審計署駐重慶特派員辦事處 吳 清

建設(shè)資金跟蹤審計探討

審計署駐重慶特派員辦事處 吳 清

一、建設(shè)資金跟蹤審計的內(nèi)涵與目的

（一）建設(shè)資金跟蹤審計的內(nèi)涵 建設(shè)資金跟蹤審計是指對某一行業(yè)或多個行業(yè)的固定資產(chǎn)投資（從廣義講，甚至包括對全社會的固定資產(chǎn)投資），從立項到退出建設(shè)過程，以及后評價階段的資金使用進行的全方位、全過程審計和審計調(diào)查。具體而言，建設(shè)資金跟蹤審計比傳統(tǒng)事后審計更重視資金使用過程，它要跟蹤資金流轉(zhuǎn)的整個過程和資金流向的各個環(huán)節(jié)，如項目規(guī)劃——分年度（階段性）項目預(yù)算審查——項目撥款——用款計劃申請——資金使用和支付——項目決算——項目后評價。審計人員提前到項目現(xiàn)場，多次深入被審計單位，幫助和監(jiān)督被審計單位的財務(wù)管理工作。這樣能及時發(fā)現(xiàn)問題，及時提出整改建議；也能更好地落實項目資金管理中?？顚Ｓ谩⒉粩D占挪用，防范損失浪費等要求，從而保證資金的使用效益。

建設(shè)資金跟蹤審計工作具有以下特點：第一，它是對建設(shè)資金進行審計。對某一行業(yè)或多個行業(yè)的固定資產(chǎn)投資所涉及的資金整體，是審計的對象。這與以某個具體項目為審計對象的建設(shè)項目審計有明顯區(qū)別。，第二，它是對建設(shè)資金進行全過程、全方位的審計和審計調(diào)查。這是它與傳統(tǒng)審計的本質(zhì)區(qū)別，也是跟蹤審計的特點。第三，它主要涉及行業(yè)性的固定資產(chǎn)投資等大中型專項建設(shè)資金，具有投資大、周期長、業(yè)務(wù)復(fù)雜等特點。

（二）建設(shè)資金跟蹤審計的目的 建設(shè)資金的跟蹤審計具有一般意義上的審計目的。但由于其審計對象的特殊性，又有其獨特的審計目的。建設(shè)資金跟蹤審計對象是行業(yè)性的固定資產(chǎn)投資，資金量大、建設(shè)周期長、經(jīng)濟社會影響廣泛而深遠，所以建設(shè)資金跟蹤審計的目的主要包括以下兩個方面：首先，監(jiān)督某一行業(yè)或多個行業(yè)建設(shè)資金從決策到建成的全過程資金投入、使用和后評價的科學(xué)性、真實性、合規(guī)合法性、效益性，避免決策和建設(shè)過程中出現(xiàn)大的問題。這是建設(shè)資金跟蹤審計的基本功能，也是審計工作者必須完成的基本審計任務(wù)。其次，從體制、機制、制度上提出切實可行的建議，促進項目建設(shè)的順利實施和資金管理的縝密、有效。這是建設(shè)資金跟蹤審計的服務(wù)功能，不同水平的審計隊伍，審計建議的數(shù)量和質(zhì)量會有很大的差別。

二、建設(shè)資金跟蹤審計的內(nèi)容

（一）資金的確立、籌集與分配 建設(shè)資金的主要來源有：財政撥款、建設(shè)基金、建設(shè)費收入等非基金收入、國內(nèi)外銀行貸款、外國政府貸援款、企業(yè)自籌等，目前，某一類建設(shè)資金的確立很少通過立法程序，基本都是行政規(guī)章的方式。從建設(shè)法制國家，落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會來講，某一建設(shè)資金的確立特別是基金和建設(shè)費應(yīng)通過立法程序，因為他直接涉及到納稅人和國民的負擔(dān)及權(quán)益，涉及到發(fā)展的社會成本。資金確立要基于發(fā)展的角度，但隨著國民法制意識和人權(quán)意識的增強，資金的確立要考慮人，既包括法人也包括自然人，要體現(xiàn)以人為本，攫取是為了發(fā)展，發(fā)展是為了人，當(dāng)攫取帶來的發(fā)展使人感覺不到發(fā)展成果對自身生存帶來更好的變化，就會造成逆反心理。

資金確立后，籌集與分配就成了審計的內(nèi)容，籌集是否依法足額進行，籌集過程是否最經(jīng)濟，在這個環(huán)節(jié)也有個因時間差而產(chǎn)生占壓、挪用和產(chǎn)生摯息的問題，以及是否應(yīng)收未收或超范圍征收的問題。分配是否公開透明，分配依據(jù)和辦法是否科學(xué)而避免人為因素，分配的領(lǐng)域是否是設(shè)立資金的范圍，投向是否考慮經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和計劃，是否分輕重緩急，有無平均分配等。

（二）建設(shè)項目審計 資金分配后，必然體現(xiàn)到具體項目，項目是建設(shè)資金的主要載體，建設(shè)資金跟蹤審計離開項目審計，資金審計就是一句空話，對建設(shè)項目的跟蹤審計的內(nèi)容要進行仔細斟酌后確定。

（三）建設(shè)資金的后評價 這不是對單個或多個項目的效益評價，而是對整個資金在某個區(qū)間使用情況的總體評價。建設(shè)項目后評價和建設(shè)資金后評價的關(guān)系是：項目是個體，資金是總體；項目有新開工、在建和竣工，資金包括新開工、在建和竣工；項目評價是例子，資金評價是報告整體。

三、建設(shè)資金跟蹤審計的方式

（一）組織方式 以各級行政區(qū)域或某區(qū)域的中央直屬行業(yè)為單位，全面把握規(guī)劃編制審批和計劃下達情況，充分掌握從資金到某行政區(qū)域之后撥到建設(shè)項目之前這一區(qū)間的資金的到位和撥付、投資完成情況，資金和項目的管理體制，項目的進展情況，在此基礎(chǔ)上有針對性地選擇建設(shè)項目，實施項目審計或?qū)徲嬚{(diào)查，由業(yè)務(wù)司確定審計項目數(shù)量的比例，不定具體項目，以增加項目審計的有效性，通知書發(fā)給省級政府或省級中央直屬行業(yè)，報告以行政區(qū)域匯總，報告最后征求政府或行業(yè)意見。實施上，以業(yè)務(wù)司或駐部局負責(zé)部委的數(shù)據(jù)采集和審計，特派辦負責(zé)省以下行政區(qū)域?qū)徲?；由業(yè)務(wù)司牽頭，以審計署發(fā)通知書到省部級，其他不再另發(fā)通知書，分級組織聯(lián)合審計組，由業(yè)務(wù)司、駐部局、特派辦組成。從長遠講，若對全社會的固定資產(chǎn)投資資金使用進行全方位、全過程的審計和審計調(diào)查，還要調(diào)動地方各級審計機關(guān)和內(nèi)部審計的力量。

建設(shè)資金跟蹤審計在組織上最忌諱的是多個審計組或一個審計組的多個小組在不同時間到相同區(qū)域、政府部門或行業(yè)，特別是發(fā)改委、財政等綜合部門，因此必須在步驟上仔細籌劃，在全盤上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免和杜絕此類行為。

（二）審計報告 報告以某建設(shè)資金審計或?qū)徲嬚{(diào)查為題，對外公告也以某建設(shè)資金的審計或?qū)徲嬚{(diào)查為題，建設(shè)項目是其中的組成部分或個例。這樣便于總體分析，提出區(qū)域或行業(yè)性的意見，才能從體制、機制、制度上發(fā)揮審計的作用。建設(shè)資金跟蹤審計的報告在寫法上與建設(shè)項目跟蹤審計的不同之處，主要是問題部分、評價部分和分析。一是問題不在多，要抓住關(guān)鍵的普遍性、傾向性問題，避免對過去審計報告中審計查出的問題及處理意見進行羅列；二是審計定性和評價要實事求是，不能因一個或幾個項目管理不善就說整個資金管理不規(guī)范，不能因一個項目中的某個或幾個事情違規(guī)了，就說整個項目管理不規(guī)范，要有針對性；三是建設(shè)資金審計報告重在分析，從避免問題再次發(fā)生入手，分析體制、機制、制度上存在的問題，即體制性障礙、機制性缺陷、制度性漏洞，從解決體制不順、機制不暢、制度不善和法規(guī)不可行或難以實行上進行揭示和分析。

（三）時間安排 對資金的跟蹤審計，從延續(xù)性出發(fā)，最好一年一審，對審計過的項目除竣工決算要實施審計外，其他年度可只進行短期的審計調(diào)查，達到預(yù)防的效果，掌握不同年度資金的總體情況后，在時間保證的情況下，從社會影響程度考慮，每年選擇一定數(shù)量不同的項目進行審計，適度擴大審計面。

四、建設(shè)資金跟蹤審計存在的困難與應(yīng)對措施

（一）審計環(huán)境問題 建設(shè)資金跟蹤審計，因其效果較為顯著，審計授權(quán)機構(gòu)非常重視與支持。但就被審計單位而言，對新的審計理念、審計形式，并不能很快接受和配合。審計主體（審計機構(gòu)）在跟蹤審計過程中要更多地融入被審計單位，一方面有利于兩個單位，以及兩個單位管理機構(gòu)和人員之間的交流、溝通與合作；另一方面也必然會有管理理念、工作方式、技術(shù)工具、操作規(guī)范、政策運用等的沖突。如果審計主體本身不能真正地從幫助被審計單位提高財務(wù)管理水平出發(fā)，提出有權(quán)威性、建設(shè)性的審計建議，就很難形成良好的審計環(huán)境。

為了改變審計環(huán)境，需要在宏觀和微觀兩個層次同時著力。首先，加大立法和宣傳，給建設(shè)資金跟蹤審計工作明確的法律地位，并讓全社會正確理解和認識建設(shè)資金跟蹤審計的目的、功能、作用，使其受到被審計單位和全社會的肯定。其次，審計機構(gòu)要努力實現(xiàn)建設(shè)資金跟蹤審計的工作目標(biāo)。這就需要改變審計模式，創(chuàng)新工作方法，積極開展計算機輔助審計，以提高審計工作效率和審計質(zhì)量，從而樹立良好的審計形象。

（二）審計人員問題 建設(shè)資金審計工作量大、審計標(biāo)準(zhǔn)高，對審計隊伍提出了更高的要求。尤其是審計對象的復(fù)雜多樣性，要求審計隊伍具備多學(xué)科知識，這與傳統(tǒng)審計主要關(guān)注財務(wù)收支和財務(wù)管理不同。目前審計人員所在學(xué)科領(lǐng)域上，財務(wù)人員多，其他專業(yè)人員少。就審計人員素質(zhì)來看，財務(wù)技能好，但視野開闊、能綜合運用經(jīng)濟學(xué)、社會科學(xué)、法律、工程等知識進行綜合分析和判斷的技能差。就審計隊伍梯隊建設(shè)而言，有豐富審計經(jīng)驗的老同志對新技術(shù)和工具的運用存在障礙，而懂新技術(shù)的年輕同志卻缺少審計鍛煉。在審計隊伍建設(shè)中，一是要注意審計人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)兩手抓、兩手都要硬，因為審計是一項政策性很強的工作，必須堅持正確的政治立場、方向和原則，能正確貫徹黨的路線、方針、政策，在工作中始終貫徹“實事求是、依法從審”的原則，培養(yǎng)審計人員敬業(yè)奉獻精神、強烈的責(zé)任意識、過硬的工作作風(fēng)，這些都能提高審計隊伍的戰(zhàn)斗力。二是對現(xiàn)有審計人員要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，更新知識，提高業(yè)務(wù)能力，全面提高審計人員的綜合素質(zhì)。三是通過公開招考選拔錄用配備足夠的審計人員，保證新鮮血液的注入。

（三）審計成本問題 建設(shè)資金跟蹤審計，時間長、任務(wù)重、要求高，必然增加審計成本。無論是審計機構(gòu)還是被審計單位，面對審計成本提高的現(xiàn)實，都難以有審計的積極性。降低審計成本，既要從優(yōu)化工作機制、業(yè)務(wù)流程著手來節(jié)約審計成本，還必須建立合適的成本分擔(dān)機制以及審計收益分享機制。

［1］夏穎、魏東勝：《建設(shè)項目跟蹤審計需要注意的幾個問題》，《審計月刊》2006年第16期。

（編輯 熊年春）