)勢掌握著貸款客戶的資信狀況，但其仍然難以建立一套完整的客戶資信資料、設(shè)立完善的信用評級體系。我國人民銀行也沒有將小額貸款公司納入自身的征信系統(tǒng)，小額貸款公司只能通過商業(yè)銀行查詢小額貸款公司的客戶的相關(guān)資料信息。這不僅增加了小額貸款公司對貸款風(fēng)險(xiǎn)評估的難度，也增加了相關(guān)的成本。

三、完善小額貸款公司法律監(jiān)管制度的建議

（一）制定專門的監(jiān)管法律，完善監(jiān)管法律體系

小額貸款公司發(fā)展模式的特殊性，即對社會的弱勢群體提供一定的資金支持，決定著其有很強(qiáng)的社會效用與經(jīng)濟(jì)作用。但是，小額貸款公司在我國的發(fā)展仍然處于起步階段，國家在相關(guān)的法律法規(guī)、制度建設(shè)等方面還很不完善，為小額貸款公司的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的法律環(huán)境在我國依法治國的制度下就顯得至關(guān)重要，因?yàn)橹挥袚碛辛诵☆~貸款公司發(fā)展的法律環(huán)境與社會環(huán)境，小額貸款公司才能真正得到法律上的保證和制度上的支持。我國現(xiàn)行對小額貸款公司有關(guān)的規(guī)定主要有銀監(jiān)會制定的《貸款公司管理暫行規(guī)定》以及文章開頭提到的《指導(dǎo)意見》，但這些規(guī)定的位階較低，只是一種行政法規(guī)的形式規(guī)定，并沒有上升到法律層面，這使小額貸款公司的監(jiān)管缺少一定程度的硬性規(guī)定。建議對小額貸款公司這一特殊主體的規(guī)制應(yīng)制定相應(yīng)的法律，并對其市場準(zhǔn)入與退出機(jī)制作出完善的規(guī)定，有關(guān)最低注冊資本、資本充足率、經(jīng)營范圍及區(qū)域、分支機(jī)構(gòu)設(shè)立以及監(jiān)管等相關(guān)內(nèi)容可以參照我國商業(yè)銀行的規(guī)定而適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，在出臺相應(yīng)的法律之后，配套的法律實(shí)施細(xì)則也要制定出臺，只有這樣才能真正發(fā)揮法律的監(jiān)管作用。

（二）建立發(fā)揮自律自治作用的行業(yè)協(xié)會

行業(yè)協(xié)會是一種民間性組織，它不屬于政府的管理機(jī)構(gòu)系列，它是政府與企業(yè)的橋梁和紐帶。行業(yè)協(xié)會在協(xié)調(diào)組織企業(yè)間的各項(xiàng)工作中，能夠做到加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，行業(yè)內(nèi)部信息資源共享等工作，與政府監(jiān)管相比具有一定的成本優(yōu)勢，行業(yè)協(xié)會的自律自發(fā)性在小額貸款公司的內(nèi)部更能增強(qiáng)其自控力和激發(fā)起自我監(jiān)管的動力。我國在小額貸款公司這種新的金融創(chuàng)新機(jī)構(gòu)出現(xiàn)后，“中國小額信貸聯(lián)盟”也成功組建，并且在建立后發(fā)揮了一定的作用。這個(gè)小額信貸聯(lián)盟由數(shù)百家小額信貸機(jī)構(gòu)組建而成，它的功能主要表現(xiàn)在通過定期發(fā)布相關(guān)數(shù)據(jù)和資料，使得小額貸款公司之間的相關(guān)信息資源能夠共享，加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)之間的交流互動，從而提升了各小額貸款公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)。鑒于此，我國的監(jiān)管者應(yīng)正視行業(yè)組織的作用，允許并鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會這種自律組織的存在，為了充分發(fā)揮它的積極作用，還應(yīng)賦予其相應(yīng)的法律地位，以便在法律的保護(hù)下更好地發(fā)揮行業(yè)自律作用。此外，組織借款人形成一定的行業(yè)協(xié)會組織，在一定程度上也可以消除小額貸款公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。我國應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)協(xié)會等行業(yè)協(xié)會，全面加強(qiáng)小額貸款公司的有效利用和保障機(jī)制。充分發(fā)揮這些行業(yè)協(xié)會的行業(yè)自律職能，不僅能促使貸款者積極參加其所從事的行業(yè)協(xié)會來延伸小額貸款的融資及扶助功能，還能以此確保資金的安全，化解小額貸款的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

（三）明確監(jiān)管主體，實(shí)施監(jiān)督與管理

小額貸款公司能否健康持續(xù)發(fā)展下去的關(guān)鍵問題是監(jiān)管主體的確定與否。監(jiān)管主體不明確，誰都可以對小額貸款公司發(fā)號施令，這樣不僅不利于小額貸款公司的發(fā)展，還會給社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來不利的影響，因此明確小額貸款公司的監(jiān)管主體問題勢在必行。

在我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式下，處于剛剛起步階段的小額貸款公司是由相關(guān)政府部門進(jìn)行監(jiān)管的，由于小額貸款公司性質(zhì)的特殊性以及發(fā)展的不成熟，政府部門在這一階段的規(guī)范監(jiān)管發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著市場的日漸成熟，小額貸款公司逐步形成了完善的公司管理體系和較強(qiáng)的抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，此時(shí)政府的過多監(jiān)管不僅不會向初期那樣促進(jìn)其發(fā)展，在某種程度上會束縛它的發(fā)展。另外，政府的監(jiān)管常流于形式，且多頭監(jiān)管問題嚴(yán)重，這些都不利于對小額貸款公司監(jiān)管的專業(yè)化與精細(xì)化體系的形成。

對于小額貸款公司監(jiān)管主體的確定，筆者認(rèn)為在我國現(xiàn)行的體制下由銀監(jiān)會作為小額貸款公司的監(jiān)管主體比較適宜。理由如下：第一，政府監(jiān)管的多部門性不利于對小額貸款公司的審慎性監(jiān)管；第二，中國人民銀行作為我國的中央銀行，主要職能是執(zhí)行獨(dú)立穩(wěn)健的貨幣政策，所以其不宜更深地介入到民間小額信貸的監(jiān)管當(dāng)中；第三，銀監(jiān)會是我國目前唯一法定的非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)關(guān)。根據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的規(guī)定，任何單位或個(gè)人設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或者從事銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動都須經(jīng)銀監(jiān)會批準(zhǔn)。因此，由銀監(jiān)會對小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管在法律上是順理成章之事。

[1]潘廣恩.小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展制度設(shè)計(jì)[EB/OL].第二屆小額貸款機(jī)構(gòu)與國際投資者交流會暨小額貸款公司研討會，(2010-03-25).http://news.hexun.com/2010/pbc_xedk/index.html.

[2]姚志強(qiáng).當(dāng)前小額貸款公司運(yùn)行面臨的難點(diǎn)和建議[J].經(jīng)濟(jì)師，2009（9 ）.

[3]胡戰(zhàn)勇，謝華模，謝文君.小額貸款公司的運(yùn)作制度缺陷與政策修正[J]武漢金融，2009（4 ）.

[4]蔡偉.關(guān)于商業(yè)性小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的思考[J].金融縱橫，2009（7）.

[5]魯籬，蘇明.經(jīng)濟(jì)法價(jià)值新論[J].西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，2001（3）.

D923.994

A

1673-1999（2011）13-0048-03

劉穎（1985-），女，河北廊坊人，碩士，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)（河北石家莊050061）碩士研究生，研究方向?yàn)槭袌龉芾矸ǎ粍⒇S（1985-），男，中國銀行廊坊分行公司部職員。

2011-05-12