張 力

(中國政法大學 法學院，北京 100083)

轉(zhuǎn)型中國面臨諸多問題，就象現(xiàn)代法治社會的轉(zhuǎn)變而言，傳統(tǒng)中國與轉(zhuǎn)型中國在權(quán)力結(jié)構(gòu)、社會治理等政治理論層面存在不小的疏離，在這種疏離當中行政法可謂是一個值得重點觀察的問題領(lǐng)域。行政程序法作為行政法的一個重要組成部分，其文本以及實踐的產(chǎn)生、發(fā)展乃至行政自身意義的逐漸轉(zhuǎn)變，更是值得世人深入觀察研究。若以1989年《中華人民共和國行政訴訟法》頒布為起點，我國行政法學的發(fā)展已將近20年，個中曲折不必贅言，而有關(guān)行政程序的立法無疑乃是行政法理論和實踐演進的重要推進力量。尤其是在當下，行政權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中形成絕對主導優(yōu)勢，如何架構(gòu)一種程序制度，使得行政權(quán)的運作能夠符合良好的憲制，確保權(quán)力的行使不會過分脫離人民，是一個需要反復斟酌思考的問題，也是我國憲法規(guī)定的“一切權(quán)力屬于人民”(人民主權(quán))的根本要求。

因此，我們需要依次思考下面幾個問題:

一是權(quán)力結(jié)構(gòu)在社會實踐中的變化將對行政權(quán)的運作產(chǎn)生什么影響?

二是這種影響將使行政正當性(legitimacy)基礎(chǔ)發(fā)生什么變化?

三是這種變化將如何影響行政程序的內(nèi)涵以及行政程序法的定位?

此外，雖然我國目前缺乏中央層面的行政程序立法，但集政治權(quán)威與學者理論研究成果于一身的《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡稱《程序規(guī)定》)卻具有典型的研究意義［1］，下文大致將按這些問題的思考路徑以及對《程序規(guī)定》的分析展開。

1 國家理論的內(nèi)部變化與行政正當性

英國行政法學者卡羅爾·哈洛(Carol Harlow)、理查德·羅林斯(Richard Rawlings)在其名著《法律與行政》正文開篇即言道:“每一種行政法理論背后，皆蘊藏著一種國家理論?！保?］國家理論自身具有極強的政治色彩，使得與之相關(guān)的行政法理論也不可避免地涉足政治理論，遭遇其它法律部門如民法、刑法等幾乎不可能遭遇的難題——譬如，如何將政治問題納入法律規(guī)范的體系、方法等加以解決。“國家”是近代民族國家興起后直至今天的一個重要政治概念，圍繞“國家”這一實體產(chǎn)生了紛繁復雜的諸多理論，并形成了相對獨立的國家學說。本文無力對國家理論作出一個綜合梳理，只能首先簡單指出，從外部視角觀察國家是就國家作為一個整體進行的觀察，如把國家視作一個主權(quán)者的形而上國家觀或視作統(tǒng)治者意志的現(xiàn)實主義國家觀等;而內(nèi)部視角的觀察涉及國家內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，即國家理論的內(nèi)部變化。這種內(nèi)部變化更接近行政法理論，對其更具影響力。換言之，國家理論的內(nèi)部變化將直接影響行政法理論的演變，并對行政權(quán)的運作機制進行新的闡釋、發(fā)生實際影響。

首先是警察國家時期，在該時期行政權(quán)幾乎涵蓋社會的各個領(lǐng)域，并集中于君主或各地領(lǐng)主手中，此時很難說有立法或司法的存在。行政權(quán)不但籠罩幾乎所有的國家事務(wù)，進入社會經(jīng)濟領(lǐng)域，而且甚至直接調(diào)整私人事務(wù)。整個國家與社會生活皆由行政權(quán)主導，行政活動成為社會治理的根本手段?？梢哉f，在17、18世紀的主要歐陸國家，尤其是德國，“行政的特點不僅表現(xiàn)為其廣泛性和強度，而且表現(xiàn)為不受法律拘束”［3］1。

其次是自由法治國家時期，一般認為該時期處于19世紀的歐陸。此時，市民階層崛起，市民社會逐漸從國家中分化出來，形成國家——社會的二元對立結(jié)構(gòu)。立法權(quán)由作為主權(quán)者的人民通過代議機構(gòu)掌握，行政權(quán)的行使必須嚴格依照法律規(guī)范進行，若缺乏法律授權(quán)，行政權(quán)不得干涉公民的自由和財產(chǎn)。國家承擔的主要是一種“守夜人”的職責，權(quán)力重心也從過去的行政擴散開來，主權(quán)者也從君主轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣瘛?/p>

最后是貫穿整個20世紀直至今天的行政國家時期［4］，因為工業(yè)化推動社會各方面的發(fā)展，社會事務(wù)日趨復雜，渺小的個人逐漸開始要求作為共同體的國家承擔對個人的更多責任。以代議機構(gòu)為載體的立法者基于自身組織、能力的局限無法因應(yīng)這些社會需求，只能放松對行政的嚴格管制，行政活動由此急劇膨脹，并開始重新普遍干預人們的社會生活。只是，這種普遍干預不同于警察國家時期的干預，仍在法治國的框架之下活動。即“社會任務(wù)和國家的法治性緊密地聯(lián)系在一起。國家的給付活動和社會塑造活動表現(xiàn)遵守權(quán)利的界限和約束”［3］17。

上述三個時期的劃分在許多行政法學著述中一般是被當作對“行政”一詞內(nèi)涵、外延的歷史發(fā)展階段所進行的描述，但值得留意的是，對行政現(xiàn)象如此這般的描述看似蜻蜓點水般的歷史敘事，但其中隱含的實質(zhì)卻是權(quán)力結(jié)構(gòu)本身的變化，即前面已經(jīng)提及的國家理論的內(nèi)部變化。主權(quán)者的轉(zhuǎn)換(從君主到人民)尚且不論，立法權(quán)從行政權(quán)中分化出來這一歷史現(xiàn)象即對行政本身產(chǎn)生極大震撼，正是這一系列權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，使得行政權(quán)完成了從幾乎唯一的社會治理力量到接受立法權(quán)的全面規(guī)范，再到在法治國框架下進行大量社會干預的演變。

而恰恰是在完成對這一歷史演變的觀察之后，我們可以發(fā)現(xiàn)當中隱含的行政正當性問題。警察國家時期的行政依托君主或領(lǐng)主，其正當性來源于君主或領(lǐng)主的權(quán)威。到了自由法治國家，君主權(quán)威不再，人民成為新的主權(quán)者，通過代議制度構(gòu)建社會秩序，行政接受代議機構(gòu)的嚴格規(guī)范，立法通過制定規(guī)范為行政提供正當性基礎(chǔ)。由于行政國家仍是在法治國的框架內(nèi)運作，即使行政在機關(guān)、人員數(shù)量以及活動上呈現(xiàn)膨脹狀態(tài)，其在形式上依然按照法律規(guī)范運作，遵循依法行政的思維與話語，比如采用了委托立法、授予裁量權(quán)等方式，行政的正當性來源在形式上依舊是立法授權(quán)。但隨著行政國家在20世紀的縱深發(fā)展，最早是基于對日益擴大的行政權(quán)力的恐懼，以程序控制權(quán)力的思想逐漸興起并占據(jù)主導，行政程序立法成為西方法治國家的共同經(jīng)驗，典型立法例如1946年美國的聯(lián)邦行政程序法(APA)和德國1976年的聯(lián)邦行政程序法。然而，隨著對行政程序法認識的進一步深入以及法治框架之下規(guī)范主義的失效，基于立法授權(quán)的行政正當性出現(xiàn)危機，這促使人們從單純的程序控制觀念回到行政正當性問題，重新思考當下行政程序立法的價值與定位。

2 行政程序法的定位:對行政正當性的補充

作為理念與實踐的產(chǎn)物，行政程序法并無固有的定位，它在很大程度上是因應(yīng)行政權(quán)這一實體而進行自我調(diào)整的。在現(xiàn)代行政國家中，隨著與行政權(quán)密切相關(guān)的國家理論及其實踐發(fā)生著微妙變化，行政程序法的定位也將有所改變。

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2.1 程序立法的定位轉(zhuǎn)變

行政程序作為一種規(guī)范權(quán)力的手段發(fā)端于20世紀初期的行政正當性危機，這種正當性危機首先表現(xiàn)在“傳送帶模式”和“專家模式”的失敗上，美國行政法學者杰瑞·L.馬肖(Jerry L.Mashaw)認為前者難以解釋現(xiàn)代行政早已突破“執(zhí)行性”職能的現(xiàn)實，后者無法通過行政績效評估的苛責并可能造成一種“井蛙之見”。故最初，立法者希望在行政擴張不可避免的時代趨勢中對其保持控制，以保障公民個人的權(quán)利。這一思路呈現(xiàn)的是典型的法治理念，它推崇依法行政，主導著許多國家的行政程序立法，其直接體現(xiàn)便是立法目的上的二元結(jié)構(gòu):保障公民權(quán)利與維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)。有學者將這種程序觀與實體相結(jié)合納入法治理念框架，作出如下表述:“法治必須堅守以下理念或基本立場:就實體角度看，政府權(quán)力來源必須是正當?shù)暮秃戏ǖ模疫@種權(quán)力只能在其范圍內(nèi)行使;就程序角度看，這種權(quán)力的行使必須受到公平、公正、合理的程序制約。政府在實體上擁有的權(quán)力越大，程序的制約也就越重要?！保?］

但是，隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，尤其是20世紀70年代以來行政模式的轉(zhuǎn)變，前述“法治理論意義上的程序”不再能夠應(yīng)付新的問題，解釋能力日漸匱乏。行政活動要么被僵化的程序束縛，失去其應(yīng)有的靈活性;要么缺乏相應(yīng)的程序規(guī)范，失去控制，走向濫權(quán)。美國管制機關(guān)的興起與實踐恰恰正是對這種現(xiàn)象加以描述的有力注腳，這些被稱作“第四種權(quán)力”表征的機關(guān)代表著與現(xiàn)代行政發(fā)展相關(guān)的一類職能，即行政機關(guān)在具體案件中依據(jù)相關(guān)的制定法規(guī)范和政策對諸多相互沖突的利益進行調(diào)整。對此，傳統(tǒng)的行政程序理論顯然無力解釋也無力按照“以程序約束行政權(quán)”的模式構(gòu)建程序制度。對于現(xiàn)代行政的這一變化以及發(fā)端于20世紀初期行政程序理論的缺陷，美國行政法學家理查德·斯圖爾特有著令人驚訝的洞察力，他認為傳統(tǒng)模式之下，行政機關(guān)遵從行政程序確保自身遵循立法規(guī)范的程序觀念已經(jīng)無法應(yīng)付社會形勢的變化，行政從單純的執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)榧婢哒咂胶夤δ?，意味著政治已然從立法延伸進行政領(lǐng)域，行政出現(xiàn)“政治化”趨向。對此，“行政法的功能不再是保障私人自主權(quán)，而是代之以提供一個政治過程，從而確保在行政程序中廣大受影響的利益得到公平的代表?！保?］

傳統(tǒng)行政程序立法觀念在解釋和因應(yīng)社會現(xiàn)象能力上的捉襟見肘凸顯了行政自身的正當性危機。在德國公法學家卡爾·施米特(Carl Schmitt)看來，合法性與正當性的對立是決定性的，前者不過是規(guī)范主義虛構(gòu)的一種體系，后者才是現(xiàn)實存在的［7］。就現(xiàn)實來看，若立法規(guī)范過于嚴苛，行政就將失去靈活性而難以持續(xù)，加之繁重復雜的社會任務(wù)迫使行政趨向“政治化”，通過立法者制定程序控制權(quán)力從而將行政牽引回立法授權(quán)范圍已然不能獨立提供正當性基礎(chǔ)。行政正當性來源一元化，即源于立法(依托人民主權(quán)的立法)，這一封閉模式勢必需要被打破。正如我國臺灣地區(qū)行政法學者葉俊榮所言，行政機關(guān)不要“落入制式的法律邏輯思考，希望在代議民主的假說下，藉由國會的形式授權(quán)來尋求行政行為的民主正當性”，而應(yīng)該“透過行政程序本身的公開透明與協(xié)商共議，取得自身正當性”［8］。

可見，透過對現(xiàn)代行政發(fā)展新趨向的觀察分析，當代的行政程序立法有必要逃脫制式的法治規(guī)范主義窠臼，不拘泥于“以程序控制權(quán)力”的思路，以“公開透明與協(xié)商共議”的程序理性為行政提供新的正當性基礎(chǔ)，形成行政正當性來源的二元化結(jié)構(gòu)。

2.2 定位轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)

在以行政程序作為行政正當性基礎(chǔ)的立法思路主導之下，有必要對行政程序立法與實施基礎(chǔ)從文本和實踐兩個角度做進一步檢討，解答引言中的第三個問題，從而明確將行政程序法定位在具體補充行政正當性的基點之上。

從文本角度考察，各國早期在行政程序法的立法目的與定位上均堅持“法治話語”，期望以規(guī)范主義的方式約束日益膨脹的行政權(quán)，這在行政日趨政治化，幾近成為社會治理主導力量的今日，似乎更類似于一種“面多加水，水多加面”的思維方式。對此，本文無意徹底否定該法治規(guī)范主義的立法路徑，而僅僅想指出法治規(guī)范主義作為合法性話語，它與正當性之間存在一定程度的緊張關(guān)系。行政程序設(shè)計倘若一味遵循控制權(quán)力的思路，將使行政活動本身出現(xiàn)正當性危機。因此，需要基于程序理性本身對行政正當性基礎(chǔ)加以補充，“切分蛋糕”情景便是通過程序理性構(gòu)建行政正當性的簡單模型。這種正當性重心轉(zhuǎn)移的直接體現(xiàn)便是在立法文本中加入?yún)⑴c、論辯等程序內(nèi)容，如司法式論辯的正式聽證程序、行政規(guī)劃制定中的征求當?shù)孛癖娨庖姷取τ谶@類以提供正當性為導向的行政程序，有學者主張可以劃分為透明化、參與化、論辯化、一般化以及伙伴化，并形成一定層次［9］85。通過不同層次的程序要求，行政可以直接從人民——在個案中是相關(guān)公眾中取得正當性，而不必完全假借早已被虛化的立法授權(quán)。

文本之外的另一個重要考察角度是實踐，尤其是在缺乏程序理念并處于向現(xiàn)代化社會轉(zhuǎn)型的國家與地區(qū)，一方面需要行政機關(guān)對公務(wù)員加以培訓，滿足相應(yīng)程序如說明理由、聽證的能力要求，同時使其形成合乎立法要求的程序觀，主動在行政程序中尋求行為正當化依據(jù)，避免僵化適用規(guī)范，形成冷冰冰的消極程序觀;另一方面是在行政機關(guān)執(zhí)行程序法的整體活動中，特別是在行政程序法律出臺初期，行政機關(guān)推動行政程序法律的方向應(yīng)考慮行政正當性二元化趨向，尋求程序的開放性與可接觸性，不能僅限于重新為行政職能在法律規(guī)范中尋求正當性。對此個中弊害，葉俊榮針對2002年臺灣“行政程序法”實施以及日后的第一次增訂做過細致批評，認為“一個民主法治國家，原則上應(yīng)該做到這一點，而且早在行政程序法制定施行之前就已經(jīng)在做這些努力了，并不是行政程序法制定后行政機關(guān)才必須這樣做”［9］143－145。法治規(guī)范主義是行政程序法的基本框架，為行政活動提供一種概括式的正當性，但在具體實施中，傳送帶式的嚴格依法行政顯然將成為行政程序的不可負擔之重。

3 法治規(guī)范主義束縛下的《程序規(guī)定》

行政程序法典化是各國行政法發(fā)展的一個重要標志，我國中央層面的行政程序法雖然仍然處于制定與商討階段，但由于兼具政治權(quán)威與專家學者理論研究成果色彩，于2008年10月1日生效的《程序規(guī)定》顯然將成為當下研究我國行政程序立法與實踐的重要樣本。從中可以洞察我國行政程序立法的主導思路，并結(jié)合本土的行政發(fā)展加以分析。

《程序規(guī)定》共分為十章178條，基本架構(gòu)因循19世紀末20世紀初德國行政法學家奧托·邁耶開創(chuàng)的行政行為理論，以行政行為為主線，并在第六章和第七章略顯突兀地分別加入“行政聽證”和“行政公開”兩個程序章節(jié)。通觀全文，雖然帶有部分功能主義色彩，但其主導風格依舊是法治規(guī)范主義，言說著“法治國家”的話語。具體表現(xiàn)有三:

一是在立法目的上，《程序規(guī)定》第一條規(guī)定:“為了規(guī)范行政行為，促進行政機關(guān)合法、公正、高效行使行政職權(quán)，保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，推進依法行政，建設(shè)法治政府，根據(jù)憲法和有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本省實際，制定本規(guī)定。”有參與起草的學者認為規(guī)范行政行為與保障合法權(quán)益是直接目的，依法行政、建設(shè)法治政府是根本目的。后半句的“根據(jù)憲法和有關(guān)法律法規(guī)”是立法例行用語，而“結(jié)合本省實際”是出于地方政府規(guī)章地位的需要。可見，《程序規(guī)定》開篇奠定了文本上依法行政、法治政府的基調(diào)，要求保障公民的合法權(quán)益，并未直接回應(yīng)現(xiàn)代行政活動發(fā)展的新要求。

二是實體規(guī)范眾多，這一方面體現(xiàn)在編排體例上，“總則”、“行政程序中的主體”兩章之后直接按照行政行為種類規(guī)定了行政決策程序、行政執(zhí)行程序、特別行為程序和應(yīng)急程序，之后才是行政聽證、行政公開兩個有關(guān)程序的章節(jié)。另一方面則體現(xiàn)在內(nèi)容上，對比其他國家和地區(qū)的行政程序法文本，《程序規(guī)定》對行政機關(guān)職權(quán)劃分、職能安排的條文占據(jù)相當分量。

當中的典型表現(xiàn)是第三章“行政決策程序”與第四章“行政執(zhí)行程序”，兩章均先費不少筆墨規(guī)定不同層級行政機關(guān)及其首長的職權(quán)，如第三十一條羅列了九項屬于重大行政決策的情形，第四十八條強調(diào)規(guī)范性文件不得創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項，第四章第一節(jié)作為“一般規(guī)定”主要由涉及職權(quán)劃分的實體規(guī)范構(gòu)成等。此外，第八章對監(jiān)督、審計等專門監(jiān)督機關(guān)的職責要求，第九章責任追究更是對行政機關(guān)履行職責的實體要求或違法后果。

三是在《程序規(guī)定》實施前的準備工作中，湖南省人民政府于2008年6月下發(fā)了《湖南省人民政府關(guān)于貫徹實施＜湖南省行政程序規(guī)定＞的通知》(湘政發(fā)〔2008〕17號)，其中有不少實體內(nèi)容的要求，如開展規(guī)范性文件的清理工作(解決行使行政權(quán)的依據(jù)問題)、深化執(zhí)法體制改革(涉及行政組織自身優(yōu)化和職權(quán)分配)、完善和強化層級監(jiān)督、政府管理創(chuàng)新(涉及職能轉(zhuǎn)變)。細加分析，主要仍是在法治規(guī)范主義框架下解決行政權(quán)的來源與合理的層級架構(gòu)問題，以增進效能，保障公民的合法權(quán)益。而在程序方面則僅要求嚴格恪守法定步驟，如縣級以上人民政府作出重大行政決策必須經(jīng)過“調(diào)查研究、公眾參與、專家論證、合法性審查或者論證、集體討論決定”五個步驟，凸顯“以程序控制權(quán)力”色彩，接近于一種工具主義的路徑。

然而，基于前述對當下行政正當性危機的分析以及行政正當性來源二元結(jié)構(gòu)的考察，《程序規(guī)定》對依法行政、建設(shè)法治政府的大力弘揚固然深符“建設(shè)社會主義法治國家”的主流政治話語，也是我國向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的重要步驟;在文本與實際操作層面也主要立足于依法行政的要求，從規(guī)范文本中尋求行政活動依據(jù)，但它卻并未對行政正當性危機作出同等的回應(yīng)。

盡管我國行政的發(fā)展不能完全用從警察國家到自由法治國家再到行政國家的歷史敘事和其中所蘊涵的國家理論加以描述，但它與當代各國所面對的難題是共通的，即行政活動面臨正當性的危機。具體而言，我國人民代表大會作為最高權(quán)力機關(guān)及立法機關(guān)，在現(xiàn)代行政主導社會治理趨勢下，其能否在立法上提供法律規(guī)范層面的充足正當性支持姑且不論，人大的實際地位與憲法、立法法等文本要求的應(yīng)有地位之間的巨大鴻溝顯然難以為行政的運作提供值得信服的正當性支持。因此，行政程序立法應(yīng)當被定位在補正當下行政正當性的基點之上，其程序建構(gòu)應(yīng)力促行政與人民之間的接觸，而非越俎代庖制定大量的實體規(guī)范或局限于“以程序限制權(quán)力”的思想。

對此，單看局部章節(jié)條款，《程序規(guī)定》確實做出了很大的貢獻，因應(yīng)現(xiàn)代行政發(fā)展產(chǎn)生的一系列需求，從中可見參與起草的專家學者的良苦用心。如在重大行政決策程序中，除依法不得公開的事項外，承辦單位應(yīng)當公布決策方案草案，征求公眾意見;涉及公眾重大利益或有重大分歧等情形，應(yīng)當舉行聽證會。再如，行政決策聽證會和行政執(zhí)法聽證會的程序中均有辯論的規(guī)定。類似行政公開、征求公眾意見、聽證會辯論等制度設(shè)計體現(xiàn)了程序的“公開透明與協(xié)商共議”，是以程序理性自身為行政提供正當性的具體表現(xiàn)?？上У氖?，《程序規(guī)定》規(guī)定了參與和公開等內(nèi)容，但卻被法治規(guī)范主義的立法主旨所束縛，在實施準備中也未能成為主導的程序理念，終被職權(quán)劃分、步驟化的程序觀所淹沒。

4 結(jié)論:改進與展望

《程序規(guī)定》實施迄今已兩年有余，盡管囿于理論與實踐局限，它仍未全面回應(yīng)行政正當性危機這一問題，但是若從我國改革開放以來，國家與社會治理體制變遷的“試驗”眼光來看，《程序規(guī)定》的制定與實施已經(jīng)為各地乃至未來中央的行政程序立法積累了寶貴經(jīng)驗，這更是在相當程度上堅定了學界推動統(tǒng)一行政程序立法的信心［10］。然而，不可否認的是，以立法者制定的法律規(guī)范作為行政正當性唯一來源的時代已經(jīng)結(jié)束，法治規(guī)范主義難以獨力解決當下行政的正當性危機［11］，肇始于19世紀末20世紀初的行政程序立法需要對“以程序限制權(quán)力”的天真程序觀加以拓展，將行政程序視為行政正當性的補充，行政程序法則作為行政正當性二元化結(jié)構(gòu)當中“一元”的重要規(guī)范。

在此思考基礎(chǔ)與對行政程序法的定位之上，通過對上述《程序規(guī)定》的考察和分析，未來的行政程序立法——尤其是中央層面的統(tǒng)一立法——有必要以補充、鞏固行政正當性為核心，對以下兩點予以重視:

一是在立法目的中增加以程序補充、拓展行政正當性的表述，我國臺灣地區(qū)的“行政程序法”第一條在立法目的中除了規(guī)定“保障人民權(quán)益，提高行政效能”之外，另有“增進人民對行政之信賴”，可資借鑒。這將明確我國行政程序立法的定位，并有助于行政機關(guān)明確自身權(quán)力行使的基本原則。

二是以公開和參與的程序制度為主線并加以擴展、深化，這不僅要求文本上有所體現(xiàn)，更需要在配套的特別法律、法規(guī)、規(guī)章乃至其他規(guī)范性法律文件、公務(wù)員培訓等方面確立相應(yīng)的程序觀，檢討具體行政活動的正當性問題。

我國正處于向現(xiàn)代化國家轉(zhuǎn)型的漫漫旅程之中，法治是我們行進前方的一盞明燈，但法治不是具有無限解釋能力的意識形態(tài)話語。行政法發(fā)展至今，行政在國家理論內(nèi)部的地位幾經(jīng)變化，雖然我國并不遵照西方行政法理論描述的歷史路徑前進，但所面對的問題卻是相近的，即行政權(quán)成為社會治理主導力量之后的正當性問題如何通過理論加以詮釋，并輔之以制度建構(gòu)。對行政程序法定位轉(zhuǎn)變的描述便是理論詮釋的一次努力，相應(yīng)的制度建構(gòu)更需確保行政權(quán)始終運行在人民主權(quán)的框架之中，運作于與公眾良性合作、互動的關(guān)系之內(nèi)，對此，以“公開透明、協(xié)商共議”的行政程序解決行政正當性危機將是一條有效之徑。

［1］謝洪濤.從湖南實踐看行政程序立法路線圖［J］.黑龍江省政法管理干部學院學報，2010(7):45.

［2］卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯.法律與行政［M］.楊偉東，等譯.北京:商務(wù)印書館，2004:29.

［3］ 哈特穆特·毛雷爾.行政法學總論［M］.高家偉，譯.北京:法律出版社，2000.

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