防災(zāi)科技學(xué)院 殷文玲 劉新梅

突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計研究

防災(zāi)科技學(xué)院 殷文玲 劉新梅

一、突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計特點(diǎn)

突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計活動有如下特點(diǎn)：

（一）審計主體復(fù)雜 突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計的主體是審計機(jī)構(gòu)。依照《審計法》第24條的規(guī)定，國家審計機(jī)關(guān)有權(quán)對救濟(jì)、救災(zāi)、扶貧等社會救濟(jì)基金和社會捐贈資金的財務(wù)收支進(jìn)行審計監(jiān)督。在突發(fā)重大自然災(zāi)害后發(fā)生的救助活動中，非營利組織發(fā)揮著不可替代的作用。在非營利組織內(nèi)部構(gòu)建有效的內(nèi)部審計機(jī)制，并進(jìn)一步完善社會審計機(jī)制，聘請或邀請會計師事務(wù)所參與突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計也迫在眉睫。從這個意義上講，突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計的主體應(yīng)包含政府審計機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)、社會審計機(jī)構(gòu)。

（二）審計對象范圍廣 突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計對象是突發(fā)重大自然災(zāi)害的應(yīng)急處理中所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動以及反映活動的經(jīng)濟(jì)資料，具體包括救災(zāi)資金物資的籌集、分配、發(fā)放、使用情況。從當(dāng)前我國災(zāi)害救助活動的特點(diǎn)來看，參與應(yīng)急資金物資處置的部門有籌集、分配、撥付、管理與使用中央、地方各級財政投入及國內(nèi)外捐贈的救災(zāi)款物的各級財政、發(fā)展改革委、民政、交通、建設(shè)、衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、人民團(tuán)體等職能部門、單位和慈善總會、紅十字會等各類社會團(tuán)體，這些部門的經(jīng)濟(jì)活動及活動過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)資料均構(gòu)成了突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計的對象。

（三）審計方式非常規(guī) 突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計的審計方式不同于常規(guī)審計的事后審計方式，而是采取提前介入、即時監(jiān)督與全程跟進(jìn)、跟蹤監(jiān)督相結(jié)合的事中審計方式。常規(guī)審計往往是待項(xiàng)目完工后進(jìn)行的審計，這種審計明顯無法對審計項(xiàng)目進(jìn)行全過程的監(jiān)督，致使資金使用失控，一旦出現(xiàn)不法行為或不合理的行為都會造成管理混亂，突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計應(yīng)對救災(zāi)款物籌集、分配、撥付、管理、使用及其效果情況進(jìn)行動態(tài)跟蹤監(jiān)督，及早發(fā)現(xiàn)問題，及時督促整改到位，促進(jìn)救災(zāi)工作的順利推進(jìn)。

二、突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計工作理念

根據(jù)突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計的特點(diǎn)其審計工作理念是：

（一）跟蹤審計理念 按照“救災(zāi)款物運(yùn)用到哪里，審計就跟進(jìn)到哪里”的要求，以救災(zāi)款物流向?yàn)橹骶€，以承擔(dān)救災(zāi)款物管理責(zé)任和最終使用單位為重點(diǎn)開展審計工作。事前審計往往有利于真正使救災(zāi)資金物資的收入和開支得到有效地控制，發(fā)揮出審計監(jiān)督的“預(yù)警”作用，從而達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（二）績效審計理念 捐贈款物是高壓線，貪污挪用情況應(yīng)占少數(shù)，在這種情況下對款物的績效審計更應(yīng)成為審計重點(diǎn)。突發(fā)重特大自然災(zāi)害應(yīng)急處置階段，應(yīng)急審計重點(diǎn)在于對救助款物使用的及時性、救助性進(jìn)行監(jiān)督。通過評價資金使用的各個環(huán)節(jié)，揭露出浪費(fèi)、管理不善等現(xiàn)象，并找出影響效益的原因，以便采取針對性的措施，從而保證災(zāi)害救助工作的有效進(jìn)行。

（三）服務(wù)于救災(zāi)理念 在災(zāi)害發(fā)生后的一段時間里，災(zāi)民的緊急救助和臨時安置任務(wù)非常緊迫，這就要求在確保不影響救助工作順利開展的前提下，根據(jù)救災(zāi)的進(jìn)程和需要，有步驟、有間隔地安排審計工作。如果審計過早介入或全面展開，不但不會取得應(yīng)有效果，還可能會分散救災(zāi)工作的精力，影響救災(zāi)工作效率。因此，審計監(jiān)督應(yīng)有序進(jìn)行，把支援災(zāi)害救助與審計工作開展同部署、同落實(shí)。同時，在審計過程中為更好的服務(wù)于救災(zāi)工作應(yīng)將審計的重點(diǎn)放在如下方面：一是全面掌握財政專項(xiàng)撥款和國內(nèi)外捐款捐物的實(shí)際情況；二是關(guān)注相關(guān)部門是否建立健全救災(zāi)資金物資的管理制度；三是關(guān)注救災(zāi)資金物資是否及時撥付到位，是否存在滯留、截留、轉(zhuǎn)移挪用等問題；四是檢查救災(zāi)資金物資的收入、支出、管理、分配和使用是否合規(guī)合理，幫助和促進(jìn)建立健全科學(xué)的內(nèi)部管理和控制機(jī)制。

三、突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計組織體系

突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計的臨時性的組織機(jī)構(gòu)不能僅靠政府審計機(jī)關(guān)，還應(yīng)吸納社會審計機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，形成以政府審計機(jī)關(guān)為主體，社會審計機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)為輔的三位一體的應(yīng)急審計組織體系。

（一）應(yīng)急審計領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu) 應(yīng)急審計領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計工作的指揮機(jī)構(gòu)。該指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)主要由政府審計人員組成，應(yīng)急審計領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)立的級次應(yīng)根據(jù)應(yīng)急活動的范圍來確定。若應(yīng)急活動在全國范圍開展，應(yīng)在最高政府審計機(jī)關(guān)——審計署成立突發(fā)重特大自然災(zāi)害救災(zāi)款物審計工作應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國突發(fā)重特大自然災(zāi)害救災(zāi)款物審計工作。若應(yīng)急活動在某一局部地區(qū)開展，應(yīng)在該地區(qū)審計機(jī)關(guān)內(nèi)部成立突發(fā)重特大自然災(zāi)害救災(zāi)款物審計工作應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)該地區(qū)突發(fā)重特大自然災(zāi)害救災(zāi)款物審計工作。應(yīng)急審計領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)突發(fā)重特大自然災(zāi)害救災(zāi)款物應(yīng)急審計工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和指揮協(xié)調(diào)，根據(jù)災(zāi)害發(fā)生及救災(zāi)實(shí)施情況及時作出救災(zāi)款物應(yīng)急審計的安排部署；組織整合審計資源，協(xié)調(diào)廳各業(yè)務(wù)部門及有關(guān)地區(qū)審計機(jī)關(guān)及時開展救災(zāi)款物應(yīng)急審計；研究解決救災(zāi)款物應(yīng)急審計工作中的重要問題，必要時派出工作（督導(dǎo)）組赴災(zāi)區(qū)指導(dǎo)應(yīng)急審計工作；負(fù)責(zé)與紀(jì)檢、監(jiān)察等其他監(jiān)督部門的協(xié)調(diào)配合工作；審定審計情況報告，以及向社會公開的救災(zāi)款物審計結(jié)果報告。

（二）應(yīng)急審計日常工作機(jī)構(gòu) 應(yīng)急審計領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室是突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計的日常工作機(jī)構(gòu)，一般設(shè)在政府審計部門社會保障審計處，負(fù)責(zé)辦理應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。應(yīng)急審計領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的主要職責(zé)是：制定突發(fā)重特大自然災(zāi)害救災(zāi)款物應(yīng)急審計工作方案，組織開展應(yīng)急審計工作；加強(qiáng)應(yīng)急審計信息的收集、分析研究和整理上報工作，搞好上傳下達(dá)和對一線應(yīng)急審計工作的監(jiān)控，督促各業(yè)務(wù)部門、有關(guān)地區(qū)審計機(jī)關(guān)落實(shí)廳應(yīng)急審計領(lǐng)導(dǎo)小組的工作部署；根據(jù)應(yīng)急審計領(lǐng)導(dǎo)小組的授權(quán)，組織協(xié)調(diào)救災(zāi)款物應(yīng)急審計工作；組織承辦應(yīng)急審計資料匯編及各類會議、培訓(xùn)；定期收集、匯總救災(zāi)款物審計情況，代擬向政府部門等的報告；組織救災(zāi)款物應(yīng)急審計公開電話、互聯(lián)網(wǎng)址及上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)來的舉報事宜的核查辦理；承辦救災(zāi)款物應(yīng)急審計結(jié)果對外公告、組織新聞發(fā)布會等相關(guān)事宜；負(fù)責(zé)救災(zāi)款物應(yīng)急審計后勤保障工作的協(xié)調(diào)聯(lián)系等。

（三）應(yīng)急審計執(zhí)行機(jī)構(gòu) 應(yīng)急審計執(zhí)行機(jī)構(gòu)一般由以下機(jī)構(gòu)組成。

（1）應(yīng)急審計政府執(zhí)行機(jī)關(guān)。在突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計中，政府執(zhí)行機(jī)關(guān)一般由審計組、技術(shù)與后勤保障組、監(jiān)督檢查組等部門構(gòu)成。根據(jù)需要，上級審計機(jī)關(guān)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組可以決定從下級審計機(jī)關(guān)抽調(diào)審計人員，組成若干審計組，對應(yīng)急階段救災(zāi)款物的籌集、分配、管理、使用情況進(jìn)行全過程動態(tài)跟蹤審計，完成救災(zāi)款物審計任務(wù)。也可以由各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組組織本級和下級審計機(jī)關(guān)對救災(zāi)款物逐級實(shí)施審計，出具審計報告，并在規(guī)定的時間內(nèi)報送應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組。由政府審計機(jī)關(guān)辦公室、計算機(jī)中心、后勤服務(wù)中心的相關(guān)人員組成技術(shù)與后勤保障組，負(fù)責(zé)為救災(zāi)款物應(yīng)急審計工作人員提供信息技術(shù)支持、設(shè)備和車輛調(diào)配、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障。由政府審計機(jī)關(guān)監(jiān)察室和法制處相關(guān)人員組成監(jiān)督檢查組，負(fù)責(zé)對應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組工作部署的落實(shí)情況、審計紀(jì)律執(zhí)行情況及審計質(zhì)量情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（2）內(nèi)部審計執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在重特大自然災(zāi)害發(fā)生后開展的救助活動中，紅十字會和慈善會等非營利組織迅速投入緊急救援活動，在救災(zāi)資金物資的籌集、發(fā)放等方面發(fā)揮著重要的作用，同時也面臨著一些輿論的質(zhì)疑和壓力。這就要求非營利組織構(gòu)建起有效的內(nèi)部審計機(jī)制，發(fā)揮內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)在突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計中的作用。非營利組織應(yīng)設(shè)立專門的審計委員會或類似機(jī)構(gòu)，并在章程中對內(nèi)部審計人員的任免、權(quán)利義務(wù)、職責(zé)、薪酬等做出明確規(guī)定。可考慮邀請捐贈款物金額較大的單位和個人參與內(nèi)部審計，對款物使用進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)，保證救災(zāi)款物使用的合法性和績效性。

（3）社會審計執(zhí)行機(jī)構(gòu)。國際慈善組織接收外部審計已成為慣例，捐款前先瀏覽慈善機(jī)構(gòu)的財務(wù)報告，在歐美捐款者中已形成習(xí)慣。在我國突發(fā)重大自然災(zāi)害后，大規(guī)模的救助活動呼喚著作為“市場經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督者”的注冊會計師們也積極地參與到應(yīng)急審計工作中來，為救災(zāi)工作出一份力。同時，我國非營利組織機(jī)構(gòu)除了加強(qiáng)內(nèi)部審計監(jiān)督之外，也應(yīng)完善社會審計機(jī)制，聘請或邀請災(zāi)害發(fā)生當(dāng)?shù)鼗蚓戎顒娱_展當(dāng)?shù)氐臅嫀熓聞?wù)所參與突發(fā)重大自然災(zāi)害應(yīng)急審計，對非營利組織接受和發(fā)放的社會捐贈的資金物資開展專項(xiàng)審計，對社會捐贈資金物資的使用狀況、管理效益以及對有關(guān)部門和單位披露信息的真實(shí)性、合法性和效益性發(fā)表獨(dú)立的審計意見，以保證救災(zāi)資金款物使用的安全與效益。

［本文為防災(zāi)減災(zāi)青年科技基金項(xiàng)目“救災(zāi)資金物資審計監(jiān)督機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：201004）階段性研究成果］

［1］李晗、張立民：《非營利組織公共危機(jī)救助活動審計制度安排與創(chuàng)新》，《審計研究》2009年第3期。

（編輯 袁露芬）