桑愛英

我國社區(qū)矯正試點(diǎn)工作存在的問題及建議
——以大理州社區(qū)矯正試點(diǎn)工作實(shí)證調(diào)研為視角

桑愛英

自2003年7月開展社區(qū)矯正試點(diǎn)以來，我國社區(qū)矯正試點(diǎn)工作取得了明顯成效，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但也存在法律依據(jù)不夠充分、矯正力量薄弱、操作規(guī)范不夠健全等問題。提出要更新觀念，適應(yīng)刑罰執(zhí)行方式的改革；著眼立法，制定社區(qū)矯正的法律法規(guī)；完善機(jī)制，強(qiáng)化社區(qū)矯正工作實(shí)效性；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)職能部門的配合銜接；區(qū)分管理，構(gòu)建未成年人社區(qū)矯正制度；多管齊下，完善監(jiān)督管理制度。

社區(qū)矯正；刑罰執(zhí)行；完善建議

作為一種與監(jiān)禁刑相對的行刑方式社區(qū)矯正誕生于20世紀(jì)六七十年代的歐美國家，它采用開放式的、注重懲罰和矯正相結(jié)合的矯正方式具有優(yōu)越性，社會價值明顯。20世紀(jì)下半葉以來，社區(qū)矯正普遍盛行，已成為世界各國一項(xiàng)重要的司法制度。雖然社區(qū)矯正在國外已經(jīng)有較長的發(fā)展歷史，但對我國的刑事法制建設(shè)來說，社區(qū)矯正是一個新生事物［1］。從2003年開展試點(diǎn)以來，我國社區(qū)矯正試點(diǎn)工作已走過8個年頭，取得了較大成績，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，矯正成果顯著。2009年10月，經(jīng)中央政法委批準(zhǔn)，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下文，決定從2009年起在全國試行社區(qū)矯正工作。截止目前，全國各地累計(jì)接管社區(qū)矯正人員40多萬人，累計(jì)解除矯正20多萬人，社區(qū)矯正人員在矯正期間重新犯罪的占接受矯正總?cè)藬?shù)的0.18%［2］。實(shí)踐證明，社區(qū)矯正工作取得了良好的法律效果和社會效果，為維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了非常重要的作用。

本文以大理州社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的實(shí)證調(diào)研為視角，結(jié)合我國其他地區(qū)社區(qū)矯正試點(diǎn)的情況，分析我國社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中存在的問題，提出完善社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的建議。

一、大理州社區(qū)矯正試點(diǎn)工作開展情況

大理市于2007年5月24日成為云南省第二批社區(qū)矯正試點(diǎn)城市之一，大理市結(jié)合本地實(shí)際，積極探索創(chuàng)新，落實(shí)各項(xiàng)措施，試點(diǎn)工作取得了明顯成效。大理州的社區(qū)矯正工作在全面總結(jié)大理市社區(qū)矯正工作試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2009年2月在大理州全面推開。目前，大理州12個縣市已經(jīng)啟動實(shí)施社區(qū)矯正工作，將兩千余名被判處管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利的5種矯正對象納入社區(qū)教育、監(jiān)督和管理［3］。一年多來，矯正效果明顯，為維護(hù)大理州社會穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。

（一）社區(qū)矯正組織領(lǐng)導(dǎo)體系基本形成

大理州建立社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，形成了黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，司法行政機(jī)關(guān)具體組織、相關(guān)職能部門密切配合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所承擔(dān)日常工作、村（社區(qū)）基層組織和社會群眾積極參與的工作模式，初步建立了以司法所工作人員、公安派出所民警為主體的社區(qū)矯正專業(yè)隊(duì)伍。在具體實(shí)施工作中，市（縣）成立了社區(qū)矯正試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)，在村（居）、社區(qū)建立了社區(qū)矯正工作站，確定幫教自愿者和責(zé)任人，落實(shí)工作人員，制定工作流程和工作制度［4］。

（二）社區(qū)矯正工作制度進(jìn)一步健全

大理州根據(jù)云南省社區(qū)矯正實(shí)施細(xì)則要求，結(jié)合實(shí)際制定了社區(qū)矯正工作實(shí)施辦法，建立了較為完善的社區(qū)矯正工作制度，對社區(qū)矯正工作內(nèi)容、工作制度、工作紀(jì)律、工作人員職責(zé)等作了具體規(guī)定，在健全完善社區(qū)矯正工作流程、日常管理規(guī)定、考核獎懲辦法、社區(qū)矯正制度體系的基礎(chǔ)上，建立志愿者隊(duì)伍、開展了心理矯治、細(xì)化落實(shí)兌現(xiàn)考核獎懲措施，確定了工作重點(diǎn)，社區(qū)矯正工作規(guī)范運(yùn)行，強(qiáng)化了矯正對象遵紀(jì)守法的意識，矯正對象漏管、脫管現(xiàn)象基本消除，做到了管得住、管得牢。

（三）社區(qū)矯正工作主體隊(duì)伍建設(shè)加強(qiáng)

大理州進(jìn)一步加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，組織了由司法局機(jī)關(guān)、各司法所工作人員和社區(qū)矯正工作人員參加的社區(qū)矯正工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并創(chuàng)新培訓(xùn)形式，組織基層司法所所長、社區(qū)矯正工作負(fù)責(zé)人到監(jiān)獄學(xué)習(xí)參觀，吸取管教經(jīng)驗(yàn)，取得了較好的效果。另一方面，向社會招募志愿者，符合條件的人員經(jīng)過選聘可以作為社區(qū)矯正志愿者，包括退休干部、大學(xué)生、專家學(xué)者等，擴(kuò)大了矯正工作隊(duì)伍，初步建立起以專職隊(duì)伍為中心、志愿者隊(duì)伍為補(bǔ)充的社區(qū)矯正主體網(wǎng)絡(luò)。

（四）社區(qū)矯正對象分類管理強(qiáng)化

在社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中，為提高矯正質(zhì)量，司法所社區(qū)矯正工作人員落實(shí)分類管理措施，按矯正對象年齡、性別、犯罪類型、是否剝奪政治權(quán)利等類別進(jìn)行了分類疏理，根據(jù)不同類型制定針對性的管理方案。對存在對抗情緒，服從管理差的矯正對象進(jìn)行重點(diǎn)走訪，從心理、思想、生活等方面全方位的疏導(dǎo)、教育及關(guān)懷，列入嚴(yán)管式管理，加大走訪、談話、教育力度，矯正效果良好。對積極參加各項(xiàng)活動、表現(xiàn)突出的矯正對象在家訪、談話、請假等方面予以放寬，實(shí)行普通式管理。

（五）建立社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

為了保證社區(qū)矯正工作順利進(jìn)行，大理州建立了社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政年度預(yù)算，并根據(jù)工作發(fā)展的需要，逐步建立社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)動態(tài)增長機(jī)制。社區(qū)矯正的經(jīng)費(fèi)實(shí)行分級負(fù)擔(dān)，州級按矯正對象人數(shù)每年人均100元列入財(cái)政預(yù)算，縣（市）級按矯正對象人數(shù)每年人均600-800元列入財(cái)政預(yù)算予以保障，為社區(qū)矯正工作深入發(fā)展提供了有力保障［5］。

（六）加大社區(qū)矯正宣傳力度

大理州在推行社區(qū)矯正工作中，充分利用媒體等宣傳陣地，對社區(qū)矯正工作及時宣傳。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分利用宣傳廚窗、板報(bào)欄和橫幅等廣泛宣傳，動員社會各界理解、關(guān)心、支持和參與社區(qū)矯正工作。同時，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和典型，通過宣傳典型事跡，讓更多的社會組織和社會志愿者理解、參與、支持這項(xiàng)工作，為大理州的社區(qū)矯正工作營造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境，再加上社區(qū)矯正良好的工作機(jī)制及矯正效果，讓社區(qū)人民群眾對社區(qū)矯正工作有了初步的科學(xué)認(rèn)識，更新了社區(qū)群眾的觀念，贏得了社會的理解、認(rèn)同和支持，給社區(qū)矯正工作的深入開展奠定了群眾思想基礎(chǔ)［6］。

二、我國社區(qū)矯正試點(diǎn)工作存在的問題

以大理州矯正試點(diǎn)工作為視角，并結(jié)合我國其他地區(qū)社區(qū)矯正試點(diǎn)的情況，目前我國社區(qū)矯正工作中普遍存在以下問題：

(一)刑罰觀念滯后

我國立法理念及框架以監(jiān)禁刑為主，對非監(jiān)禁刑和社區(qū)矯正的理論研究較遲。社區(qū)矯正是一個新生事物，由于受重刑傳統(tǒng)的影響和缺乏非監(jiān)禁刑執(zhí)行方式的配套措施，司法機(jī)關(guān)對社區(qū)矯正工作認(rèn)識不夠到位，由此導(dǎo)致了非監(jiān)禁刑適用率極低。而且，從事社區(qū)矯正的工作人員在實(shí)踐中表現(xiàn)出畏難情緒，積極性、主動性顯得不足。有的社區(qū)矯正參與機(jī)構(gòu)銜接配合意識不強(qiáng)，或不予移交矯正對象，或移交后什么也不管，造成社區(qū)矯正工作效果不好［7］。

（二）法律依據(jù)不夠充分

在社區(qū)矯正工作先“試點(diǎn)”后“改法”的背景下，相應(yīng)的法律修訂滯后于實(shí)踐，社區(qū)矯正工作缺少法律支撐，導(dǎo)致我國社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中出現(xiàn)種種困難。目前，社區(qū)矯正工作開展的依據(jù)是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》）和《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》，對社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的內(nèi)容、程序規(guī)定過于籠統(tǒng)，各部門之間的權(quán)利與義務(wù)不明確，托管、送達(dá)和回執(zhí)的方式、有關(guān)矯正檔案資料沒有詳細(xì)說明，給基層司法行政部門深入開展工作帶來一定的困難。

（三）操作規(guī)范不夠健全

社區(qū)矯正由于沒有專門的立法，而實(shí)踐又強(qiáng)調(diào)必須在現(xiàn)有的法律框架體系內(nèi)，許多矯正規(guī)定尚以規(guī)定、細(xì)則、辦法的形式出現(xiàn)，以致于基層單位在實(shí)際操作中難題很多，加之缺少必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，因此在工作中，矯正流于形式，無法實(shí)現(xiàn)矯正教育和監(jiān)管。同時，由于場地、經(jīng)費(fèi)、人力資源嚴(yán)重缺乏，目前采取的走訪、電話問詢、請假報(bào)告等監(jiān)管措施比較脆弱，容易脫管失控；公益勞動組織難且效果不佳、真正的個案矯正和心理矯正開展較少、兌現(xiàn)獎懲問題較多，使矯治效果難以得到保證［7］。

（四）職能部門配合、銜接需加強(qiáng)

社區(qū)矯正工作涉及到國家司法、刑罰執(zhí)行、治安管理、社區(qū)管理、群眾工作等諸多層面，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，靠一個部門、一個單位不可能獨(dú)立完成［8］。在社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中，各職能部門之間的銜接配合不夠緊密，成員單位參與意識和能力不強(qiáng)等問題也比較突出：在矯正對象交接方面，存在底數(shù)不清、“見檔不見人、見人不見檔”等問題，影響了移交接收的數(shù)量和進(jìn)度；在審前調(diào)查方面，按規(guī)定，人民法院一般應(yīng)委托矯正機(jī)構(gòu)開展審前調(diào)查，但多數(shù)地方尚未按此要求執(zhí)行；另外，檢察機(jī)關(guān)對社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的檢察監(jiān)督處于探索階段，不可避免存在一些問題和不足，可見，各職能部門之間的配合、銜接工作需進(jìn)一步加強(qiáng)［9］。

三、完善我國社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的建議

（一）更新觀念，適應(yīng)刑罰執(zhí)行方式的改革

首先要更新刑罰觀念。立法機(jī)關(guān)在立法中應(yīng)改變監(jiān)禁刑作為最主要刑種的狀況，以增加社區(qū)矯正刑的適用機(jī)會，而且對社區(qū)矯正制度的立法設(shè)計(jì)要避免矯正刑的固有缺陷，提高矯正的質(zhì)量和效果，有利于社區(qū)矯正對象順利實(shí)現(xiàn)再社會化，同時也可積極利用各種社會資源，降低刑罰執(zhí)行成本［10］。人民法院和監(jiān)獄依法大膽充分適用社區(qū)矯正刑罰，從而擴(kuò)大社區(qū)矯正對象的適用范圍。在開展社區(qū)矯正工作中要依法管理，以情感人，以人性化服務(wù)溫暖人心，促使罪犯改邪歸正，有利于維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定［11］。

（二）著眼立法，制定社區(qū)矯正的法律法規(guī)

2011年2月25日通過的《刑法修正案（八）》已明確將社區(qū)矯正寫入刑法，這對于社區(qū)矯正立法而言是一個重要的里程碑，是社區(qū)矯正法律制度建立的重要標(biāo)志。當(dāng)然，社會矯正入法只是社區(qū)矯正立法的開始，隨后應(yīng)制定專門的社區(qū)矯正法，對社區(qū)矯正做出全面的規(guī)定，包括對社區(qū)矯正的性質(zhì)、社區(qū)服刑人員、社區(qū)矯正工作人員、社區(qū)矯正的機(jī)制、社區(qū)矯正的基本流程、社區(qū)服刑人員監(jiān)督管理措施、社區(qū)服刑人員的幫困扶助、社區(qū)矯正的評估等方面做出明確規(guī)定，為社區(qū)矯正健康順利發(fā)展奠定良好的法制基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正工作的規(guī)范化發(fā)展［12］。

（三）完善機(jī)制，強(qiáng)化社區(qū)矯正工作實(shí)效性

在銜接機(jī)制上，進(jìn)一步完善矯正對象交接工作的措施，確保不脫管漏管；在監(jiān)管機(jī)制上，進(jìn)一步完善工作制度和工作機(jī)制，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)，抓實(shí)矯正對象檔案規(guī)范管理，探索有效的請假外出務(wù)工人員監(jiān)管措施；在考評機(jī)制上，進(jìn)一步健全社區(qū)矯正對象的矯正、監(jiān)督、考察網(wǎng)絡(luò)，細(xì)化矯正對象日常教育走訪管理記錄及考核考評工作，并依據(jù)相關(guān)規(guī)定實(shí)施考核獎懲，完善獎懲機(jī)制；在解矯機(jī)制上，進(jìn)一步完善解矯跟蹤工作機(jī)制，注重解矯與安置幫教工作相銜接，防止其重新違法犯罪［4］。

（四）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)職能部門的配合銜接

社區(qū)矯正工作涉及多個部門，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)職能部門間工作的配合和銜接，搞好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步完善工作機(jī)制，明確司法、公安、檢察、法院等各部門的工作職責(zé)，增強(qiáng)相互間的工作銜接性。同時，可通過建立社區(qū)矯正聯(lián)席會議制度和信息互通制度等長效機(jī)制，及時協(xié)調(diào)研究解決工作中遇到的問題和困難，并積極借助信息網(wǎng)絡(luò)平臺加強(qiáng)聯(lián)系，不斷提高社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的工作效率。適時將實(shí)踐中行之有效的工作方式和工作措施規(guī)范化、制度化，以利社區(qū)矯正工作良性發(fā)展［13］。

（五）區(qū)分管理，構(gòu)建未成年人社區(qū)矯正制度

目前，我國在社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中未把成年犯與未成年犯進(jìn)行分類管理，而是混同操作。要針對未成年犯的身心特點(diǎn)，構(gòu)建不同于成年人的社區(qū)矯正制度。主要是設(shè)立專門的未成年犯社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)未成年人矯正工作隊(duì)伍建設(shè)，要從更好地維護(hù)未成年人的合法權(quán)益和有利于培養(yǎng)未成年人更加健全的人格、心態(tài)入手，創(chuàng)建未成年人社區(qū)矯正特色項(xiàng)目，完善相關(guān)措施，從而提高未成年人社區(qū)矯正的質(zhì)量，促進(jìn)未成年人社區(qū)矯正工作的法制化、科學(xué)化和規(guī)范化發(fā)展［14］。

（六）多管齊下，完善監(jiān)督管理制度

為保證社區(qū)矯正試點(diǎn)工作有序、規(guī)范的進(jìn)行，必須完善監(jiān)督管理制度。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，對社區(qū)矯正對象的適用情況、司法行政機(jī)關(guān)開展社區(qū)矯正的情況、各相關(guān)部門實(shí)施社區(qū)矯正的情況進(jìn)行全程監(jiān)督。同時，還應(yīng)拓寬檢察機(jī)關(guān)職能，除對社區(qū)矯正的開展檢察監(jiān)督外，還應(yīng)通過積極查辦社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中的職務(wù)犯罪案件來確保社區(qū)矯正的依法開展，防止社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中職務(wù)犯罪的發(fā)生，而且要對已經(jīng)發(fā)生的職務(wù)犯罪案件立案管轄，提高檢察機(jī)關(guān)對社區(qū)矯正監(jiān)督的權(quán)威性，增強(qiáng)檢察監(jiān)督效果。同時，黨委、人大、政府、政協(xié)和社會輿論、社區(qū)群眾還可對社區(qū)矯正工作全程進(jìn)行監(jiān)督［15］。

[1]劉強(qiáng).社區(qū)矯正的定位及社區(qū)矯正工作者的基本素質(zhì)要求[J].法制論叢，2003（2）.

[2]趙超，璩靜.司法部：社區(qū)矯正首次寫入刑法[EB/OL].新華網(wǎng)，2011-02-28.

[3]勾六零.大理州社區(qū)矯正工作培訓(xùn)會強(qiáng)調(diào)促進(jìn)社區(qū)矯正工作向規(guī)范化、制度化邁進(jìn)[N].大理日報(bào)，2009-07-17.

[4]大理市司法局社區(qū)矯正工作[EB/OL].大理市司法行政網(wǎng)，2010-02-03.

[5]大理州社區(qū)矯正工作全面啟動 [EB/OL].中國大理門戶網(wǎng)站，2009-05-25.

[6]王順安.社區(qū)矯正研究[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2002：292.

[7]中共云南省委政法委課題組.推進(jìn)云南社區(qū)矯正工作研究[EB/OL].云南政法網(wǎng)，2010-09-06.

[8]楊鵬程.安徽200名矯正官苦練基本功[EB/OL].搜狐網(wǎng)，2006-04-11.

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[13]鄭劍峰.全國社區(qū)矯正工作會議經(jīng)驗(yàn)交流摘要（上）[N].法制日報(bào)，2009-10-23.

[14]姜祖楨.社區(qū)矯正理論與實(shí)務(wù)[M].法律出版社，2010：290.

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D926.15

A

1673-1999（2011）13-0063-03

桑愛英（1977-），女，白族，云南大理人，碩士，大理學(xué)院（云南大理671003）政法學(xué)院講師，研究方向?yàn)樾谭▽W(xué)。

2011-04-17

2010年云南省教育廳一般項(xiàng)目“社區(qū)矯正制度研究：以大理州為例”（2010C145）。