王繼恒

協(xié)調(diào)發(fā)展原則的擴(kuò)張性解釋

王繼恒

協(xié)調(diào)發(fā)展原則是我國環(huán)境法所確立的、對環(huán)境保護(hù)進(jìn)行法律調(diào)整具有全面指導(dǎo)作用的一項(xiàng)基本原則。正確地理解和貫徹實(shí)施協(xié)調(diào)發(fā)展原則對加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，順利實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的任務(wù)和目的具有重要意義。因此，依據(jù)形勢的變化對其作出新的解釋，既是環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。

協(xié)調(diào)發(fā)展；保護(hù)優(yōu)先；擴(kuò)張解釋

協(xié)調(diào)發(fā)展原則不僅居于我國環(huán)境法各項(xiàng)基本原則之首、對其他幾項(xiàng)原則具有統(tǒng)領(lǐng)作用，而且是環(huán)境法諸原則之基。從總體上看，預(yù)防為主的原則主要是針對環(huán)境問題的特點(diǎn)，從治理環(huán)境污染與生態(tài)破壞的途徑和方法上來貫徹落實(shí)協(xié)調(diào)發(fā)展原則的；環(huán)境責(zé)任原則主要是從通過確立外部費(fèi)用內(nèi)部化的責(zé)任主體，解決利益失衡、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的角度來貫徹落實(shí)協(xié)調(diào)發(fā)展原則的；公眾參與原則主要是基于環(huán)境問題的公共性、環(huán)境保護(hù)的公益性，而從社會(huì)監(jiān)督管理的角度來貫徹落實(shí)協(xié)調(diào)發(fā)展原則的。由此看來，協(xié)調(diào)發(fā)展原則位階之高、地位之根本足以為環(huán)境法圭臬之原則。也正因?yàn)槿绱?，隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的具體形勢變化，需要對其作出新的解釋或者對其含義作出新的補(bǔ)充，并以此來達(dá)到提高其公認(rèn)性、加強(qiáng)其指導(dǎo)性、增強(qiáng)其規(guī)范性之目的。

一、協(xié)調(diào)發(fā)展原則之史：從相克到相生

協(xié)調(diào)發(fā)展原則作為環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的共生策略，其確立的理論依據(jù)主要是基于對環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之間辯證關(guān)系的認(rèn)識(shí)。該原則的提出，是人類社會(huì)發(fā)展與自然界關(guān)系協(xié)同演進(jìn)的邏輯必然，有其深刻的認(rèn)識(shí)論和價(jià)值觀上的思想根源。以往之所以會(huì)出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)“發(fā)展失調(diào)”的問題，之所以在發(fā)展過程中會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，其最根本的原因就是缺乏一種全面的、科學(xué)的發(fā)展觀的指導(dǎo)，從而導(dǎo)致人們在思想、決策以至行為上的失誤所造成的惡果。長期以來，在思維上“人是自然的主宰”的觀念占據(jù)主導(dǎo)地位，在決策上環(huán)境保護(hù)被排除于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之外，在行為上開發(fā)利用與增值保護(hù)嚴(yán)重脫節(jié)。[1]這些觀念導(dǎo)致了人與自然的疏離與對立，造成了今天嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。這一點(diǎn)無論在西方發(fā)達(dá)國家，還是廣大發(fā)展中國家都概莫能外。

正是從生態(tài)危機(jī)引發(fā)的憂患意識(shí)出發(fā)，從對人類傳統(tǒng)的自然觀和價(jià)值觀的深刻反思中覺醒，人們對傳統(tǒng)的增長方式在理論上產(chǎn)生了全面的懷疑，并開始探討新的發(fā)展模式。在這種背景下，“協(xié)調(diào)發(fā)展原則”①筆者認(rèn)為，我國提出的協(xié)調(diào)發(fā)展與國際社會(huì)主張的可持續(xù)發(fā)展都是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵，二者在本質(zhì)上是共同的，在目標(biāo)上是一致的?？梢哉f協(xié)調(diào)發(fā)展原則較為概括地闡述了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的相互關(guān)系，而可持續(xù)發(fā)展理論則更為明確地從時(shí)間和空間緯度上體現(xiàn)出了對“類主體”的長遠(yuǎn)關(guān)懷。因此，可以說可持續(xù)發(fā)展原則為協(xié)調(diào)發(fā)展增加了一個(gè)完美的注腳。但有些學(xué)者卻不以為然，并提出了修改該項(xiàng)原則的建議。見曹明德《生態(tài)法新論》，人民出版社2007年第2版，第228-230頁；陳泉生《環(huán)境法原理》，法律出版社1997年版，第130-131頁。孕育而生，并不斷得以發(fā)展。協(xié)調(diào)發(fā)展原則的提出，徹底地改變了過去環(huán)境與發(fā)展“非此即彼”式的兩分法（dichotomy）傾向，是人類對傳統(tǒng)發(fā)展觀的一次革命性的變革。該原則不僅擺正了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境資源和生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系，而且是對人與自然關(guān)系認(rèn)識(shí)上的一個(gè)飛躍。這無疑為如何在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，又不因顧此失彼而損害環(huán)境利益提出了一個(gè)正確的指導(dǎo)思想和解決問題的思路。

二、協(xié)調(diào)發(fā)展原則之體：從分散到整合

（一）內(nèi)涵

所謂協(xié)調(diào)發(fā)展原則（harmonious development principle），是指環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實(shí)施、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。[2]也就是說，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須在各類發(fā)展決策中將環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三方面的共同發(fā)展相協(xié)調(diào)一致，而不至于顧此失彼。[3]159該原則的核心是正確理解和處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，它“把環(huán)境保護(hù)提高到了計(jì)劃發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的高度，并納入到了國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃之中，有利于國家通盤考慮各方面的因素，有計(jì)劃地發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，根據(jù)國情及其所提供的可能性，保證在國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與改善環(huán)境的目的”。[4]協(xié)調(diào)發(fā)展要求對發(fā)展過程中所涉及的各項(xiàng)利益都應(yīng)當(dāng)均衡地加以考慮不能顧此失彼，以實(shí)現(xiàn)與人類生存和發(fā)展相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三大利益的互惠共贏。因此，協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)衡平發(fā)展過程，是集并重、協(xié)同、兼顧、調(diào)整和共贏于一體的綜合發(fā)展，具有濃重的利益均衡色彩。

由此可見，協(xié)調(diào)發(fā)展原則不僅是把環(huán)境與發(fā)展結(jié)合起來的綜合決策（Integration of Environment and development in Decision-making），而且是內(nèi)生多元變量、追求多重目標(biāo)、需要對不同的利益加以綜合權(quán)衡與整合的利益調(diào)整機(jī)制。它要求從“生態(tài)—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”系統(tǒng)整體出發(fā)來看待環(huán)境與發(fā)展的辯證關(guān)系、從人類社會(huì)持續(xù)發(fā)展的高度來認(rèn)識(shí)環(huán)境保護(hù)的地位。

（二）特征

第一，政策性。協(xié)調(diào)發(fā)展原則是我國環(huán)境法確立的一項(xiàng)基本原則，“并把它提高到我國最重要、最基本的環(huán)境政策的高度”。[5]該原則是1980年代初提出、今天仍適用的一個(gè)政策思路，這一思想也是與目前我國正在實(shí)施的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵相符的。協(xié)調(diào)發(fā)展原則是在長期的環(huán)境保護(hù)工作中對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)三者關(guān)系探索的結(jié)果，是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域必須遵循的帶有根本性和方向性的政策原則，其政策意義大于法律意義。

第二，衡平性。協(xié)調(diào)發(fā)展原則也是法理上利益衡平原則的體現(xiàn)，即各類開發(fā)決策應(yīng)當(dāng)考量所涉及的各種利益及其所處的狀態(tài)。[3]162尤其是當(dāng)需要為相互重疊或沖突的利益尋求合法的解決方案時(shí)，協(xié)調(diào)發(fā)展原則往往會(huì)成為一個(gè)重要依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)。這是因?yàn)?，環(huán)境問題較之于其他社會(huì)問題更加復(fù)雜，既包括人與自然的協(xié)調(diào)問題，又與不同利益主體之間利益的公平分配和補(bǔ)償有關(guān)，離開協(xié)調(diào)發(fā)展原則的指導(dǎo)不僅會(huì)造成法律適用上的錯(cuò)誤，而且有悖于立法目的。

第三，整體性。協(xié)調(diào)發(fā)展原則包括三個(gè)政策定向：一是問題定向：要求從整體上來看待發(fā)展中所涉及的各種共生利益關(guān)系問題，并有策略地加以解決。二是過程定向：以并重、協(xié)同、兼顧、調(diào)整以及共贏等手段和方法，來科學(xué)地協(xié)調(diào)發(fā)展中的各種利益關(guān)系。三是目標(biāo)定向：通過協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互惠共贏。這三個(gè)定向，都集中體現(xiàn)了協(xié)調(diào)發(fā)展原則的整體性要求。

第四，動(dòng)態(tài)性。協(xié)調(diào)發(fā)展原則的動(dòng)態(tài)性是與環(huán)境問題的動(dòng)態(tài)性密切相關(guān)的，并在一定程度上受環(huán)境公共政策選擇的影響。任何一個(gè)國家和地區(qū)，在不同的歷史時(shí)期都會(huì)面臨不同的公共問題。一般來說，當(dāng)社會(huì)發(fā)展處于較低階段時(shí)，面臨的主要問題是如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速增長以解決人民的溫飽問題。當(dāng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入相對較高階段時(shí)，主要的公共問題則會(huì)轉(zhuǎn)向如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，以改善人民的生活質(zhì)量。因此，協(xié)調(diào)發(fā)展原則并不是孤立的、靜止的、抽象的存在，而會(huì)在發(fā)展變化中表現(xiàn)出需要適時(shí)調(diào)整的現(xiàn)實(shí)性，并賦予其新的生命力。①有學(xué)者認(rèn)為，協(xié)調(diào)發(fā)展原則的本質(zhì)其實(shí)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先論。對此，筆者認(rèn)為這是有失偏頗的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的潛臺(tái)詞是先污染后治理，這顯然是與協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵是相去甚遠(yuǎn)的。

三、協(xié)調(diào)發(fā)展原則之理：從價(jià)值選擇到規(guī)范重建

（一）重視分配正義

由于環(huán)境問題涉及廣泛的利益沖突，“在決策的過程中往往必須作利益衡量或輕重緩急次序的排定（priority-setting），而難以完全考量某一種利益并作絕對式的推進(jìn)”。[10]因此，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的推進(jìn)也只有在能與其他共生利益得以兼顧、并最大限度地減少對其他利益損害的情況下才有可能順利實(shí)現(xiàn)。為此，協(xié)調(diào)發(fā)展只有從合理的利益原則出發(fā)、通過促進(jìn)對各種利益的公平分配，才能在總體上實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益統(tǒng)一”的目標(biāo)。

第一，不損害環(huán)境利益原則。個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)可能會(huì)有利于環(huán)境，也可能給環(huán)境帶來不利或損害。為此，環(huán)境法應(yīng)當(dāng)以協(xié)調(diào)發(fā)展的原則對個(gè)體私益和環(huán)境公益的關(guān)系作出妥善安排，避免不當(dāng)私益侵害環(huán)境公益。

第二，利益兼顧原則。利益兼顧要求在環(huán)境立法、執(zhí)法中正確認(rèn)識(shí)和處理經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益和環(huán)境利益的關(guān)系，協(xié)調(diào)好個(gè)人利益與社會(huì)利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益、局部利益與整體利益的關(guān)系。片面強(qiáng)調(diào)其中的某一方面都是不妥的，都是不利于協(xié)調(diào)發(fā)展的。

第三，縮小利益差異與保護(hù)少數(shù)利益的原則。環(huán)境利益與其他利益的共生性，決定了環(huán)境法在肯認(rèn)環(huán)境公益的基本價(jià)值取向的同時(shí)，亦不否認(rèn)其他利益訴求的正當(dāng)性，并力圖通過對各種利益的增進(jìn)來推動(dòng)環(huán)境公益的實(shí)現(xiàn)。環(huán)境法應(yīng)當(dāng)重視社會(huì)存在的利益差異，應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)一定利益差異的同時(shí)，通過法律的利益調(diào)整和平衡逐步縮小利益差異。

第四，利益限制與利益服從原則。利益限制與利益服從原則解決的是當(dāng)存在競爭關(guān)系的利益在無法同時(shí)滿足時(shí)何者優(yōu)位（priority-setting）的問題。表現(xiàn)在環(huán)境法上就是當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益發(fā)生沖突、兩者不能同時(shí)兼顧而又要作出決策權(quán)衡的情況下，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)前需要和未來需要的關(guān)系上優(yōu)先考慮保護(hù)生態(tài)環(huán)境，即確立“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”的原則。

（二）實(shí)現(xiàn)矯正正義

協(xié)調(diào)發(fā)展原則是不斷發(fā)展的，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)的內(nèi)涵，也是一個(gè)需要依據(jù)不同發(fā)展時(shí)期和發(fā)展程度而調(diào)整的過程。隨著發(fā)展的需要，協(xié)調(diào)發(fā)展原則出現(xiàn)了新的發(fā)展動(dòng)向——環(huán)境保護(hù)優(yōu)先。目前世界各國，特別是發(fā)達(dá)國家不僅擴(kuò)大了環(huán)境保護(hù)的范圍，而且在政策定向上作出了“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”的選擇，即當(dāng)環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生沖突無法同時(shí)滿足時(shí)不得以犧牲環(huán)境為代價(jià)謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的域外實(shí)踐

韓國1990年《環(huán)境政策基本法》從保障國民健康、提高生活品質(zhì)、促進(jìn)持續(xù)發(fā)展的高度上，確立了保護(hù)優(yōu)先的基本法地位。

受1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的影響，日本在其1993年制定的《環(huán)境政策基本法》中公開宣誓：“把作為人類存續(xù)基礎(chǔ)的環(huán)境維持到永遠(yuǎn)的將來，為人類的福利作貢獻(xiàn)”。該法強(qiáng)調(diào)通過減少環(huán)境負(fù)荷的健全經(jīng)濟(jì)發(fā)展來有效保護(hù)環(huán)境，蘊(yùn)含了從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度綜合考慮環(huán)境保護(hù)的基本要求。顯然，“以作為人類存續(xù)基礎(chǔ)的環(huán)境與眼前的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要相對照，使環(huán)境保護(hù)取得了優(yōu)先的地位”。[7]

俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法則明確地將“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”規(guī)定為環(huán)境管理的一項(xiàng)基本原則。2002年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》表明，當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益發(fā)生沖突時(shí)，俄羅斯聯(lián)邦要求以生態(tài)利益為重，經(jīng)濟(jì)利益必須讓位于生態(tài)利益。其實(shí)質(zhì)在于，“反對以犧牲人的生命和健康，犧牲社會(huì)的生態(tài)利益為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”[8]

2.環(huán)境保護(hù)優(yōu)先在我國初見端倪①從相關(guān)的政策變化可以看出，在我國環(huán)境保護(hù)優(yōu)先意味著首先要處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，既要堅(jiān)持發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，又要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，即在優(yōu)化環(huán)境承載能力的前提下，來解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。

“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”的生態(tài)理念首先在我國新近頒布的一系列政策文件中得到了體現(xiàn)。

2000年國務(wù)院發(fā)布了有“新世紀(jì)環(huán)境保護(hù)綠色航標(biāo)之稱”[9]的《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，首次提出了“生態(tài)結(jié)構(gòu)和功能”的環(huán)境保護(hù)新概念和“國家生態(tài)安全”的新概念，也首次提出了“三區(qū)”生態(tài)保護(hù)新方略。同時(shí)，《綱要》還首次明確提出了“保護(hù)優(yōu)先”②《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，第二部分第5項(xiàng)。的政策新導(dǎo)向。

2005年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中，提出了“協(xié)調(diào)發(fā)展、互惠共贏”的原則?！稕Q定》雖然沒有從總體上宣布“保護(hù)優(yōu)先”，但在一些具體問題的處理上卻明確了保護(hù)優(yōu)先的地位。例如，在關(guān)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)方面，《決定》要求在環(huán)境承載能力有限、自然資源供給不足而經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先”；在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)和重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)實(shí)行限制開發(fā)，在堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的前提下，合理選擇發(fā)展方向，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，確保生態(tài)功能的恢復(fù)和保育，逐步恢復(fù)生態(tài)平衡。③《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，第三部分第8項(xiàng)。

2006年通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》將國土空間劃分為優(yōu)先開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，其中在關(guān)于限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展方向的規(guī)定中提出了“堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)、點(diǎn)狀發(fā)展”的要求。①《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，第20章第3節(jié)。

其次，“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”在立法中也得到了體現(xiàn)。如《自然保護(hù)區(qū)條例》第18條規(guī)定：自然保護(hù)區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動(dòng)植物的集中分布地，應(yīng)當(dāng)劃為核心區(qū)，禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入。該規(guī)定通過對自然保護(hù)區(qū)開發(fā)利用的“禁限制度”體現(xiàn)了保護(hù)優(yōu)先的生態(tài)理念。

2006年公布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第13條規(guī)定：風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的編制要求和內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人與自然和諧相處、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步的要求，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、開發(fā)服從保護(hù)的原則，突出風(fēng)景名勝資源的自然特性、文化內(nèi)涵和地方特色。該規(guī)定從立法上使“保護(hù)優(yōu)先”的生態(tài)理念得到了進(jìn)一步明確。

這些政策文件和立法的相關(guān)規(guī)定表明，環(huán)境保護(hù)的重要性隨著人們價(jià)值觀的變化而日益受到重視?？偟内厔菔牵S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、對環(huán)境舒適性的評價(jià)會(huì)越來越高，對污染排放、資源開發(fā)以及生態(tài)利用行為的環(huán)境法律要求將越來越嚴(yán)格，這是環(huán)境法以人為本價(jià)值取向發(fā)展的邏輯必然。

四、協(xié)調(diào)發(fā)展原則之用②“環(huán)境政策能否有效地得以貫徹關(guān)鍵不在于抽象意識(shí)，而是組織，行動(dòng)聯(lián)盟和共同的實(shí)踐法典?！币娂s阿希姆·拉德卡著，王國豫、付天海譯：《自然與權(quán)力——世界環(huán)境史》，河北大學(xué)出版社2004年版第325頁。其實(shí)對協(xié)調(diào)發(fā)展原則的基本意識(shí)并不缺乏，缺乏的往往是上述因素。：從弱勢到強(qiáng)勢

（一）建立并完善環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機(jī)制

環(huán)境與發(fā)展綜合決策的核心，是解決環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系問題，即在各級決策部門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大決策過程中，必須把環(huán)境因素納入到?jīng)Q策的全過程，從根本上解決“環(huán)境與發(fā)展相互分割”的問題。所以，環(huán)境與發(fā)展綜合決策的任務(wù)和功能主要是為了“協(xié)調(diào)利益、平衡關(guān)系”。[10]建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度，就是要通過決策的規(guī)范化、制度化、程序化，以便從決策的“源頭”預(yù)防環(huán)境問題的產(chǎn)生，使決策所產(chǎn)生的整體效應(yīng)滿足各方面、各層次的利益需求，使發(fā)展具有可持續(xù)性。

由于政府是綜合決策的主體，這不僅意味著政府具有至高無上的決策權(quán)力，也意味著政府應(yīng)對此而產(chǎn)生的決策后果承擔(dān)連帶責(zé)任。從實(shí)際情況看，雖然近年來國家在涉及發(fā)展的重大問題上一再要求加強(qiáng)綜合決策，但由于缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，政府往往是“口惠而實(shí)不至”，綜合決策難免流于形式。因此，完善該項(xiàng)制度首先要解決的是制度的強(qiáng)制性問題，即通過立法明確決策主體的權(quán)力和責(zé)任，確保綜合決策能夠成為各級政府決策實(shí)踐中的自覺選擇。其次，是解決制度的規(guī)范性問題，即確定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，定期發(fā)布綜合決策信息、提高決策的透明度，廣泛吸收社會(huì)公眾參與決策，并將決策的實(shí)施情況納入政績考核之中。再次，是解決制度的可操作性問題，主要是制定有關(guān)重大決策的環(huán)境評價(jià)辦法，綜合決策的執(zhí)行程序和責(zé)任追究程序等。

（二）把政策環(huán)境評價(jià)納入環(huán)境影響評價(jià)的法律程序

從世界各國環(huán)境影響評價(jià)立法的規(guī)定看，環(huán)境影響評價(jià)的對象主要包括政府宏觀決策活動(dòng)（法規(guī)、政策、計(jì)劃等）和具體建設(shè)項(xiàng)目兩類。目前，我國的《環(huán)境影響評價(jià)法》還尚未將政策和計(jì)劃納入環(huán)境影響評價(jià)的對象。也就是說，真正意義上的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)在我國還未介入。這不是立法上的疏漏，而是在強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)欲求面前，處于弱勢地位的環(huán)境利益仍然面臨著艱難的選擇。

由于經(jīng)濟(jì)決策和發(fā)展政策具有綜合性、區(qū)域化的特征，環(huán)境問題的解決也已由單項(xiàng)治理轉(zhuǎn)向區(qū)域綜合整治，從而愈發(fā)暴露出以微觀項(xiàng)目評價(jià)的不足與局限性。隨著區(qū)域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，需要配套一系列的相關(guān)政策，如區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策、農(nóng)業(yè)政策、資源與能源政策以及城鎮(zhèn)發(fā)展政策等。這些政策的制定與實(shí)施必將對區(qū)域環(huán)境產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響，甚至?xí)硪恍┦剂喜患暗沫h(huán)境問題。這意味著，政策環(huán)境評價(jià)在環(huán)境決策中已經(jīng)處于了優(yōu)先地位。

開展政策環(huán)境評價(jià)的目的，在于盡可能避免或減少?zèng)Q策性失誤、防止產(chǎn)生“決策性環(huán)境問題”，從而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃和發(fā)展決策提供科學(xué)的決策依據(jù)。這需要改革現(xiàn)有的環(huán)境影響評價(jià)方法和規(guī)范，擴(kuò)大環(huán)境影響評價(jià)的適用范圍，制定新的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并完善環(huán)境影響評價(jià)制度。

（三）通過公益訴訟保障對行政決策的法律控制

1970年代，為了應(yīng)對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，出現(xiàn)了一種以原告訴訟資格擴(kuò)大為特征的新型環(huán)境訴訟類型，即允許與案件無直接利害關(guān)系的原告出于公益之目的對政府提起環(huán)境行政訴訟。例如，美國1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》要求所有的聯(lián)邦機(jī)關(guān)在采取的“一切對人類環(huán)境有重大影響的聯(lián)邦行動(dòng)”中都應(yīng)充分考慮環(huán)境利益。據(jù)此，若聯(lián)邦機(jī)關(guān)沒有遵守《國家環(huán)境政策法》所規(guī)定的環(huán)境影響評價(jià)程序，可以成為公民或公民團(tuán)體提起司法審查之訴的理由，從而使關(guān)心環(huán)境的個(gè)人或團(tuán)體可以對損害環(huán)境的行為或機(jī)構(gòu)提起訴訟。

由于環(huán)境行政訴訟主張的公益性和對環(huán)境保護(hù)有明顯的預(yù)防性功能，該訴訟形式常常成為公眾參與環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)化對不當(dāng)行政決策監(jiān)督制約的有力法律武器。從一定意義上說，美國環(huán)境法的發(fā)展史表明，正是通過法院支持公民環(huán)境訴訟來實(shí)施國家法律的，也正是提起環(huán)境訴訟的威脅避免了許多可能發(fā)生的問題。當(dāng)然，“公眾參與并不一定能保證永遠(yuǎn)作出正確的決定，但是它在程序上滿足了正當(dāng)性的要求。因?yàn)槌绦蚬_可以保障決策不為利益集團(tuán)所左右，保證決策對所有重要因素、對各方面利益都加以關(guān)照”。[11]目前，以美國為代表的許多國家環(huán)境公益訴訟的立法、司法實(shí)踐表明，通過加強(qiáng)司法來推動(dòng)公益訴訟，正逐步成為當(dāng)代環(huán)境法發(fā)展的一種重要趨勢。因此，在公眾參與的司法救濟(jì)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)以公民環(huán)境訴訟的相關(guān)規(guī)定為借鑒，在維持原告訴訟資格“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，通過適當(dāng)擴(kuò)大公民提起環(huán)境訴訟事由的范圍，賦予公眾參與以獲得司法救濟(jì)的權(quán)利，才能真正發(fā)揮公眾參與在環(huán)境保護(hù)中的作用。

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Expansive Explanation on the Harmonious Development Principle

WANG Ji-heng

The principle of harmonious development established by China’s environmental law is a basic principle with comprehensive guide significance to the legal regulation of environment protection.In order to correctly understand and implement this principle,it is of great significance to strengthen the environment protection and to realize the objectives of the environmental law.Because of the practical needs of environmental protection and objective needs of economic and social sustainable development,the principle of harmonious development will be explained from four aspects according to the changes of situations in this paper.

harmonious development；priority of protection；basic principle；expansive explanation

D911.05

A

1673-8616（2011）03-0088-05

2011-03-01

王繼恒，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生、西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院講師（湖北武漢，430072）。

[責(zé)任編輯：陳展圖]