周民良

中國區(qū)域經濟發(fā)展走勢與展望

周民良

促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，是中央政府的重要決策。2010年，中央政府出臺了一系列區(qū)域性政策，保持了共同但有差別性的區(qū)域發(fā)展格局。展望未來，應該推動形成各具特色各展其長的區(qū)域發(fā)展前景，應該通過政策調整理順中央與地方的關系，以增強區(qū)域科學發(fā)展的協(xié)調性。

區(qū)域經濟；科學發(fā)展；協(xié)調；政策

目前，中國的區(qū)域發(fā)展差距小于世界的區(qū)域差距。根據世界銀行提供的資料，全世界國內生產總值的1/4由占世界土地面積0.3%的區(qū)域提供，一半的國內生產總值由1.5%的區(qū)域提供，顯示出全球經濟的極其不平衡性。根據2009年的統(tǒng)計數據，我國沿海地區(qū)以全國9.5%的土地面積，集中了全國36.8%的人口，生產了全國53.8%的國內生產總值；地級城市以全國6.5%的土地面積，生產出了全國61%的國內生產總值。這意味著，中國最發(fā)達的地區(qū)沒有發(fā)達國家發(fā)達，中國最落后的地區(qū)也沒有最落后的國家落后。從區(qū)域之間的差距看，中國內部不同地區(qū)之間的差距還遠遠超過發(fā)達國家，也遠遠超過許多發(fā)展中國家。因而，從統(tǒng)籌區(qū)域科學發(fā)展的角度看，在保持各個地區(qū)經濟快速增長的同時逐步縮小地區(qū)差距，無疑是中國現代化過程中的雙重任務。2010年12月召開的中央經濟工作會議明確提出，“要統(tǒng)籌國土空間開發(fā)利用，增強區(qū)域發(fā)展的協(xié)調性”。而這，也是我們觀察2010年區(qū)域經濟走勢和展望未來中國區(qū)域經濟發(fā)展方向的著眼點。

一、區(qū)域政策出臺和運用更趨規(guī)范

實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略是當前中國區(qū)域政策的走向。在《中共中央關于制定國民經濟與社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中已經有所說明。堅持把深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略優(yōu)先位置并給予特殊政策支持，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。尤其是，中央政府注重于跨地區(qū)政策的運用，這在2010年政策頒布中得以體現。

2010年，適逢西部大開發(fā)10周年，黨中央、國務院出臺了一系列支持西部開發(fā)的政策。黨中央提出“關于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見”，明確提出今后10年西部開發(fā)的目標，就是要建成國家重要的能源基地、資源深加工基地、裝備制造業(yè)基地和戰(zhàn)略性新興產業(yè)基地；人民生活水平和質量上一個大臺階，基本公共服務能力與東部地區(qū)差距明顯縮??；生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到遏制。其中，四大基地的建設目標，顯示出中央希望在下一個10年中增強西部內生發(fā)展能力的傾向。為此，有一系列針對性的政策措施跟進。諸如，對西部地區(qū)屬于國家鼓勵類產業(yè)的企業(yè)，減按15%稅率征收企業(yè)所得稅；對煤炭、原油、天然氣等資源稅由從量征收改為從價征收；加大對西部地區(qū)均衡性轉移支付力度，推進地區(qū)間基本公共服務均等化；鼓勵和支持西部地區(qū)在改革中大膽探索、先行先試，支持西部地區(qū)擴大對內對外開放等等，這些政策都有鮮明的針對性。2010年6月18日，重慶“兩江新區(qū)”掛牌成立。臨近年底時，《成渝經濟區(qū)規(guī)劃》已經相關部門審核后上報國務院。

在東北老工業(yè)基地振興方面，繼2009年出臺《東北振興規(guī)劃》以后，2010年國務院又出臺了《關于進一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，并且按照出臺專項規(guī)劃的要求，于2010年出臺了《東北地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護和經濟轉型規(guī)劃》和《關于加快轉變東北地區(qū)農業(yè)發(fā)展方式建設現代農業(yè)指導意見的通知》。從文本格式上看，《關于加快轉變東北地區(qū)農業(yè)發(fā)展方式建設現代農業(yè)指導意見的通知》也帶有一定的規(guī)劃性質和明顯的政策指向特性。應該說，一系列相關規(guī)劃的推出，對于東北振興有積極意義。

在中部崛起方面，2010年8月，有關部委發(fā)布了關于促進中部崛起規(guī)劃實施意見，把促進中部崛起的政策具體化。值得強調的是，在建設“三基地一樞紐”的基礎上，有關部委出臺了《關于促進中部地區(qū)城市群發(fā)展的指導意見》，這是合乎規(guī)律的。中部地區(qū)資本密集型產業(yè)比重較大、城鎮(zhèn)化水平較低，通過城市群發(fā)展，強化規(guī)模經濟和集聚經濟，可以帶動勞動力轉移和提升城鎮(zhèn)化水平，對于實現中部崛起意義重大?！蛾P于中西部地區(qū)承接產業(yè)轉移的指導意見》的出臺恰逢其時，在沿海企業(yè)面臨成本上升時期，加快沿海地區(qū)的結構調整和促進產業(yè)轉移，可使毗鄰沿海的中部地區(qū)就近收獲轉移之功，實現外來資本與本地勞動力的結合。

在沿海率先發(fā)展方面，2009年已經出臺了一系列區(qū)域性的規(guī)劃。2010年，國務院關于長江三角洲區(qū)域規(guī)劃的批復，更加突出對跨省市一體化發(fā)展的要求，重點在于推動六個一體化，即“區(qū)域產業(yè)一體化、基礎設施一體化、科技創(chuàng)新一體化、生態(tài)建設和環(huán)境保護一體化、區(qū)域市場建設一體化、社會保障體系一體化”。另外，在中央有關部委于2010年年初擬定的關于16個創(chuàng)新型城市試點中，有9個位于沿海地區(qū)?？梢?，中央政府的政策明確希望更多地發(fā)揮科技創(chuàng)新的突出作用，使沿海的率先發(fā)展建立在率先創(chuàng)新的基礎之上。

二、共同但有差別性的區(qū)域增長格局繼續(xù)保持

2010年，全國經濟仍繼續(xù)維持共同但有差別化的增長格局。2010年前11個月，全國地區(qū)工業(yè)增加值的加總平均值為19%，但是西部12個省（區(qū)）的加總平均值為18.6%，略低于全國平均水平，超過全國平均水平的有6個省（區(qū)），大體與全國平均水平相當。其中，重慶、四川、廣西等?。▍^(qū)）增長速度較快，但是新疆、甘肅、云南、貴州、西藏等?。▍^(qū)）增長速度相對緩慢；在東北，東三省的加總平均值為17.7%，低于全國平均水平，除吉林的增長速度略高于全國平均水平外，遼寧、黑龍江的增長速度都略慢于全國增長。中部地區(qū)每個省份的增長速度都超過全國平均增速，加總平均值為22.7%，是全國增長最快的一個板塊；沿海的加和增長平均值為17.8%，略低于全國平均水平，只有天津、上海和福建的增長速度超過全國平均水平。因而，就總體增長表現看，中部地區(qū)增長最快，西部地區(qū)次之，東北和沿海的增長相對緩慢。在全球經濟危機爆發(fā)后，經濟發(fā)達地區(qū)受到的影響相對較大，后進地區(qū)因為國家擴大內需的政策支持和得到產業(yè)轉移，從而在拉鋸式區(qū)域增長中獲得可觀的增長績效，符合地區(qū)經濟的規(guī)律性。

值得注意的是，在西部地區(qū)發(fā)展內陸開放型經濟和開放帶來的增長效率比較明顯，陜西省外貿進出口呈現恢復性增長，前11個月已達108億美元，增長45.9%，增速高于全國平均水平9.7個百分點，完成全年預期目標的117.4%；云南省同期完成進出口總值121億美元，同比增長78.5%；寧夏回族自治區(qū)前10個月外貿進出口15.9億美元，同比增長63.9%，較全國增速快27個百分點；重慶市在“兩江新區(qū)”建設的同時重視對外開放，重慶企業(yè)積極“走出去”參與世界能源、資源、資產的購買，成功收購澳大利亞礦產、英國精密機床集團、加納鋁土礦等項目，海外投資額達到50億美元；隨著貴廣快速鐵路、高速公路等物流通道形成，貴州省已經加大招商引資力度，并將重點轉向粵港澳地區(qū)，建設承接沿海資本和產業(yè)轉移園區(qū)。

事實上，東北振興的總體表現不俗?！笆晃濉鼻?年，東北三省地區(qū)生產總值增速年均為13.4%，分別高出東部、中部和西部0.86、0.63和0.03個百分點，居四大區(qū)域板塊發(fā)展之首。2009年，東三省全社會固定資產投資23733億元，是2003年的5.6倍，6年間年均增長33.5%，高出全國平均水平；實際利用外資214.3億美元，占全國比重從2003年的5.9%提高到13.6%。這是東北振興取得成效的最直接有力的證明。尤其是，中俄原油管道年底前進入試運行階段，將為東北經濟帶來新的驅動力。在開放過程中利用東北亞的資源，實現雙向互補式發(fā)展，有助于東北的振興。

數據顯示，2010年上半年，中部六省經濟實現生產總值3.78萬億元，同比增長15%，比上年同期提高6.2個百分點，增速位居沿海、中部、西部和東北四大經濟板塊之首。同期，中部地區(qū)進出口總值增長50.9%，高于全國7.8個百分點，居全國首位。似乎塌陷越深，崛起越強勁。而加快大城市群的建設，也成為中部各省的普遍選擇。比如，山西省按照“一核一圈三群”布局，加快發(fā)展太原都市圈；河南省在鄭汴一體化的基礎上，加快中原城市群發(fā)展。湖北省全面實施“兩圈一帶”總體戰(zhàn)略，湖南省積極建設以長株潭為核心的城市群，江西省加緊建設環(huán)鄱陽湖城市群。安徽省除了積極參與長三角一體化外，還集中建設皖江城市帶，并加快合肥經濟圈建設。

沿海地區(qū)盡管受金融危機的影響較重，但是京津冀、長三角、珠三角保持較快增長態(tài)勢。相關數據表明，2010年1～3季度長三角地區(qū)生產總值突破5萬億元，達到50314億元，增長12.8%。從城市看，長三角16個主要城市中有12個城市經濟總量超過1500億元。前3季度，浙江省生產總值18765億元，同比增長12.5%，增速比去年同期加快4.8個百分點。前3季度，進出口總額為1864億美元，比上年同期增長36.6%，出口1329.8億美元，增長38.1%。值得注意的是，京津冀、長三角和珠三角內部，都在加快一體化合作，并不約而同地注重加快創(chuàng)新體系建設。假以時日，沿海地區(qū)的創(chuàng)新活力會持續(xù)外溢，增長的龍頭地位可以保障，增長的持續(xù)性將進一步確立。

三、推動形成各具特色各展其長的區(qū)域增長前景

展望未來的中國區(qū)域發(fā)展，應該保持足夠的樂觀。隨著高速鐵路的延伸和國內一體化經濟的加速發(fā)展，地區(qū)之間的要素流動、重組和優(yōu)化配置的速度會因之加快，中國地區(qū)經濟總效率會進一步提升。從發(fā)展的三個特征（3D）——密度（density）、距離（distance）和分割（division）看，中國未來將會形成若干經濟密集、帶動性強、影響廣泛的大都市連綿帶和城市群，帶動各個地區(qū)經濟的增長；由于發(fā)達交通網絡的形成，區(qū)域之間的經濟距離得以縮短；由于市場聯(lián)系擴大了分工合作，各個地區(qū)構筑市場封鎖的動機降低，有助于減少分割格局和提升一體化效率。在發(fā)展的三個空間層次上看，在國際空間上，中國與世界各國的聯(lián)系將進一步增強，資本、商品、技術的交流更加廣泛，中國經濟的競爭力持續(xù)增強；在國家層面上，國內的合作與分工的增強，使大國的五類規(guī)模優(yōu)勢持續(xù)發(fā)揮：提供公共物品的人均成本較低；國內市場規(guī)模巨大并且持續(xù)擴張；在國家規(guī)模巨大產業(yè)體系復雜的背景下，抗產業(yè)沖擊和區(qū)域沖擊的能力較強；減少地區(qū)差距的更有效的分配機制正在形成；人均國防成本較低導致安全保障能力增強。在區(qū)域層面上，城鎮(zhèn)化水平繼續(xù)提高，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展已經成為各地普遍決策。

沿海地區(qū)是國內先進制造密集帶，也是科技要素密集帶，既是顯示中國制造國際地位與國際競爭力的主導區(qū)域，又是建設創(chuàng)新型國家的重點區(qū)域，具有率先發(fā)展區(qū)域和率先創(chuàng)新區(qū)域的雙重特性。沿海地區(qū)將率先實現從投資驅動向創(chuàng)新驅動的方向轉變，引領全國加快經濟發(fā)展方式的轉變。實現沿海地區(qū)產學研的有效結合，促進高新技術、先進適用技術的市場化、產業(yè)化轉化，以京津冀、長三角和珠三角為代表的大城市群和大都市連綿帶在地理空間上自然延伸，民營企業(yè)和外資企業(yè)的增長速度加快，資本追逐技術和技術追逐資本的要素價值最大化趨勢同時擴展。受商務成本上升、資源價格高企、勞動力短缺影響，沿海向內地的產業(yè)轉移持續(xù)進行。在園區(qū)經濟不斷擴張、產業(yè)分工細化、產業(yè)集群擴大、產學研結合深化的影響下，沿海經濟的正外部性不斷增強，循環(huán)累積因果效應發(fā)揮作用，規(guī)模報酬遞增與正反饋機制自我強化，沿海必將在中國經濟平穩(wěn)較快發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平高，工業(yè)基礎好，資源組合好，勞動力素質較高，發(fā)展回旋空間大，制約經濟增長的重要因素是管理體制。通過深化改革、技術創(chuàng)新、市場化重組等形式，尤其是引入新的投資主體，扶持新興產業(yè)，盡可能盤活和優(yōu)化存量資源，推動產業(yè)創(chuàng)新與技術創(chuàng)新，形成一批帶動性強、影響力大的增量產業(yè)群。并利用東北沿邊臨海的有利條件，擴大沿海、沿邊、沿線開放，帶動整體經濟發(fā)展。在農副產品價格上漲的背景下，東北土地密集度高的優(yōu)勢受到政府和市場重視。建設好東北的商品糧基地，可使東北在保障國家糧食安全中發(fā)揮更大作用。充分動員各種資源和優(yōu)化資源配置，東北必將提升其在國家經濟發(fā)展中的地位。

中部地區(qū)是典型的工業(yè)結構相對單一而農村勞動力又相對過剩的區(qū)域。能源、冶金、裝備制造等資本密集型工業(yè)的發(fā)展，產業(yè)發(fā)展受市場波動影響較大。過去，在一些省份煤炭開發(fā)所占比重較大，煤價上漲時省市財力增強，煤價下跌時省市經濟困難，因此調整和優(yōu)化產業(yè)結構的任務較重；同時，基于原材料產業(yè)所占比重較大而資本密集型產業(yè)帶動勞動力就業(yè)能力較弱的特性，中部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較低，農村勞動力過剩問題相對突出。要把國家政策援助與區(qū)域經濟結構調整結合起來，實現中部與沿海的一體化發(fā)展，帶動產業(yè)基地和交通樞紐建設。在沿海與中部的互動式發(fā)展中，引導沿海資本向中部地區(qū)流動，充分利用中部豐富的農產品資源，發(fā)展后續(xù)的輕型加工業(yè)，帶動勞動力就業(yè)，推動中部的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。吸納更多的沿海元素，內化成自身的增長能力，中部增長勢頭向好的局面可以保持。

在國家把西部大開發(fā)放在優(yōu)先位置的背景下，西部因其經濟落后、少數民族集中分布、自然環(huán)境較差將會得到更多優(yōu)惠政策眷顧。開發(fā)西部，不僅因為其經濟弱而需要開發(fā)，也是因為其資源優(yōu)而加以開發(fā)。在基礎設施供求矛盾緩和、生態(tài)環(huán)境改善的基礎上，對西部地區(qū)的政策投射將更多偏向于民生改善和內生發(fā)展能力的增強。通過發(fā)展以礦產資源加工、特色農副產品加工、新能源、生物醫(yī)藥、軍民兩用產業(yè)等特色優(yōu)勢產業(yè)，將有助于推動西部地區(qū)加快發(fā)展，推進西部的城鎮(zhèn)化進程。與此同時，西部要利用自身邊界線較長的有利條件，擴大對外開放，面向中亞、東南亞、南亞的周邊國家，通過輸入資源、輸出工業(yè)品的方式擴大貿易往來，參與國際競爭。如果加以科學規(guī)劃，有條件的西部地區(qū)的發(fā)展空間將進一步打開，這在過去10年內蒙古等地的發(fā)展歷程中已經得到印證。但是，對于那些資源相對短缺、環(huán)境條件惡劣、特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展空間較小的地區(qū)，國家也應該有長期扶持發(fā)展的政策準備。

盡管中國區(qū)域經濟出現了明顯增長之勢，未來增長向好的趨勢不會改變，但是對目前存在的區(qū)域發(fā)展問題也需要客觀認識，不能回避。世界銀行曾提出衡量地區(qū)經濟增長的三個指標：經濟活動的地區(qū)差距、生活水平的區(qū)域差距和社會平等的區(qū)域差距。本文前面的所有分析都是建立在經濟活動的地區(qū)發(fā)展基礎上，但生活水平的地區(qū)差距和社會平等的區(qū)域差距，已經成為國內經濟社會發(fā)展的突出問題，必須引起足夠重視。如果拉平三大指標來看，可以說，我國實現的地區(qū)經濟增長還是有明顯瑕疵的增長。政府政策管理和政府自身管理亟待改進和加強。凱恩斯認為：“我們賴以生存的經濟社會的突出問題，是不能提供充分就業(yè)與武斷而又不公平地分配財富和收入。”前世界銀行行長普雷斯頓也指出，“就發(fā)展理論本身而言，其實并無多大價值，除非把它們應用于實際，除非它收到了效果，除非它改善了人們的生活”。全國物價的一致性上漲，加大了各地居民的生活負擔，使得國家惠及于民的援助政策部分破功；住房空置與房地產價格同時飆升，顯示抑制投機和建設資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會還未如預期取得根本進展；特大城市的住房價格與美國的特大城市接軌，顯示不少地方放任自流的政策已經遠遠偏離基本面和政府的行政理想；而農產品價格的接力上漲，使各地民眾多了對各類商品輪番炒高的擔心。盡管中國經濟增長的快速趨勢沒有改變，但是面對的問題應引起足夠的重視。追求生活安定和社會公平基礎上的區(qū)域發(fā)展，是全國國民的普遍愿望。包容性增長是指讓全體國民在增長中受益，而不是對物價飛漲和不正當劫取國民利益的行為加以寬容。政事得失，由乎輔佐。只有堅持問題導向的政策操作思路，并不斷完善區(qū)域經濟增長的體制機制，才有助于形成區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的良好格局。

四、理順中央與地方關系是增強區(qū)域發(fā)展協(xié)調性的核心

中國區(qū)域經濟發(fā)展遇到的諸多問題，核心在于中央與地方的關系存在不和諧、不協(xié)調、不完善之處，在于政府管理體制改革不到位和政府政策出臺不到位。對此，黨中央、國務院有深刻認識。胡錦濤總書記提出，把改善民生作為根本出發(fā)點。溫家寶總理提出，要創(chuàng)造條件讓人民批評政府和監(jiān)督政府。增強區(qū)域發(fā)展的協(xié)調性，迫切需要理順中央與地方的關系。

1994年分稅制實施之前，中央與地方在國家財政收入所占的比重大體為3：7，地方財政收入所占比重較大；而在實行分稅制后，中央與地方財政收入比大體維持在5：5的比例，中央所占比重較高，而地方所占比重較低。中央與地方財權與事權配置的不平衡，使得分稅制后地方財政收入捉襟見肘，不少地方財政入不敷出。挖掘土地財政以擴大財政收入來源，就逐漸成為各地政府的共識。而放任各地從土地財政中補充財力，而不在財稅體制改革上進行相應的改革和設法為地方開辟新財源，既導致目前的財稅結構剛性化，財稅體制引起的社會矛盾得不到有效疏解，最終也導致地方政府成為土地的牟利者，由此帶來官商合流、積弊叢生的結果。但當現行財稅體制不改革引起的利益扭曲帶來區(qū)域經濟增長的協(xié)調性進一步下降、社會矛盾進一步加大、惡化區(qū)域增長的空間、極大影響到民生改善時，進行財稅體制的改革就會成為必然選擇。從科學發(fā)展角度看，理順中央與地方的財稅關系是十分必要和迫切的。通過開征房產稅、遺產稅，進一步加大中央財政的轉移支付來減少地方政府對出讓土地收入的依賴，彌補地方財政因土地出讓收入減少后的財力不足，不僅有助于抑制資產價格泡沫，還可以降低經濟運行的風險，提高政府支出的效率。鑒于“十五”和“十一五”國內基礎設施大規(guī)模的前期投入，基礎設施瓶頸制約的問題已經明顯緩解，一些地方甚至出現機場重復建設的弊端，抑制資產價格泡沫可以轉化為減少來自土地出讓收入，相應可通過減少不合理的基礎設施投資得以平衡。而在其他產業(yè)較快發(fā)展中，由房地產行業(yè)滋生的就業(yè)矛盾可以通過就業(yè)的行業(yè)轉移得以實現。

筆者認為，加快轉變經濟發(fā)展方式的核心，在于加快政府管理方式的轉變。在目前的物價形勢下，國家應根據外貿進出口形勢和穩(wěn)定的勞動力市場供求狀況，進一步完善匯率形成機制；根據中外價格對比降低壟斷行業(yè)不合理的收費標準（比如電信價格），逆市場變化進行政策對沖，以改善居民對未來的價格預期。與此同時，中央政府的政策管理還需要對以下問題加以防范：一是大開口子大許愿，上下對價“喬”政策。二是激勵過度，約束不足。三是物價高企，民生受損。如能從善如流，規(guī)范中央與地方的管理關系，并有針對性地建立起抑制物價不合理上漲的長效機制，中國區(qū)域經濟發(fā)展的協(xié)調性會得到提高，從而推動整體經濟平穩(wěn)較快發(fā)展。

[1]新華社.中央經濟工作會議在北京召開[N].人民日報，2010-12-13.

[2]胡錦濤.把改善民生作為根本出發(fā)點[EB/O L].[2011-01-02].人民網.

[責任編輯：潘麗清]

Trend and Future of China’s Regional Economic Development

ZHOU Min-liang

To enforce the coordinately regional development,is an important policy of China’s central government.In 2010,the central government made a series of regional policies,which was helpful to keep the common and different regional development.In the future,it is important to let all regions’development to show their advantages and features.To strength regional coordination in scientific development,it is important to adjust and rationalize the relation between the central and local.

regional economy;scientific development;coordination;policy

F061.5

A

1673-8616（2011）02-0005-05

2011-01-05

周民良，中國社會科學院西部發(fā)展研究中心副主任、中國社會科學院工業(yè)經濟研究所研究員、中國社會科學院研究生院教授、博士生導師（北京，100836）。