韓 寧

我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律問題探析

韓 寧

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民在其擁有的集體土地上以建設(shè)自用住房為目的一種用益物權(quán)，具有明顯的身份性和無償性。認(rèn)為應(yīng)允許宅基地使用權(quán)人開展一定的經(jīng)營性活動(dòng)，應(yīng)允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。介紹了目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“保權(quán)模式”、“轉(zhuǎn)權(quán)模式”和“自發(fā)模式”，指出應(yīng)完善相應(yīng)的制度。

農(nóng)村；宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)模式；社會(huì)保障

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)至關(guān)重要。作為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的一種重要權(quán)利類型——農(nóng)村宅基地使用權(quán)是研究農(nóng)村土地問題不可回避的一項(xiàng)重要課題。

一、宅基地使用權(quán)的法律屬性界定

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民在其擁有的集體土地上以建設(shè)自用住房為目的一種用益物權(quán)。我國《物權(quán)法》對于該權(quán)利的物權(quán)屬性做了明確的界定。從比較法的角度來講，國外沒有和我國宅基地使用權(quán)相對應(yīng)的物權(quán)制度，宅基地使用權(quán)制度產(chǎn)生可以看作是我國集體建設(shè)用地使用權(quán)的一大特色。當(dāng)然，國外大陸法律國家的地上權(quán)制度與我國的宅基地使用權(quán)制度有類似之處，二者同為使用他人的土地建設(shè)建筑物或構(gòu)筑物，但我國的宅基地使用權(quán)具有明顯的特殊性。

首先，宅基地使用權(quán)依靠行政手段取得。我國《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)。其次，宅基地使用權(quán)的取得具有明顯的身份性。申請人必須是本村村民或與本村有特殊的聯(lián)系。如河南省實(shí)施的《土地管理法》辦法（2009年修正）明確規(guī)定，申請宅基地必須為本村村民，例外為“回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職的干部職工、復(fù)退軍人和回鄉(xiāng)定居的華僑和港、澳、臺(tái)同胞”。再次，宅基地使用權(quán)的取得具有無償性。農(nóng)村村民基于特定的身份取得宅基地使用權(quán)，不須支付相應(yīng)的對價(jià)。雖然一些地方試點(diǎn)了宅基地使用權(quán)的有償使用，但價(jià)格也是很低的。最后，宅基地使用權(quán)的無期限性。不像建設(shè)用地使用權(quán)有一個(gè)明確的期限。

二、宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容剖析

我國的宅基地使用權(quán)人可以對宅基地使用權(quán)進(jìn)行占有、使用，但在處分、收益方面有一些問題值得探討。

（一）宅基地使用權(quán)的處分問題

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)［1999］39號）和國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)［2004］28號)均明確規(guī)定農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，還明確禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（［2007］71號）再次重申：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”可見，我國現(xiàn)階段的宅基地使用權(quán)是不能自由轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，只允許在集體組織成員之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

值得注意的是，依據(jù)最高人民法院、國土資源部、原建設(shè)部《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》第24條的規(guī)定：“人民法院執(zhí)行集體土地使用權(quán)時(shí)，經(jīng)與國土資源管理部門取得一致意見后，可以裁定予以處理，但應(yīng)當(dāng)告知權(quán)利受讓人到國土資源管理部門辦理土地征用和國有土地使用權(quán)出讓手續(xù)，繳納土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費(fèi)?！睋?jù)此規(guī)定，在人民法院的執(zhí)行階段，可以處分宅基地使用權(quán)，但要以征收土地為前提，并繳納一定數(shù)額的土地出讓金和稅費(fèi)。

（二）宅基地使用權(quán)的收益問題

1.能否利用宅基地進(jìn)行經(jīng)營性活動(dòng)問題

在一些旅游景區(qū)，村民利用“農(nóng)家樂”經(jīng)營餐飲活動(dòng)已是普遍現(xiàn)象。此外，一些農(nóng)民在自己的宅基地上建造房屋開設(shè)小賣鋪、開辦小型作坊等，進(jìn)行經(jīng)營性活動(dòng)。對此，有學(xué)者指出：“對于在宅基地范圍內(nèi)另建房屋或在居住房屋上另建幾層作為‘農(nóng)家樂’的情況，我們只對其征收營業(yè)稅，因?yàn)閲一谏姹Ｕ蠠o償提供給農(nóng)民宅基地使用權(quán)后，這種宅基地生存保障的使命即告結(jié)束，至于農(nóng)民無償取得宅基地使用權(quán)后如何使用，有自主決定的權(quán)利。而且這種利用只要是無污染、不擾民的活動(dòng)，都應(yīng)該是允許的?！盵1]筆者認(rèn)為，這屬于擅自改變土地用途，由自用改變?yōu)榻?jīng)營用地。從宅基地使用權(quán)的目的看，似顯違法。但是，考慮到農(nóng)民、農(nóng)村的實(shí)際情況，國家應(yīng)進(jìn)行針對性的規(guī)定，進(jìn)行積極的引導(dǎo)而不是消極的取締。正像上述學(xué)者指出的那樣，只要影響鄰里關(guān)系，應(yīng)允許存在。對于經(jīng)營性活動(dòng)的法律規(guī)制，如辦理營業(yè)執(zhí)照、繳納稅費(fèi)，則遵循有關(guān)規(guī)則即可。

2.宅基地使用權(quán)的出租問題

宅基地使用權(quán)是不能直接出租的，但可以通過出租房屋達(dá)到其占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán)出租的目的。從私法的角度講，對于民事活動(dòng)，法不禁止即可為。因此，農(nóng)民出租房屋并不違反“一戶一宅”的法律規(guī)定。從實(shí)踐的角度講，能夠出租房屋的農(nóng)民往往離城市較近，甚至本身就是“城中村”的村民，禁止其出租房屋，也不利于保護(hù)村民的利益。但值得注意的是，農(nóng)村村民出租住房必須不改變土地本身的用途和房屋產(chǎn)權(quán)，出租房屋應(yīng)以居住用途為主，出租期限應(yīng)在《合同法》允許的范圍之內(nèi)。筆者認(rèn)為，如果采取租期長達(dá)幾十年，租金一次性付清，承租人長期擁有此房的方式進(jìn)行出租，實(shí)為變相買賣，應(yīng)認(rèn)定合同無效，并可追究相關(guān)責(zé)任方的法律責(zé)任。

三、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)模式考察

（一）保權(quán)模式

即宅基地使用權(quán)人所占用的土地仍為集體所有，所有權(quán)主體沒有發(fā)生變化的流轉(zhuǎn)模式。此種模式下，允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員在符合政策規(guī)定的前提下取得宅基地使用權(quán)，并可以進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。實(shí)踐中，該模式是以“聯(lián)建”方式由農(nóng)民和開發(fā)單位進(jìn)行合作。例如根據(jù)成都市人民政府《關(guān)于堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快災(zāi)后農(nóng)村住房重建的意見》，引進(jìn)北京某公司參與青城山鎮(zhèn)味江村12組的災(zāi)后房地產(chǎn)恢復(fù)重建。在保證現(xiàn)有集體建設(shè)用工總量不變和全組16戶村民同意的前提下，該公司整體開發(fā)23.9畝宅基地，除為每位村民提供40平方米住房和相應(yīng)的公共服務(wù)配套設(shè)施外，節(jié)余出的20畝宅基地用于開發(fā)旅游項(xiàng)目，項(xiàng)目合作期限70年[2]。這樣村民的住房建設(shè)和農(nóng)民的配套建設(shè)有了保障，開發(fā)商則獲得了一定期限的土地使用權(quán)，可以進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作。從法律的角度分析，此種模式突破了法律規(guī)定的宅基地主體的限制，是一個(gè)全方位的創(chuàng)新。但該模式的推出，功利性較強(qiáng)，政策性也較強(qiáng)，能否在全國具有示范意義，尚難下定論。

（二）轉(zhuǎn)權(quán)模式

即將宅基地使用權(quán)征收為國有土地建設(shè)用地使用權(quán)，從而使所有權(quán)主體發(fā)生變更的流轉(zhuǎn)模式。當(dāng)然，《土地管理法》的集體土地征收制度是該“模式”的制度支撐，該模式對傳統(tǒng)的“征收”作了變通。依照一般的征收制度，其強(qiáng)調(diào)“公共利益”和“對征收人進(jìn)行補(bǔ)償”，體現(xiàn)的是國家的強(qiáng)行性和農(nóng)民集體的服從性。此種模式下的“征收”強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民自愿，當(dāng)然，政府要運(yùn)用一定的政策刺激。如成都和重慶部分地區(qū)采取的“住房換宅基地”的做法，對于符合條件的農(nóng)民可以申請退還宅基地，由政府在城市提供相應(yīng)的住房并承擔(dān)退房居民的社會(huì)保障問題。此種模式在政府的主導(dǎo)下展開，可以節(jié)約利用土地，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。但是，政府在整個(gè)過程中仍然扮演著“征地”的角色，“通過一系列的政府運(yùn)作，有的直接成為國有土地（規(guī)劃區(qū)內(nèi)的一些宅基地），有的被轉(zhuǎn)換進(jìn)入國有土地儲(chǔ)備，有的繼續(xù)保持集體性質(zhì)，經(jīng)整理后形成規(guī)模。納入國有土地可出讓的部分，在短期內(nèi)就將產(chǎn)生巨大的收益。原本最多25 000元/畝的集體土地，在轉(zhuǎn)入國有后，經(jīng)過一系列的置換，出讓拍賣時(shí)，每畝至少能拍到100萬元以上[3]。在此種模式下，仍然是建立在宅基地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)之上的。政府在這個(gè)過程中獲得了巨大的收益，而農(nóng)民的利益仍然沒有得到應(yīng)有的保護(hù)。

（三）自發(fā)模式

在此種模式下，農(nóng)民一般不直接出讓宅基地使用權(quán)，而是出賣自己所擁有的房屋。根據(jù)“地隨房走“的原則，該房屋所占范圍的土地使用權(quán)也要相應(yīng)轉(zhuǎn)讓。如果在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓并且受讓人符合受讓的條件，法律是予以承認(rèn)和保護(hù)的。如果在集體經(jīng)濟(jì)組織外部轉(zhuǎn)讓，則難以得到法律的保護(hù)。如北京通州區(qū)的宋莊鎮(zhèn)，一些畫家從農(nóng)民手中購買了農(nóng)宅并予以改建，形成了遠(yuǎn)近聞名的“畫家村”。 法院在馬海濤訴李玉蘭的判決中明確指出：宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，與享有者特定的身份相聯(lián)系，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無權(quán)取得或變相取得。

四、宅基地使用權(quán)的制度改革展望

（一）宅基地使用權(quán)制度改革的緊迫性

1.宅基地使用權(quán)浪費(fèi)現(xiàn)象明顯，衍生出諸多問題

由于國家經(jīng)濟(jì)政策的放開，大批農(nóng)民涌入城市務(wù)工，一些農(nóng)民甚至在城市置買了房產(chǎn)。此外，由于村莊規(guī)劃嚴(yán)重滯后等原因，農(nóng)村居民點(diǎn)用地往往不能合理、有效地利用，新建住宅大部分都集中在村莊外圍。這些因素導(dǎo)致農(nóng)民大批宅基地使用權(quán)閑置，出現(xiàn)了有村無人、“空心村”的局面，造成了土地資源的極大浪費(fèi)，進(jìn)而嚴(yán)重影響到了村內(nèi)的環(huán)境，延緩了新農(nóng)村改造的進(jìn)程。

2.農(nóng)民的權(quán)利得不到充分的保障

宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，本身具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。農(nóng)民在該土地使用權(quán)上建設(shè)房屋，則自然取得了該房屋的所有權(quán)。由于我國限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)在法律層面上特別困難。農(nóng)民作為小生產(chǎn)者，最基本的權(quán)利應(yīng)該是其個(gè)體私有的對于房屋的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和對土地的使用權(quán)。法律限制農(nóng)民對其財(cái)產(chǎn)的處分，從農(nóng)民作為權(quán)利主體的角度來看，不僅與《憲法》規(guī)定的保障人權(quán)的宗旨有沖突，而且大大弱化了農(nóng)民的融資能力，牢牢地將農(nóng)民束縛在農(nóng)村，使農(nóng)民的權(quán)益得不到充分的保障。

（二）允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

1.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙及其克服

筆者認(rèn)為，制約宅基地使用權(quán)的制度性障礙主要有兩個(gè)方面：一方面是宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障屬性；另一方面是宅基地使用權(quán)的無償性和無期限特性。

第一，目前農(nóng)村的宅基地使用權(quán)很大程度上承擔(dān)著農(nóng)村社會(huì)保障的功能。很多反對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的學(xué)者認(rèn)為：“住房和宅基地是農(nóng)民安身立命的基本場所，一旦允許自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民會(huì)在急需用錢或舉家外出打工時(shí)賣掉房子，而農(nóng)民一旦無法繼續(xù)在城市立足，就會(huì)失去最后的立足地而成為無家可歸者，從而增加社會(huì)不穩(wěn)定因素?！盵4]筆者認(rèn)為，我們不能僅從制度設(shè)立的目的出發(fā)否定宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而應(yīng)該把這個(gè)決定權(quán)交給農(nóng)民自己。我們也完全有理由相信農(nóng)民可以根據(jù)自己的智慧和具體情況來決定是否流轉(zhuǎn)自己的宅基地使用權(quán)。

第二，由于宅基地的取得是無償?shù)暮蜔o期限的，農(nóng)民基于特定的身份而取得對土地的使用權(quán)。很多反對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)學(xué)者認(rèn)為，如果允許宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，對于其他未流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來講是否公平（因?yàn)樵撏恋氐乃袡?quán)歸該集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有）？流轉(zhuǎn)后該土地使用權(quán)的期限如何界定？這些問題如果得不到明確的回答而放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，必然帶來更大的問題。筆者認(rèn)為，制度的因素仍然要從制度上來解決。對于無償取得問題，在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)上，可以由轉(zhuǎn)讓方（村民）向該集體經(jīng)濟(jì)組織繳納一定的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)，以用于本村范圍內(nèi)的公益事業(yè)建設(shè)，這樣就不會(huì)對其他未流轉(zhuǎn)的村民造成不公的結(jié)果。此時(shí)，還可以賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下有優(yōu)先購買權(quán)。關(guān)于流轉(zhuǎn)的期限問題較為復(fù)雜。在國家層面的法律沒有統(tǒng)一規(guī)定的前提下，筆者認(rèn)為，根據(jù)具體用途比照國有建設(shè)用地的期限進(jìn)行界定（70年、50年、40年）更為合理，使用期限屆滿后，該宅基地使用權(quán)消失，集體建設(shè)用地所有權(quán)人的所有權(quán)在該塊土地上恢復(fù)。這樣的處理結(jié)果，對于集體經(jīng)濟(jì)組織、轉(zhuǎn)讓方和受讓方，無疑是一個(gè)三贏的結(jié)果。

2.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的配套措施

第一，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的戶籍問題。我國于1958年頒布的《戶口登記條例》確立了一整套戶籍管理制度，并由此產(chǎn)生了與戶籍相關(guān)的“居住”和“暫住”等概念。然而，這一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的戶籍制度帶有明顯的“城鄉(xiāng)二元分割”特征，極大地阻礙了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。只有打破“城鄉(xiāng)二元分割”的戶籍模式，才能為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供前提。對于戶籍問題，一些地方紛紛進(jìn)行了有益的嘗試。如河南省在2011年1月發(fā)布的 《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶的指導(dǎo)意見》規(guī)定：在全省范圍內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元制戶籍管理制度，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。探索建立居住證制度，依托居住證統(tǒng)籌流動(dòng)人口在現(xiàn)住地的登記管理、社會(huì)保障和公共服務(wù)。

第二，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)劃問題。在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，要依照土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃進(jìn)行。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已經(jīng)終結(jié)了城鄉(xiāng)二元的規(guī)劃歷史，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一奠定了規(guī)劃方面的制度平臺(tái)。筆者認(rèn)為，對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)要以該法為契機(jī)，加強(qiáng)土地規(guī)劃的執(zhí)行力度。在農(nóng)村，要賦予村民委員會(huì)等群眾自治性組織一定的職權(quán)和相應(yīng)的責(zé)任。要嚴(yán)格進(jìn)行土地用途管制，限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須按照合同或有關(guān)文件規(guī)定的具體用途來界定。對于沒有依據(jù)土地用途利用土地的，要根據(jù)法律規(guī)定嚴(yán)格追究責(zé)任，確保土地用途的貫徹落實(shí)。

[1]劉俊.中國土地法理論研究[M].北京：法律出版社，2006.335.

[2]高民慶，等.對成都市重災(zāi)區(qū)災(zāi)后住房重建的調(diào)查[J].四川改革，2008（10）.

[3]何忠洲.成都試點(diǎn)土地?fù)Q身份：雙放棄加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程[EB/OL].http://news.sohu.com/20070907/n252016532_1shtml,.2010-3-10.

[4]方文，胡浙平.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困境與流轉(zhuǎn)績效評析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010（9）.

D912.3

A

1673-1999（2011）09-0050-03

韓寧（1980-），男，河南遂平人，碩士，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)（河南鄭州450002）法律系講師，研究方向?yàn)槊裆谭ǎㄞr(nóng)村土地問題）。

2011-03-01

2010年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題 “城鄉(xiāng)統(tǒng)籌條件下農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)法律問題研究”（B256）階段性成果之一。