高建設(shè)

新農(nóng)保的亮點、難點與發(fā)展建議

高建設(shè)

2009年9月1日，國務(wù)院頒布了《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導(dǎo)意見》，意味著新型農(nóng)村養(yǎng)老保險（簡稱“新農(nóng)保”）正式向全國推廣。新農(nóng)保突顯了保障性、靈活性、公平性與效率性兼顧等新亮點，同時也遇到了農(nóng)民參保積極性“冷熱不均”、繳費的穩(wěn)定性難保證、養(yǎng)老基金保值增值困難等難題。提出了“十二五”時期新農(nóng)保的發(fā)展建議。

農(nóng)村；養(yǎng)老保險；“十二五”發(fā)展

2009年9月1日，國務(wù)院頒布了《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導(dǎo)意見》，決定2009年的試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。一年多來，新農(nóng)保獲得了飛速的發(fā)展，截至2010年9月底，試點縣參保人數(shù)達(dá)6 719萬人，其中60歲以上領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)村老人為1 828萬人。但是，作為養(yǎng)老保險政策在農(nóng)村地區(qū)的新實踐，新農(nóng)保存在一些難點問題，對這些問題進(jìn)行總結(jié)、分析，有利于新農(nóng)保的進(jìn)一步推廣，對早日實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)全覆蓋目標(biāo)具有非常重要的意義。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展回顧與新農(nóng)保的產(chǎn)生

新中國成立以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老主要以家庭養(yǎng)老為主。真正的社會養(yǎng)老保險起步于上個世紀(jì)80年代，大體上可以分為三個階段：

第一階段是“老農(nóng)?！钡漠a(chǎn)生與夭折（1986-2003年）。1986年，民政部決定在農(nóng)村比較發(fā)達(dá)的地區(qū)以社區(qū)為單位探索建立社會養(yǎng)老保險制度，這是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的初步探索。20世紀(jì)90年代初開始組織農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。1992年，民政部印發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，其主要要點是：以個人賬戶繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持；采取個人賬戶基金儲備積累的保險模式，個人繳費和集體補助全部記在個人名下；實行自愿參保。由于國家的政策扶持缺少具體的內(nèi)容，而集體經(jīng)濟(jì)實力又薄弱，因而當(dāng)時的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事實上成為個人儲蓄，既沒有普惠性，也沒有互惠性，而且缺少有效的資金監(jiān)管制度，容易導(dǎo)致資金被挪用。因而，“老農(nóng)?！痹谕菩幸欢螘r期之后，1999年7月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組 （保險業(yè)整頓與改革方案）的通知》提出了清理整頓。此后，“老農(nóng)保”基本上處于停滯狀態(tài)。

第二階段是新農(nóng)保試點的局部探索（2003-2009年）。隨著農(nóng)村社會的變遷和老齡化趨勢對養(yǎng)老保險的迫切需求，2003年，勞動和社會保障部《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的通知》提出，要“從我國基本國情和農(nóng)村實際出發(fā)”，“按照?；?、廣覆蓋、能轉(zhuǎn)移、可持續(xù)的原則，以多種方式推進(jìn)新型農(nóng)保制度建設(shè)?！贝撕?，各地又陸續(xù)試點新的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式。到2008年底，全國共有464個縣1 200萬農(nóng)民參加了新的養(yǎng)老保險。其中，較為典型的是寶雞的新農(nóng)保試點模式，主要特點是：實施以個人繳費、集體補助、政府補貼為基礎(chǔ)，家庭養(yǎng)老、土地保障和社會救助等政策為補充，養(yǎng)老補貼與個人賬戶相結(jié)合。

第三階段是新農(nóng)保向全國推廣 （2009年至今）。在總結(jié)前期各地試點經(jīng)驗之后，2009年，中央一號文件明確提出“抓緊制定指導(dǎo)性意見，建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”。2009年9月1日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著新農(nóng)保由地區(qū)試點走向全國推廣的新階段。這將對中國的經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

二、新農(nóng)保的亮點

（一）新農(nóng)保的新亮點

新農(nóng)保吸收了老農(nóng)保的教訓(xùn)，強化了政府責(zé)任，同時，又充分借鑒了地方新農(nóng)保試點的經(jīng)驗，堅持了“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則，采取了靈活多樣的繳費方式，注重了統(tǒng)籌兼顧，體現(xiàn)了以下新亮點：

1.保障性——強化政府責(zé)任

保障性主要體現(xiàn)在基金籌集方面。新農(nóng)保吸取了老農(nóng)保主要由個人繳費為主的教訓(xùn)，強化了政府責(zé)任。中央政府負(fù)責(zé)補支付環(huán)節(jié)。其中，對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補助（55元/人·月），對東部地區(qū)給予50%的補助（27.5元/人·月）。地方政府則既負(fù)責(zé)補支付環(huán)節(jié)，也負(fù)責(zé)補繳費環(huán)節(jié)。其中，繳費環(huán)節(jié)補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元。對重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府要為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)（100元/人·年）的養(yǎng)老保險費。支付環(huán)節(jié)的補助，東部地區(qū)的地方政府必須負(fù)擔(dān)中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的另一半（27.5元/人·月）。此外，地方政府還可根據(jù)自身情況適當(dāng)提高補助標(biāo)準(zhǔn)（見表1）。

表1 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的政府補貼方案

2.靈活性——考慮農(nóng)民的承受力

新農(nóng)保的基金來源由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。在強化政府責(zé)任，增加政府投入的同時，還充分考慮了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，農(nóng)民的個人繳費設(shè)了每年 100元、200元、300元、400元、500元等 5個檔次。另外，地方還可根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次。參保農(nóng)民可在5個檔次間自主選擇繳費檔次。繳得多，支付水平也相應(yīng)提高。國家也會依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村居民人均純收入增長等情況適時調(diào)整繳費檔次。

3.公平性與效率性兼顧

新農(nóng)保采用的是基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶相結(jié)合的模式?；A(chǔ)養(yǎng)老金全由政府支付，這體現(xiàn)的是公平性。年滿60歲的農(nóng)民，無論是否繳過費，都由政府支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金（55元/人·月）來確保其最基本生活，同時這個標(biāo)準(zhǔn)會根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而適時調(diào)整。年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，不需要其他任何條件，就可以在戶籍所在地自愿參加新農(nóng)保，當(dāng)其年滿60時也可享受政府的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。個人賬戶由個人繳費形成，歸個人所有，產(chǎn)權(quán)明晰。地方政府對參保人的繳費補貼及其他社會公益的資助，也全部記入個人賬戶。農(nóng)民個人的養(yǎng)老金（基礎(chǔ)養(yǎng)老金之外的部分）與繳費水平直接相關(guān)，多繳多得，這有利于調(diào)動農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的積極性，體現(xiàn)的是效率。

（二）新農(nóng)保面臨的主要難點

1.參保態(tài)度“冷熱不均”

參保態(tài)度的“冷熱不均”主要體現(xiàn)在不同年齡農(nóng)民主體的不同態(tài)度上，往往是年齡越大的農(nóng)民，其參保的熱情就越高，越年輕的農(nóng)民，其參保積極性就越低。以寧夏新農(nóng)保試點縣為例，60歲以上的農(nóng)民，愿意參加新農(nóng)保的比例達(dá)到100%以上，而16-39歲的年輕人，參保的積極性則比較低，僅達(dá)60.4%。這主要是由于60歲以上的農(nóng)民不需要任何條件即可獲得每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，因而對新農(nóng)保非常熱情。而年輕農(nóng)民則只從眼前利益出發(fā)，對養(yǎng)老保險的重要性認(rèn)識還不到位，加上繳費時間較長，在目前自愿選擇參保的情況下，對新農(nóng)保觀望的人比較多。

2.基金來源穩(wěn)定性難保證

基金的穩(wěn)定性是新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展的核心。新農(nóng)保的基金來源是由政府補貼、集體補助和個人繳費構(gòu)成。事實上，由于集體經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重弱化，目前集體補助基本上沒有。因而，基金的來源主要是政府的補貼和農(nóng)民自己繳納。所以，各級財政支持的可持續(xù)補貼能力和農(nóng)民繳費的可持續(xù)繳納能力就成了新農(nóng)保基金來源能否穩(wěn)定的關(guān)鍵。

從政府層面看，中央的財政補貼是比較穩(wěn)定的。主要是地方財政補貼能否穩(wěn)定的問題。據(jù)有關(guān)專家測算，各省在2012-2050年的三級財政投入新農(nóng)保的總支出基本適度，占當(dāng)年省財政支出比例的0.56%-1.88%。即便在實現(xiàn)全覆蓋后的高峰期，其占財政支出的比例也在1.5%-2%之間，屬于可控范圍。盡管如此，學(xué)者們對市縣財政（尤其是中西部地區(qū)的）的保費配套能力還是比較擔(dān)心。從農(nóng)民個人層面看，由于農(nóng)民普遍沒有穩(wěn)定的工作，因而，其收入也不穩(wěn)定，再加上家庭負(fù)擔(dān)等各種因素，要保證在15年或是更長的時間每年定額繳納養(yǎng)老基金是非常難的。

3.基金保值增值困難

新農(nóng)?；鸢ɑA(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶兩部分。其中，個人賬戶上的基金是需要長期積累的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物價上漲等因素，不進(jìn)行一定的投資與保值，基金就會貶值。因而，個人賬戶的基金必然有保值增值的內(nèi)在動力和要求?？梢哉f，保值增值也是關(guān)系到新農(nóng)?；鹂沙掷m(xù)運營的關(guān)鍵因素之一。

由于目前尚處于向全國推廣的初期，對新農(nóng)?；鸬耐顿Y途徑問題還沒有具體的規(guī)定，更談不上如何投資和增值的問題。隨著“十二五”時期新農(nóng)保覆蓋面的迅速擴(kuò)大，新農(nóng)?；鸬囊?guī)模必然會急劇擴(kuò)大，其運營和保值增值問題將越來越緊迫。

4.監(jiān)管制度相對滯后

由于新農(nóng)保試點初期的制度設(shè)計為以縣級統(tǒng)籌為主，統(tǒng)籌層次定位較低。而縣級社會保障管理平臺具有基礎(chǔ)薄弱分散、管理承載力較低、專業(yè)人才缺乏等“軟肋”，這對新農(nóng)?；鸬墓芾磉\營帶來的了巨大的挑戰(zhàn)。盡管我國有“收支兩條線”的管理經(jīng)驗，但由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，從而導(dǎo)致繳費標(biāo)準(zhǔn)、待遇計發(fā)和基金運營等千差萬別，呈現(xiàn)多樣化和碎片化的復(fù)雜局面，在目前新農(nóng)保信息收集不全，信息網(wǎng)絡(luò)不完善的情況下，這無疑使新農(nóng)?；鸬墓芾黼y度加大，監(jiān)督成本增高，難以適應(yīng)新農(nóng)保快速發(fā)展的需要。

三、新農(nóng)?！笆濉睍r期的發(fā)展建議

按照 《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導(dǎo)意見》要求，到2020年新農(nóng)保要實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的全覆蓋。要順利實現(xiàn)這個目標(biāo)，“十二五”是關(guān)鍵時期。中共中央關(guān)于制定十二五規(guī)劃的建議提出，要“堅持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)?！边@無疑為新農(nóng)保的發(fā)展進(jìn)一步指明了方向。筆者認(rèn)為，“十二五”時期的新農(nóng)保發(fā)展，需要解決以下問題：

（一）加強宣傳教育，提高農(nóng)民的認(rèn)識水平

任何一項新政策要使農(nóng)民由認(rèn)知到認(rèn)同再到接納，必須進(jìn)行深入廣泛的宣傳教育。相對而言，農(nóng)民的知識文化水平低，接觸和知曉外界事物較慢。特別是新農(nóng)保這類新事物，農(nóng)民對有些問題不易“理解”。如對60歲以后個人賬戶部分的計算和領(lǐng)取，如果沒有專門的說明，一般農(nóng)民較難理解。不少農(nóng)民搞不清楚新農(nóng)保到底是怎么一回事，于是觀望或是不愿意參保。因此，必須加大宣傳力度，充分利用廣播、電視、群眾會議、人員宣傳等多種方式，采取宣傳與解說相結(jié)合，使農(nóng)民不僅了解，而且能夠理解。這樣，農(nóng)民的參保態(tài)度才能由“冷”變“熱”，由抵觸到擁護(hù)，由觀望到積極。

（二）各級政府合理分擔(dān)財政責(zé)任，確?；饋碓捶€(wěn)定

新農(nóng)保最大的亮點就是強化了政府責(zé)任，增加了政府投入。財政補貼能否落實，不僅關(guān)系到新農(nóng)?；饋碓吹姆€(wěn)定，也關(guān)系到政府的信用。目前，中央財政的補貼標(biāo)準(zhǔn)是非常明確的，也是非?？煽康摹５?，地方財政補貼（省、市、縣三級財政的負(fù)擔(dān)比例）沒有一個十分明確的標(biāo)準(zhǔn)。從實際運行來看，由于目前是縣級統(tǒng)籌，因而，事實上縣級財政承擔(dān)的責(zé)任較多。這使縣級財政（尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級財政）壓力較大，容易威脅到新農(nóng)?；饋碓吹姆€(wěn)定與安全。因而，中央應(yīng)依據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，分別明確各級地方財政負(fù)擔(dān)的比例，盡快出臺相關(guān)細(xì)則。同時，中央還要加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣市新農(nóng)保養(yǎng)老基金的補貼力度，適當(dāng)減輕市、縣負(fù)擔(dān)，從而保證新農(nóng)?；饋碓吹姆€(wěn)定。

（三）明確基金投資運營規(guī)則，提高基金增值能力

新農(nóng)?；鹗寝r(nóng)民未來的“養(yǎng)命錢”，是農(nóng)民未來生活的保障金。因而，其首要任務(wù)是保證資金的安全。目前國際上社?；鹜顿Y的去向（除存銀行外）主要有四種：債券、股票、不動產(chǎn)和實業(yè)投資。由于實業(yè)投資的不確定性太多，因而這種投資途徑現(xiàn)實中較少采用。多數(shù)國家的投資集中在前三項。其中，投資股票雖然收益高，但風(fēng)險也高。我國目前的城市職工養(yǎng)老基金主要集中在存入銀行、購買國債兩個方面。雖然也允許投資股市，但仍持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。總體看，其增值途徑還是比較有限。對新農(nóng)?；?，國家可以考慮適當(dāng)?shù)恼邇A斜，允許其投資于大型國有企業(yè)發(fā)行的債券，或是參與公共事業(yè)方面投資，以提高其增值能力。

（四）加強監(jiān)管，確保基金安全

首先，要制定一套明確有效的基金監(jiān)管規(guī)則?？稍趨⒖汲鞘新毠ゐB(yǎng)老基金監(jiān)管做法和借鑒國外社會保障基金監(jiān)管經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制訂出有關(guān)新農(nóng)保基金繳入、管理、投資、支出的一系列細(xì)則，確保有法可依，有章可循。其次，要培訓(xùn)和建立一支有理論、懂實務(wù)、樂于服務(wù)農(nóng)村事業(yè)的專業(yè)人才隊伍，以降低制度運行成本，提升制度運行效果。第三，要逐步完善信息公開。將新農(nóng)保基金繳入、運營、管理、發(fā)放等各個環(huán)節(jié)的相關(guān)信息定時公開，方便參保農(nóng)民查詢，加強社會監(jiān)督，從內(nèi)部控制和外部監(jiān)督雙管齊下，既防止政府相關(guān)部門違規(guī)擠占、挪用，也防止冒領(lǐng)、詐騙等風(fēng)險。第四，加大處罰力度。對違法者，無論是政府相關(guān)部門人員還是其他人員，一律從嚴(yán)處置。

（五）設(shè)計靈活的調(diào)節(jié)機(jī)制，確保標(biāo)準(zhǔn)水漲船高

“十二五”時期是新農(nóng)保快速推廣的關(guān)鍵時期，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，物價等因素充滿了不確定性。為了保證養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)不隨物價的變動而受影響，應(yīng)將養(yǎng)老金支付與物價指數(shù)掛鉤，并隨著整個社會平均收入的提高，保證農(nóng)民的待遇標(biāo)準(zhǔn)水漲船高。

[1]蘇東海，周慶.新農(nóng)保試點中的問題及對策研究：基于寧夏新農(nóng)保試點縣的調(diào)查分析[J].社會科學(xué)，2010（9）.

[2]夏育文.新農(nóng)保可持續(xù)發(fā)展的三個節(jié)點[J].中國社會保障，2010（10）.

C913.7

A

1673-1999（2011）09-0055-03

高建設(shè)（1974-），男，江西宜春人，中共江西省委黨校（江西南昌330003）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部講師，研究方向為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。

2011-03-06