行政體制改革動(dòng)力的憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

吳新星

行政體制改革動(dòng)力的憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

吳新星

憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)方法論的個(gè)人主義、理性選擇、規(guī)則的選擇和規(guī)則下選擇的區(qū)分為行政體制改革提供了諸多的啟示。從憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，當(dāng)前的行政體制改革面臨著內(nèi)在動(dòng)力不足、對(duì)改革本身沒(méi)有制度約束、成本分?jǐn)偛痪⑿姓惱砗凸褙?zé)任缺失等諸多難以突破的困境。主張必須對(duì)改革進(jìn)行立憲選擇的約束，充分尊重利益主體的改革訴求，加強(qiáng)倫理建設(shè)，重塑行政體制改革的動(dòng)力機(jī)制。

憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)；行政體制；制度；改革；動(dòng)力

憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)是布坎南等人在公共選擇理論的基礎(chǔ)上發(fā)展建立起來(lái)的一門(mén)學(xué)說(shuō)。它運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯和方法，分析現(xiàn)實(shí)生活中政治個(gè)體的行為特征，為解釋政治或行政制度與行為提供了很好的分析范式。學(xué)術(shù)界以往的研究往往從政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)出發(fā)，考察不同的改革方案如何影響個(gè)人的成本收益計(jì)算。而從憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，目前的研究應(yīng)當(dāng)更深層次地關(guān)注約束行政體制改革本身的規(guī)則，選擇改革規(guī)則的原則利益主體對(duì)制度變革的動(dòng)力等方面。本文試圖充分利用憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式，對(duì)行政體制變革中的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行研究，以求從源頭上探索法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府建設(shè)的路徑。

一、憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的行政學(xué)啟示

按照憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，所謂的行政體制不過(guò)是“個(gè)人之間的一種復(fù)雜的交換結(jié)構(gòu)，通過(guò)這個(gè)結(jié)構(gòu)，人們希望集體地獲得個(gè)人自己私下確定的目標(biāo)，而這些目標(biāo)是不能通過(guò)簡(jiǎn)單的市場(chǎng)交換來(lái)有效獲得的”。［1］

（一）方法論的個(gè)人主義

憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本立場(chǎng)是可以概括為方法論的個(gè)人主義，也就是把所有的問(wèn)題都?xì)w結(jié)到個(gè)人面對(duì)著各種備選方案及他在這些備選方案中的選擇。憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的個(gè)人主義立場(chǎng)既吸收了古典個(gè)人主義的立場(chǎng)，同時(shí)又包含了契約論的政治哲學(xué)傳統(tǒng)。一方面，憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)個(gè)體的偏好、預(yù)期與選擇，制度的形成是個(gè)體根據(jù)成本-收益的計(jì)算進(jìn)行的私人選擇和公共選擇。另一方面，強(qiáng)調(diào)個(gè)人是惟一的意識(shí)單位，所有的制度規(guī)則是互動(dòng)關(guān)系中的個(gè)人選擇和同意的基礎(chǔ)上形成的，而非來(lái)源于設(shè)計(jì)或演進(jìn)。

傳統(tǒng)的政治學(xué)或行政學(xué)往往將制度或規(guī)則視作是外在給定的，但實(shí)際上行政體制的變革不過(guò)是利益主體在一定的規(guī)則框架下對(duì)各種改革方案的理性選擇的結(jié)果。它并非是外在的，而是內(nèi)化于改革過(guò)程中的個(gè)人或集體行動(dòng)中。行政制度是個(gè)體選擇的結(jié)果，它的合法性在于促進(jìn)公共權(quán)力的代理人和公民的利益。改革的過(guò)程就像市場(chǎng)的交換一樣，每個(gè)個(gè)體都是道德地位平等的個(gè)人，進(jìn)行互惠性的交換，實(shí)現(xiàn)正和博弈，以合作而非沖突的方式來(lái)訂立契約實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。

（二）“政治人”的理性選擇

與方法論個(gè)人主義緊密相連的是理性選擇。布坎南批評(píng)傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)“把‘經(jīng)濟(jì)人’局限于市場(chǎng)行為領(lǐng)域，在非市場(chǎng)背景下采用大不相同的模型”［2］162，認(rèn)為這不過(guò)是一個(gè)“仁慈的神話”。無(wú)論經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)還是政治市場(chǎng)，人們?cè)谧龀鲞x擇時(shí)都會(huì)對(duì)個(gè)人支付的成本和可能得到的收益作比較?！皞€(gè)體之所以會(huì)參與集體行動(dòng)和公共選擇，也正是因?yàn)閭€(gè)體判斷參與集體行動(dòng)預(yù)期會(huì)增加自己的效益?！保?］“個(gè)人的行為天生要使效用最大化”［2］58。

但是，理性選擇并不僅僅限于“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)。“理性選擇的能力得到了擴(kuò)展，還包括了選擇約束條件的能力，這些約束既適用于個(gè)人，也適用于集體。個(gè)人和集體在這些約束之內(nèi)可以作進(jìn)一步的選擇。”［4］23-24理性選擇既是個(gè)人在多種可選對(duì)象中作出選擇，而且不同偏好的人們相互之間實(shí)現(xiàn)了博弈互動(dòng)和合作雙贏。而契約主義的模型在另一角度上實(shí)現(xiàn)了公共利益與私人利益的融合。按此理解，行政體制改革是個(gè)人在追求自身利益和訴求的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的，強(qiáng)調(diào)的是合作和雙贏而非公共利益與私人利益的沖突。

（三）行政體制的立體結(jié)構(gòu)

與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相似的，憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)制度表現(xiàn)出強(qiáng)烈的興趣。憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)將人們的選擇分為立憲的選擇和立憲后的選擇兩個(gè)階段。相對(duì)應(yīng)的，行政體制改革便被劃分為對(duì)改革的規(guī)則的選擇和具體改革方案的選擇。其中前者選擇的規(guī)則規(guī)定了行政體制改革的一般要素，如改革的目的、背景、程序、主體、補(bǔ)償?shù)雀鱾€(gè)部分；后者是考察各種可供選擇的制度方案的結(jié)果和收益。（筆者認(rèn)為，憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)規(guī)則選擇的劃分是具有相對(duì)性的。行政體制的改革可以劃為改革的規(guī)則選擇和具體改革方案的選擇。而將視角放在某一個(gè)方面的改革上，便可以做出對(duì)改革方案的選擇和對(duì)方案的執(zhí)行的選擇。規(guī)則的區(qū)分意義在于將制約交換全過(guò)程的基本環(huán)節(jié)——最原初、最基本的制度的強(qiáng)調(diào)。）

這樣的劃分具有兩大意義：第一，對(duì)立憲層次的規(guī)則的強(qiáng)調(diào)表明，政治過(guò)程在本質(zhì)上是與市場(chǎng)制度一致的，行政主體并非僅在既定規(guī)則之下活動(dòng)，而且存在著對(duì)規(guī)則的選擇和擴(kuò)展；第二，對(duì)改革制度結(jié)構(gòu)的層次性劃分充分考慮到人們交換的自愿性，亦即筆者所言的改革的動(dòng)力。賦予利益主體對(duì)規(guī)則選擇的自由，這就激發(fā)了他在不滿既定規(guī)則時(shí)進(jìn)行改革的自覺(jué)動(dòng)力。因此，在行政體制改革的過(guò)程中，對(duì)改革本身的約束直接決定了改革的動(dòng)力產(chǎn)生機(jī)制，對(duì)改革的成敗起著最根本的作用。

二、行政體制改革動(dòng)力困境的憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的行政體制改革在吸收西方政治、經(jīng)濟(jì)理論和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，取得了非常大的成就。但是，目前的改革還存在諸多困難，在某些方面甚至形成了“路徑依賴”。

（一）改革依賴外在力量的推動(dòng)，改革的內(nèi)部動(dòng)力不足

目前，行政體制改革的動(dòng)力大多來(lái)于外部，而非利益主體自覺(jué)地為實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”的努力。從政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系看，為了維持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，行政體制不得不適應(yīng)市場(chǎng)做出變革；從政府與社會(huì)的關(guān)系看，社會(huì)組織的成長(zhǎng)、政治合法性危機(jī)、群體情緒的變化等方面都促進(jìn)政府的管理精簡(jiǎn)化、民主化、責(zé)任化、法治化；從政府內(nèi)部的關(guān)系看，改革大多由上級(jí)政府來(lái)主導(dǎo)和推動(dòng)，或者受到制度的改革上級(jí)政府或領(lǐng)導(dǎo)的牽制；從國(guó)際背景看，國(guó)際輿論、外交策略、國(guó)際法則等要求我國(guó)行政體制作出順應(yīng)性的調(diào)整。

因此，改革的動(dòng)力幾乎都是來(lái)自“強(qiáng)制或其他某些特殊手段”，而不是“有理性、尋求自我利益的個(gè)人”“采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”［6］。這種變革方式，往往不得不依賴于代價(jià)高昂、效率極低的政治動(dòng)員來(lái)實(shí)現(xiàn)，因而改革的效果并不理想，也難以維持。80年代以來(lái)歷次行政機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)的“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”怪圈便是典型案例。

（二）改革僅關(guān)注執(zhí)行性層次的成本與收益，缺乏對(duì)改革規(guī)則本身的關(guān)注

成本-收益的考量帶來(lái)的障礙主要表現(xiàn)：一方面，行政體制的改革僅僅考察整體性的成本和收益，利益相關(guān)個(gè)體的成本和收益并不在考慮的范圍之內(nèi)。改革方案不從挖掘個(gè)體變革動(dòng)力出發(fā)，滿足其個(gè)人利益和價(jià)值訴求，或者使其利益受損、成本擴(kuò)大時(shí)，體制改革的隱性成本便會(huì)擴(kuò)大，改革也就無(wú)疾而終。在另一方面，個(gè)人的成本收益考量的確也阻礙著改革的進(jìn)行。尤其在轉(zhuǎn)型社會(huì)中，具體的體制改革意味著部分個(gè)體的利益受損，趨利避害的行事原則使得利益主體在面臨成本大于收益的情形時(shí)堅(jiān)定地反對(duì)改革的實(shí)施。

成本-收益的理性選擇所造成的障礙是發(fā)生在具體改革方案的選擇中的，是立憲后層次的。立憲性層次對(duì)改革的一般性約束是主導(dǎo)改革在執(zhí)行性中順利實(shí)現(xiàn)的根本原因。長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)約束改革的一般性規(guī)則的忽視，無(wú)法從根本環(huán)節(jié)上緩解成本-收益帶來(lái)的障礙，“妨礙甚至徹底阻止對(duì)這些規(guī)則實(shí)行的改革，即使人們普遍認(rèn)為這種改革可以改進(jìn)福利”［2］。

（三）改革中的成本分?jǐn)?、利益格局和分配嫉妒矛盾重?/h3>

任何一項(xiàng)制度的變革都會(huì)產(chǎn)生決策成本、機(jī)會(huì)成本、風(fēng)險(xiǎn)成本、摩擦成本等，成本的分?jǐn)偛痪銜?huì)造成改革受阻。從政府內(nèi)部看，橫向上各部門(mén)、各成員，縱向上各層級(jí)政府之間如何確定成本或責(zé)任的擔(dān)負(fù)比例，影響了內(nèi)部各主體的積極性。同樣的影響也發(fā)生在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間。

除此之外，改革打破了原先利益格局并進(jìn)行利益的重新分配，這往往會(huì)引起利益受損利益主體的反彈。“改革潛在的受益者會(huì)拒絕參與任何需要向潛在受損者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)目傮w方案”［4］137，但改革不得不依賴他們給予補(bǔ)償；利益受損者也會(huì)嫉妒潛在受益者的身份和收益。總而言之，無(wú)論是潛在受益者還是受損者都會(huì)對(duì)改革缺乏動(dòng)力，想方設(shè)法保持現(xiàn)有的均衡。因此，需要在一般的層次上對(duì)成本的分?jǐn)?、利益分配作出基本的?guī)定，以免在具體改革的過(guò)程中發(fā)生沖突。

（四）行政倫理與責(zé)任體系并不完備

單純依靠制度以及立憲改革本身并不能完全解決行政主體倫理失范和公民政治責(zé)任缺失的問(wèn)題?！耙徊糠秩四酥寥慨?dāng)事人都會(huì)在自己的利益的驅(qū)使下受到違反協(xié)議的激勵(lì)”［2］5。行政倫理的失范和政治責(zé)任的缺失已經(jīng)成為轉(zhuǎn)型中國(guó)政治生活的痼疾。在法制不健全，公民社會(huì)不發(fā)達(dá)、行政倫理體系未建立的政治環(huán)境下，主導(dǎo)中國(guó)行政體制變革的規(guī)則很大程度上受到傳統(tǒng)的政治文化和隱性規(guī)則的影響。因此，公共權(quán)力主體并沒(méi)有道德上的動(dòng)力激勵(lì)自己去實(shí)行改革，履行自身的公共責(zé)任。相反他們往往從個(gè)人私利出發(fā)，支持或者反對(duì)行政體制改革的進(jìn)行。

除了行政主體的倫理缺失之外，公民倫理責(zé)任的缺失同樣也是阻礙政治變革的原因之一。中國(guó)的政治文化在很大程度上還是依附型的，公民個(gè)人往往“逃避群體社會(huì)規(guī)定的個(gè)人應(yīng)付的社會(huì)責(zé)任和個(gè)人為社會(huì)應(yīng)作出的貢獻(xiàn)”，［6］個(gè)人主義的過(guò)度渲染更是使“公德的源泉干涸”，“淪為利己主義”［7］。參與型的政治文化仍然處于低級(jí)階段，真正積極參與政治生活的并非是普通公民，而是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)精英。當(dāng)普通個(gè)體意識(shí)到無(wú)法影響改革的決策時(shí)，他們便不會(huì)再主動(dòng)去關(guān)心制度的改革?！斑@種對(duì)政治結(jié)構(gòu)理解與興趣方面的喪失，是理性地以個(gè)人私利為基礎(chǔ)的簡(jiǎn)單計(jì)算的結(jié)果，同時(shí)腐蝕了憲法責(zé)任倫理的原則。”［4］203

三、憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下行政體制改革動(dòng)力機(jī)制的重塑

在立憲層次，相關(guān)的利益主體經(jīng)過(guò)博弈和對(duì)話對(duì)制度達(dá)成了一致意見(jiàn)，制度因此具備了合法性。因此要實(shí)現(xiàn)行政體制改革，就必須在立憲層次重塑改革的動(dòng)力機(jī)制。

（一）對(duì)改革本身設(shè)定限制，實(shí)現(xiàn)利益主體的自愿改革

行政體制改革不能僅僅依靠上級(jí)、社會(huì)和市場(chǎng)這些外部力量的推動(dòng)，更要考慮如何激發(fā)利益主體對(duì)改革的自愿性，激發(fā)其改革的動(dòng)力。也就是說(shuō)，要從立憲的層次上，對(duì)行政體制改革本身進(jìn)行約束，降低個(gè)人的私人選擇成本、決策成本和社會(huì)外部成本［8］，激發(fā)個(gè)體改革的動(dòng)力。具體而言主要包括三個(gè)方面：首先，要重視對(duì)改革本身的約束，設(shè)計(jì)一個(gè)“道路規(guī)則”，“使具有不同利益的個(gè)人和團(tuán)體能夠追求極為不同的目標(biāo)，而不至于出現(xiàn)公開(kāi)的沖突。”［2］8其次，改革規(guī)則的選擇必須基于一致同意。在立憲的過(guò)程中要充分保障利益?zhèn)€體的利益訴求和價(jià)值表達(dá)，以博弈和對(duì)話的方式實(shí)現(xiàn)合作。最后，對(duì)改革規(guī)則的立憲選擇是以契約的方式實(shí)現(xiàn)了個(gè)人理性選擇行為與公共利益的一致。

（二）保障利益與價(jià)值的充分表達(dá)，實(shí)現(xiàn)對(duì)改革規(guī)則的一致意見(jiàn)

一致同意是改革規(guī)則立憲選擇的根本原則，它意味著相關(guān)的利益主體之間實(shí)現(xiàn)了一種均衡。在立憲選擇的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)一致同意的條件在于保障兩種不同的“立憲偏好”的滿足：利益的博弈與合作、價(jià)值的充分討論。

布坎南在立憲選擇的過(guò)程中拉起一道“不確定之幕”，只要幕的厚度適當(dāng)，在對(duì)改革規(guī)則的選擇中便能夠最大化地消解人們的利益沖突。“在決策的立憲階段，是對(duì)不同的規(guī)則作出選擇，此時(shí)個(gè)人與集團(tuán)的利益是不能清楚辨認(rèn)的”［9］。“不確定之幕”的厚度與規(guī)則的普遍性和持久性有關(guān)。改革規(guī)則的制定和選擇是一般層次上的制度建構(gòu)，它并不像具體改革方案那樣涉及到利益的分配和成本的分?jǐn)倖?wèn)題；同時(shí)它所能延及的時(shí)間長(zhǎng)度也無(wú)需懷疑。因而對(duì)行政體制改革規(guī)則的選擇是具備實(shí)現(xiàn)一致意見(jiàn)的可能的。

此外，“一個(gè)人如何選擇候選潛在的可替代之物，不僅是一個(gè)‘他想要什么’的問(wèn)題，而且還是一個(gè)‘他相信什么’的問(wèn)題?！保?］74公正與效率、自由與專制、民主與威權(quán)等相互沖突的價(jià)值觀念決定了人們要求改革的價(jià)值導(dǎo)向。立憲選擇需要提供一個(gè)公共領(lǐng)域來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)話、溝通、論證、討論，在公共交往的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)大家價(jià)值觀念的統(tǒng)一。需要注意的是，每一種價(jià)值立場(chǎng)都應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡降葘?duì)待，倘若通過(guò)意識(shí)形態(tài)、鉗制思想、改造人行的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)價(jià)值的統(tǒng)一，這對(duì)行政體制的改革是百害而無(wú)一利。

（三）加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，推進(jìn)公民倫理教育

行政倫理的建設(shè)并非試圖通過(guò)某種道德教育來(lái)改造人性，而是在承認(rèn)個(gè)人理性選擇的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)倫理規(guī)范體系的約束。只有在保障個(gè)人權(quán)利和理性選擇的基礎(chǔ)上，倫理才能使利益?zhèn)€體產(chǎn)生道德動(dòng)力。在保障個(gè)人利益追求合理性的基礎(chǔ)上，建立完善的合理的行政倫理體系。一方面，“并非每一個(gè)政治家和行政人員都成了個(gè)人利益的奴隸，也不是每一個(gè)人都瘋狂地追求個(gè)人利益”，［10］但另一方面“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)利的人使用權(quán)利一直遇到有限制的地方才休止?！保?1］因此除了各種法律的規(guī)范之外，還應(yīng)當(dāng)在保障個(gè)人利益追求的合理性的基礎(chǔ)上，建立完善的合理的行政倫理體系。

強(qiáng)化公民的公共政治責(zé)任意識(shí)則是一個(gè)長(zhǎng)久的工程。第一，加強(qiáng)公民教育，轉(zhuǎn)變公民對(duì)政治、行政等公共問(wèn)題的漠視態(tài)度，塑造現(xiàn)代公民倫理觀念；第二，通過(guò)建立社會(huì)公共組織使公民參與到小共同體的活動(dòng)中，逐步樹(shù)立公民的公共意識(shí)和公共實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；第三，只有通過(guò)政治、行政體制的變革鼓勵(lì)公民的政治參與，公民的倫理責(zé)任意識(shí)才能為行政體制的轉(zhuǎn)型提供動(dòng)力。

四、結(jié)論

憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)在政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)之間 “神話式和神秘式的邊界”上架起了一座橋梁。盡管該學(xué)科進(jìn)行的是規(guī)范研究，但其采用經(jīng)濟(jì)學(xué)范式來(lái)對(duì)政治過(guò)程進(jìn)行分析，開(kāi)拓了政治學(xué)和行政學(xué)研究的新視角。在憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的啟發(fā)之下，行政體制的改革動(dòng)力機(jī)制的重塑，重點(diǎn)是在立憲的層次實(shí)現(xiàn)以下前提：尊重利益主體的理性選擇，保證其改革的自愿性；對(duì)改革規(guī)則的選擇要建立利益主體利益博弈和價(jià)值表達(dá)的平臺(tái)和渠道；在利益主體的互動(dòng)中，以契約的方式實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益與公共利益的融合，以個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)；加強(qiáng)行政倫理和公民公共責(zé)任的塑造，為改革提供倫理動(dòng)力。只有動(dòng)力機(jī)制建立了，行政體制的改革才能夠順利進(jìn)行，改革的成果才能夠維持長(zhǎng)久，政治和行政生活才能避免僵化。

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A

1673-1999（2011）10-0128-03

吳新星（1987-），男，北京大學(xué)（北京100871）政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)檎螌W(xué)原理。

2011-03-05

2009年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（09CZZ007）。