方一帆

(中國礦業(yè)大學文法學院，徐州221008)

“十二五”時期我國政府解決農(nóng)村留守兒童問題對策探究

方一帆

(中國礦業(yè)大學文法學院，徐州221008)

基于對留守兒童的定義及現(xiàn)狀及留守兒童目前所面臨問題的分析，指出要以國家十二五規(guī)劃建議要求繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快社會主義新農(nóng)村建設為基礎，通過繼續(xù)保持“以人為本”的執(zhí)政理念及進一步完善相關法律法規(guī)、積極開展監(jiān)督活動等措施來解決我國農(nóng)村留守兒童問題。

“十二五”規(guī)劃;農(nóng)村;留守兒童;對策

在社會轉型的大環(huán)境下，伴隨著城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，我國的社會生產(chǎn)力得到了較大提高，農(nóng)村富余勞動力大量轉向城市成為一個不可阻擋的趨勢，隨之產(chǎn)生的留守兒童群體也成為一個日益凸顯的社會問題。

一、留守兒童的定義及現(xiàn)狀

留守兒童是指由于父母雙方或單方外出務工而被留在戶籍所在地，不能同父母雙方共同生活的0—18周歲的農(nóng)村兒童。

由于父母雙方或一方在外務工，留守兒童的監(jiān)護情況基本有以下五種:一是由單親撫養(yǎng)，即父母有一方在外務工，另一方留下與兒童一起生活，照顧、教育并撫養(yǎng)兒童;二是隔代撫養(yǎng)，即父母雙方都在外務工，由祖輩包括祖父、祖母、外祖父、外祖母監(jiān)護和撫養(yǎng)兒童;三是上代撫養(yǎng)，即父母雙方外出務工，由父母的同輩也就是兒童的叔、伯、姑、姨、舅等親戚或朋友來作為兒童的監(jiān)護人;四是同輩撫養(yǎng)，即父母雙方外出務工，由年齡較大的兄弟姐妹來充當兒童的監(jiān)護人，負責照顧兒童;五是寄宿撫養(yǎng)，即把兒童送往寄宿類學校，由學校負責照顧。

留守兒童一般的分布特點是:從全國的范圍看，打工大省較多;從省區(qū)范圍看，省區(qū)內(nèi)落后地區(qū)分布較多;從人口密度和發(fā)展情況上看，越是人多地少、新農(nóng)村建設條件較為惡劣的地區(qū)，留守兒童的比例就越大。

二、我國留守兒童面臨的問題

農(nóng)村留守兒童問題集中體現(xiàn)了我國農(nóng)村在城市化進程中所遭遇的矛盾和困惑，現(xiàn)在社會已經(jīng)關注到這個事實對留守兒童帶來的種種不利影響，留守兒童這一社會弱勢群體所面臨的困境也衍生出一系列社會問題。

1.數(shù)量龐大，已經(jīng)形成一個需要予以高度重視的群體［1］，集中于貧困地區(qū)，留守女童最弱勢。我國市場經(jīng)濟發(fā)展進程日益加快，人口流動的主要流向是從農(nóng)村到城市，農(nóng)民進城務工的數(shù)量不斷增加，導致留守兒童的數(shù)量也一直高居不下。在貧困地區(qū)，自身經(jīng)濟條件的落后導致人們更傾向于出外打工就業(yè)，所以貧困地區(qū)的留守兒童較多。在留守的兒童中，女童處于最弱勢地位。首先，在落后地區(qū)，人們重男輕女的思想更為嚴重，對女童的重視程度偏低;其次，從身體素質(zhì)上，女童體質(zhì)低于男童，如有外來侵害抵抗力弱;最后，在生理上，女童更需要來自于母親的關愛。

2.容易受不良環(huán)境影響導致道德觀扭曲。在兒童的成長期，其父母的價值觀和人生對兒童的影響巨大，留守兒童在這一階段缺乏父母的關心和照顧，容易被拜金主義、享樂主義、讀書無用論和功利主義等錯誤的思想和行為影響，由于認知發(fā)生了偏差，留守兒童在學習上也容易出現(xiàn)意志力不堅定、態(tài)度不端正等問題，從而導致學習成績較差的現(xiàn)象。

3.受教育程度普遍低。留守兒童的小學階段在校率很高，受教育狀況良好。但是，進入初中階段以后，留守兒童的在校率就急劇下降。由于留守兒童所處的地區(qū)較落后，教育硬件和水平不高，而且留守兒童學習成績普遍較差，容易對學習失去興趣或缺乏信心，在認識上也沒有把學習放在一個足夠的高度等原因，最終導致了留守兒童受教育程度普遍偏低。

4.缺少父母關愛，心理健康和性格發(fā)展狀況不樂觀。大多數(shù)留守兒童不能與父母生活在一起，在成長生活的過程中得不到父母的照顧，可能會產(chǎn)生自卑感，感情長期處于壓抑狀態(tài)，感到孤獨，無人理解。由此產(chǎn)生性格孤僻，不愛交流等問題，嚴重的會產(chǎn)生厭世情緒，對兒童的身心健康發(fā)展極為不利。

5.監(jiān)護與人身安全保障缺失。父母或者父母一方不在身邊，而把兒童交付給老人、親戚、年齡較大的孩子或者委托學校進行照顧，都有其弊端。老人和較大年齡的兒童，對自身的照顧都有困難，精力體力有限;親戚熟人也很難像兒童父母般細致的監(jiān)護;學校是公共教育機構，學生人數(shù)較多，很難專門照顧一個學生。所以在日常生活中，對留守兒童的監(jiān)護得不到保障，存在很多空白區(qū)域，從而導致兒童的人身安全得不到保障。

三、政府在解決留守兒童問題的對策

政府反映公共意志，是其領導者和協(xié)調(diào)方，政府的目標和任務是維護社會的公共利益，合理有效地配置社會有效資源。體現(xiàn)在解決留守兒童的問題上就是要確保身處農(nóng)村的留守兒童們在機會上與其他兒童平等，有條件享受到改革開放的成果，在“十二五”規(guī)劃大環(huán)境的指引下，政府在解決留守兒童問題的對策上應包括如下內(nèi)容:

一是繼續(xù)推進社會主義新農(nóng)村建設。國家在“十二五”規(guī)劃建議中明確指出要推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快社會主義新農(nóng)村建設［2］。在我國，農(nóng)村留守兒童之所以產(chǎn)生，其最重要的原因是農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉移到城市。針對這個事實，政府要加快建立農(nóng)村公共財政體系建設，加大對“三農(nóng)”資源的投入。加快農(nóng)村發(fā)展的步伐，進一步統(tǒng)籌發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，促使工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。除此之外還要加快發(fā)展教育、醫(yī)療事業(yè)，積極擴大就業(yè)同時加強社會保障體系建設，進一步完善城鄉(xiāng)最低生活保障和社會救助制度。在做強工業(yè)的同時，更要做好農(nóng)業(yè)并發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，增加農(nóng)民就地就近就業(yè)的機會，使農(nóng)民從城市回歸到農(nóng)村，對徹底解決留守兒童具有重要的意義。逐步實現(xiàn)戶籍制度改革［3］，打破就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等制度壁壘，轉變城鄉(xiāng)二元體制，促進勞動力的合理流動。在城市中實行這些制度的改革，就是要給予農(nóng)民工與城市市民相同的待遇，保護農(nóng)民工的合法權益。

二是以人為本，促進教育公平。解決農(nóng)村留守兒童問題，就必須堅持以人為本為出發(fā)點，堅持科學發(fā)展觀，以促進人的全面發(fā)展為根本，統(tǒng)籌兼顧各方面因素解決農(nóng)村留守兒童問題。農(nóng)村留守兒童是未來新農(nóng)村建設的主體，他們的成長關系到整個農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，關系到農(nóng)村地區(qū)的和諧與穩(wěn)定。教育部就落實“十二五”對教育提出的各項任務時指出:要堅持促進教育公平，在改善民生、解決人民群眾關心的實際問題上下功夫。更加注重以人為本，更好地滿足人民群眾對教育的新期待。合理配置公共教育資源，重點向農(nóng)村、邊遠貧困、民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。提高農(nóng)村義務教育質(zhì)量和均衡發(fā)展水平，推進農(nóng)村中等職業(yè)教育免費進程，因地制宜解決農(nóng)民工子女上學等問題。

保證教育公平的基礎與手段是確保教育財政的公平。要實現(xiàn)教育公平，首先必須優(yōu)化教育資源配置，讓每一個公民都能有機會公平地享受教育資源。農(nóng)村留守兒童的教育屬于公益產(chǎn)品，故具有投資大、收效慢、受益面廣、利益難以企業(yè)內(nèi)部化等特征，因此非個人與組織所能完全提供。在我國，政府最有權威和能力解決農(nóng)村留守兒童問題，其他力量只能作為補充參與。針對我國二元經(jīng)濟結構所導致的教育投入嚴重失衡這一現(xiàn)狀，國家應該設立義務教育經(jīng)費的轉移支付制度。除此之外，義務教育必須確定最低保障標準，建立全國統(tǒng)一的適齡兒童義務教育賬戶并實行?？顚Ｓ?，以切實保障每一位兒童的教育權利。其次深化戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)壁壘。戶籍制度改革的核心并不是完全取消戶籍管理制度，而是通過逐步弱化乃至拆除依附于戶籍之上的一系列不平等的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等歧視政策和制度壁壘，讓各種福利與戶籍政策脫鉤，借以徹底打破在我國維系多年的二元分割城鄉(xiāng)壁壘，從而保障勞動力的合理流動及其子女享受平等受教育的機會。

三是完善兒童權益保障法律體系。健全與完善針對農(nóng)村留守兒童這一社會特殊群體的有效法律規(guī)定，為有效保障留守兒童權益，盡快建立完備的法律體系已經(jīng)迫在眉睫。

首先，完善未成年人監(jiān)護制度［4］。隨著大量留守兒童的出現(xiàn)，目前我國關于未成年人監(jiān)護的法律規(guī)定不能僅依靠《民法通則》及相關的司法解釋，而是要建立系列的未成年人監(jiān)護制度。包括家庭(父母)監(jiān)護制度、委托監(jiān)護制度及其相應的監(jiān)督制度。第一，家庭(父母)監(jiān)護制度。父母的監(jiān)護效果是其他監(jiān)護人所不能比擬的，因此許多國家普遍設立了親權制度。所以，立法時應當在親權與監(jiān)護權分離的基礎上，明確父母作為親權人在權利義務上與一般監(jiān)護人的區(qū)別，著重突出父母對其子女的教養(yǎng)義務;對有能力而未對其子女盡到教養(yǎng)職責的父母應建立親權剝奪制度。第二，委托監(jiān)護制度。目前我國有關法律對未成年兒童父母以外的監(jiān)護人缺少細致規(guī)定，未涉及考察監(jiān)護人的品德、文化水平、監(jiān)護人與被監(jiān)護人及其父母的關系、監(jiān)護費用及監(jiān)護人報酬沒有任何規(guī)定等因素而缺乏充分全面性，不利于明確各方面權利義務及其調(diào)動監(jiān)護人履行職責的積極性。第三，監(jiān)督制度。當其他監(jiān)護人對留守兒童行使監(jiān)護職責時，應當通過法律的制定明確某個部門有監(jiān)督其監(jiān)護行為的權利，及時掌握其對留守兒童的監(jiān)護情況，并有依據(jù)有能力給予規(guī)范科學性的指導。建議針對留守兒童的被監(jiān)護狀況，政府相關部門應當進行監(jiān)督，對有關信息進行收集、整理、分析，建立農(nóng)村留守兒童監(jiān)護檔案，這樣不僅有利于督促監(jiān)護人盡心盡力，不斷提高監(jiān)護質(zhì)量，同時為依法剝奪某些不負責任的監(jiān)護人及其監(jiān)護資格提供法律依據(jù)。

其次，認真貫徹執(zhí)有效行現(xiàn)有法律規(guī)定。包括《未成年人保護法》、《義務教育法》和《預防未成年人犯罪法》在內(nèi)的三部法律是我國目前關于未成年人專門法的主體組成部分，更與農(nóng)村留守兒童的健康成長戚戚相關，所以對已有法律體系的貫徹執(zhí)行，也是解決農(nóng)村留守兒童問題的重要部分。法律規(guī)章需要在執(zhí)行中完成其效能，在具體的執(zhí)行過程中仍存在有待改進的地方。第一，確定專項管理部門。成立一個專項部門承擔未成年人(留守兒童)權益保障工作，負責留守兒童的權益保護、監(jiān)護人員的管理考核并有效監(jiān)督法律法規(guī)的正確實施。明確執(zhí)法主體，防止部門之間相互推諉，加強對違法者的管理和處罰力度，尤其針對違反法律規(guī)定的網(wǎng)吧、娛樂場所和煙酒商品經(jīng)營者等。第二，增加未成年兒童自我保護內(nèi)容。我國頒布的《未成年人保護法》多強調(diào)外部保護方式，大都只能發(fā)揮事后保護的效用。通過提高留守兒童的自我保護能力，強調(diào)事前預防，防范于未然，才能使內(nèi)、外保護相結合，全面保護留守兒童的權益。

最后，優(yōu)化農(nóng)村留守兒童的成長環(huán)境。充分發(fā)揮職能部門的監(jiān)督管理作用，教育、司法、財政、文體、廣播、衛(wèi)生、民政、工商等相關職能部門，整合資源，形成合力，著力對酒吧、網(wǎng)吧等娛樂場進行有效的監(jiān)管。各職能部門也可根據(jù)實際情況協(xié)助監(jiān)護人員并與其他職能部門配合，對各種可能影響兒童健康成長的問題進行監(jiān)控，整治學校周邊環(huán)境，營造良好的文化氛圍和社會風氣，以利于農(nóng)村留守兒童的健康成長。為降低其職權行使中的隨意性和不確定性，也必須明確行政機關各自的權限范圍與法律責任，通過制定和完善行政法律法規(guī)，為凈化留守兒童成長環(huán)境提供法律依據(jù)。

［1］ 周福林，段成榮.我國留守兒童狀況研究［J］.人口研究，2005(1):29－36.

［2］ 郭津.新農(nóng)村建設視野下我國農(nóng)村留守兒童問題研究［D］.西北農(nóng)林科技大學碩士論文，2010(5):55－59.

［3］ 國家十二五規(guī)劃概要［OL］.http://www.edu.cn/125_ 10617/20101020/t20101020_531054.shtml，2010－10－20/2011－02－10.

［4］ 莫艷清.城市農(nóng)民工市民化問題研究綜述［J］.長春工程學院學報:社會科學版，2009(3):31－34.

On the government measures to solve the problem of rural children left behind in the period of“the Twelfth Five-Year Plan”

FANG Yi－fan
(College of Literature，Law and Politics，China University of Mining and Technology，Xuzhou 221008，China)

Based on the definition and status of the rural children left behind and the current problems，the paper points out to continue to promote agricultural modernization，and to accelerate the construction of socialist new countryside，and continue to maintain a“people-oriented”ruling ideas and further improve the relevant laws and regulations and other measures to actively carry out monitoring activities to address the issue of rural children left behind under the requirements of our“Twelfth Five-Year Plan”.

“Twelfth Five-Year Plan”;rural;children left behind;countermeasures

D669.5

A

1009-8976(2011)02-0076-03

2011－03－05

方一帆(1987—)，女(漢)，江蘇徐州，碩士主要研究政府行政管理。