我國(guó)農(nóng)村金融改革中的政府行為研究

○王琛

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖南 長(zhǎng)沙 410128）

我國(guó)農(nóng)村金融改革已進(jìn)行了30多年的時(shí)間，雖然取得了較大成就，但總體而言，農(nóng)村金融改革沒(méi)有從根本上取得突破，現(xiàn)有農(nóng)村金融體系雖然功能合理、種類齊全，實(shí)際上卻缺少層次性，矛盾沖突多，內(nèi)耗大，功能和作用出現(xiàn)萎縮，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要解決現(xiàn)有農(nóng)村金融服務(wù)體系中存在的問(wèn)題，必須分析影響制度變遷的背后因素，而政府作為制度變遷的主導(dǎo)者或者重要參與者，在其中的必要性和重要性不容忽視，所以對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融改革中的政府行為進(jìn)行研究具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)農(nóng)村金融改革中政府行為的必要性

1、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈

政府應(yīng)對(duì)農(nóng)村金融中的市場(chǎng)失靈體現(xiàn)在：第一，減少高交易成本。農(nóng)村金融市場(chǎng)與其他市場(chǎng)相比，由于交易成本高、缺乏擔(dān)保、補(bǔ)充借貸機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)以及農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性特征、農(nóng)村市場(chǎng)的分割帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等因素，農(nóng)戶小規(guī)模需求無(wú)法彌補(bǔ)銀行最低運(yùn)行成本，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)無(wú)法使其成本與收益內(nèi)在化時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，而政府能夠采取措施使成本內(nèi)在化。Lapenu認(rèn)為作為宏觀管理中最低限度的功能，政府對(duì)金融市場(chǎng)的干預(yù)在確保宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定和幫助政府執(zhí)行制定經(jīng)濟(jì)政策方面已經(jīng)得到很大發(fā)展，為提供公共產(chǎn)品而制定的管制框架、財(cái)政貨幣政策被廣泛接受，但干預(yù)是否使用公共資金及政策能否為金融機(jī)構(gòu)所執(zhí)行值得討論。第二，管制壟斷。發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村金融市場(chǎng)普遍存在壟斷性。壟斷市場(chǎng)利率定價(jià)高于競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)利率定價(jià)，導(dǎo)致信貸市場(chǎng)低效率的產(chǎn)生。因此，壟斷通常要受到管制。第三，克服信貸市場(chǎng)信息不對(duì)稱。在分割的農(nóng)村金融市場(chǎng)，信息流動(dòng)和擴(kuò)散受制于狹小的空間，監(jiān)管成本和搜索成本較低，這就使金融機(jī)構(gòu)貸款受限于所了解的項(xiàng)目與熟人，關(guān)系型貸款比較多，大量的小農(nóng)戶被排除在市場(chǎng)之外。

2、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平

在競(jìng)爭(zhēng)性金融市場(chǎng)，小農(nóng)戶、小企業(yè)及貧困戶通常被排除在信貸市場(chǎng)之外。為幫助社會(huì)的弱勢(shì)群體，政府必須采取行動(dòng)，通過(guò)金融服務(wù)創(chuàng)新，提供小額貸款或社會(huì)保險(xiǎn)以提高貧困戶收入，平滑消費(fèi)。

3、政府干預(yù)的其他理由

一是金融危機(jī)對(duì)農(nóng)村金融的影響。近幾十年來(lái)，無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同程度地經(jīng)歷了銀行危機(jī)或嚴(yán)重的銀行系統(tǒng)性支付問(wèn)題。在金融危機(jī)來(lái)臨時(shí)，農(nóng)村金融表現(xiàn)得極為脆弱。二是要學(xué)習(xí)利用金融市場(chǎng)。發(fā)達(dá)國(guó)家在金融市場(chǎng)發(fā)展與運(yùn)行中積累的許多寶貴經(jīng)驗(yàn)值得發(fā)展中國(guó)家借鑒。從政府的角度來(lái)說(shuō)，政府比個(gè)人更具有優(yōu)勢(shì)獲得這些經(jīng)驗(yàn)并為金融機(jī)構(gòu)提供這些信息；政府還可以設(shè)計(jì)對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新擴(kuò)散有效的金融激勵(lì)機(jī)制，比如政府購(gòu)買或?qū)?chuàng)新者進(jìn)行補(bǔ)貼，推廣新技術(shù)的使用。

二、我國(guó)農(nóng)村金融改革中的政府行為和作用機(jī)制分析

1、我國(guó)農(nóng)村金融改革中的政府行為分析

（1）市場(chǎng)準(zhǔn)入限制

通常而言，一國(guó)的農(nóng)村金融往往是包含合作金融、商業(yè)金融、政策性金融和民間信貸的完整體系。但在我國(guó)農(nóng)村金融的實(shí)際運(yùn)行中，政府為了保有控制權(quán)并獲得壟斷租金，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入實(shí)行嚴(yán)格限制，表現(xiàn)為：在國(guó)有銀行的商業(yè)化改革之前，政府直接指定農(nóng)業(yè)銀行及其下屬的農(nóng)村信用社為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供信貸資金支持；商業(yè)化改革之后，農(nóng)業(yè)銀行逐漸從農(nóng)村金融領(lǐng)域退出，主要由農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供合作性和政策性金融支持。在這期間，雖然也曾存在著農(nóng)村合作基金會(huì)或類似的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，并一度得到地方政府的支持，但由于這些非正規(guī)組織在某些地區(qū)的不規(guī)范發(fā)展導(dǎo)致許多問(wèn)題的產(chǎn)生，加上其與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)削弱了后者的壟斷地位，因此在東南亞危機(jī)爆發(fā)后政府采取了“一刀切”策略關(guān)閉了農(nóng)村合作基金會(huì)，更采取各種方式對(duì)民間借貸等民間信用形式進(jìn)行了嚴(yán)厲打擊。這種準(zhǔn)入限制在保證現(xiàn)有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)獲得壟斷租金的同時(shí)，也造成了其低效率運(yùn)作。

（2）信貸計(jì)劃控制

中央政府對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)信貸資金的控制主要體現(xiàn)在對(duì)信貸資金規(guī)模的控制上，即中央銀行通過(guò)下達(dá)指令性計(jì)劃指標(biāo)控制貸款增加量的上限，各金融機(jī)構(gòu)未經(jīng)允許不能突破此限。這種干預(yù)方式直到1998年才被取消。

（3）利率水平管制

我國(guó)一直對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)行低利率管制，體現(xiàn)在兩方面：第一，為彌補(bǔ)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)的較高成本，人民銀行允許農(nóng)行和農(nóng)信社的貸款利率在基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上有一定的浮動(dòng)幅度，同時(shí)對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)行貼息貸款。第二，近幾年我國(guó)一直下調(diào)利率，2005年我國(guó)金融機(jī)構(gòu)一年期貸款利率為5.31%，對(duì)中小企業(yè)貸款可上浮30%，農(nóng)信社貸款可上浮50%，這樣，農(nóng)行營(yíng)業(yè)所的短期貸款利率最高可達(dá)6.9%，農(nóng)信社可達(dá)7.97%。而在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的溫州和臺(tái)州地區(qū)，民間信用年平均利率為8%。在信用機(jī)制不發(fā)達(dá)、信用競(jìng)爭(zhēng)缺乏的地區(qū)，資產(chǎn)借貸價(jià)格更高。由于民間信用的資產(chǎn)價(jià)格是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上由借貸雙方共同決定的，因此這一價(jià)格體現(xiàn)了資金運(yùn)用的真實(shí)成本。即使假定上述浮動(dòng)利率可實(shí)行，但與民間信用的利率水平相比較，我國(guó)農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)價(jià)格仍不能彌補(bǔ)其交易成本，呈現(xiàn)出人為壓制的低利率情況，導(dǎo)致收益與風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重不對(duì)稱。

（4）人事安排約束

作為商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，其人事制度應(yīng)該由優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則決定，而合作金融的互助性和不盈利性決定了其人事安排應(yīng)該由社員民主表決決定。但實(shí)際上，我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的人事安排在很大程度上依然采取行政調(diào)動(dòng)方式。

2、政府行為的作用機(jī)制分析

政府通過(guò)以上四種方式干預(yù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控。由于政府限制農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，因此長(zhǎng)期以來(lái)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供融資安排的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)只有農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社。這些農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)通過(guò)吸收農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的存款作為投資的資金來(lái)源，但由于它們是國(guó)家強(qiáng)制安排的反映政府利益和偏好的產(chǎn)物，所以在資金運(yùn)用上更多是反映政府的意圖。這決定了農(nóng)村的儲(chǔ)蓄除一小部分用于支持農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的資金需要外，更多的是流向反映國(guó)家和地方政府利益偏好的農(nóng)村“特權(quán)”企業(yè)和農(nóng)村外的經(jīng)濟(jì)組織，而大多數(shù)的農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)只能通過(guò)內(nèi)源融資或民間信用的形式滿足自身的資金需要。這一方面抑制了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提高金融資源配置效率的內(nèi)在動(dòng)力；另一方面也滋生了企業(yè)的尋租活動(dòng)，使農(nóng)村的盈余資金分配到部分尋租者或政府支持發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)手中（這兩部分構(gòu)成了農(nóng)村的“特權(quán)”企業(yè)），而大部分的農(nóng)戶和其他農(nóng)村企業(yè)卻無(wú)法從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)那里獲得信貸支持。這種格局弱化了農(nóng)村微觀主體的儲(chǔ)蓄投資分離程度。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，微觀主體的資金需求必然會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)內(nèi)部分化出提供資金融通的非正規(guī)金融組織，其中以農(nóng)村合作基金會(huì)最為典型。非正規(guī)金融組織對(duì)于調(diào)劑農(nóng)村資金余缺發(fā)揮了重要作用，并在一定程度上促進(jìn)了微觀主體儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)化，但后來(lái)遭到政府的取締。這最終使大多數(shù)的農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)更多地依賴于內(nèi)源融資或民間借貸的形式滿足資金需求。政府的這種作用機(jī)制使正規(guī)金融機(jī)構(gòu)僅僅充當(dāng)了政府的貨幣系統(tǒng)角色，不僅抑制了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率的提高和資源配置的優(yōu)化，而且制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)部?jī)?chǔ)蓄和投資的分離程度，減緩了儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)化過(guò)程，不利于農(nóng)村金融的成長(zhǎng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、我國(guó)農(nóng)村金融改革中的政府行為的效果分析

1、政府干預(yù)農(nóng)村金融改革的正面影響

初步形成了一種向農(nóng)戶和中小企業(yè)提供小額貸款的機(jī)制。在市場(chǎng)主導(dǎo)的現(xiàn)代商業(yè)信貸市場(chǎng)上，農(nóng)戶和中小企業(yè)融資難的問(wèn)題不可避免。為此，政府和金融部門進(jìn)行了多方面的探索，一是向農(nóng)戶和中小企業(yè)提供補(bǔ)貼性信貸，如扶貧貼息貸款；二是構(gòu)建信貸擔(dān)保機(jī)制，搭建信用擔(dān)保體系，增強(qiáng)并提高農(nóng)戶和中小企業(yè)信貸融資的能力；三是構(gòu)建貼近農(nóng)戶和中小企業(yè)的金融服務(wù)機(jī)制，在進(jìn)行現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)（如農(nóng)信社）存量改革中強(qiáng)調(diào)其區(qū)域性、社區(qū)性的同時(shí)，還在扶貧開(kāi)放過(guò)程中以補(bǔ)貼方式推進(jìn)農(nóng)村金融組織的增量結(jié)構(gòu)調(diào)整，如財(cái)政直接出資支持建立“村級(jí)資金互助組織”；四是倡導(dǎo)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信貸業(yè)務(wù)創(chuàng)新，針對(duì)農(nóng)戶和微小企業(yè)提供小額信用貸款。其中，以小額信用貸款的開(kāi)展對(duì)農(nóng)戶和中小企業(yè)融資狀況的改善最為突出。

向農(nóng)村提供持續(xù)性政策金融服務(wù)的機(jī)制正在逐步形成。中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，很多地區(qū)和發(fā)展領(lǐng)域存在商業(yè)信貸失靈問(wèn)題，由此可見(jiàn)建立一種政策性金融機(jī)制以彌補(bǔ)商業(yè)信貸在這些地區(qū)和領(lǐng)域失靈的必要性。因此，1994年成立中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的決定具有重大的實(shí)踐意義。農(nóng)發(fā)行長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)揮著“糧食銀行”的職能，隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，不斷調(diào)整業(yè)務(wù)范圍，扭轉(zhuǎn)了單一發(fā)放政策性貸款的局面，有力地支持了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)事業(yè)建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村扶貧和中西部開(kāi)發(fā)。

2、政府干預(yù)農(nóng)村金融改革帶來(lái)的弊端

由中央政府主導(dǎo)設(shè)計(jì)的注重資金動(dòng)員、信貸投向上偏向城市的農(nóng)村金融制度在為從趕超型重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展到漸進(jìn)改革做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民增收卻并未起到足夠的促進(jìn)作用。我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大，城鄉(xiāng)收入差距世界最高。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)停滯不前、農(nóng)民相對(duì)收入水平下降當(dāng)然是由多方面因素引起，但農(nóng)村金融制度無(wú)疑是重要的因素之一。同時(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后、農(nóng)民收入不足又反過(guò)來(lái)制約了我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的進(jìn)一步深入。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的發(fā)展，這種政府主導(dǎo)下強(qiáng)制性的農(nóng)村金融體系模式的弊端日漸暴露。

（1）農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊或虛置

籠統(tǒng)地講，產(chǎn)權(quán)是指人們使用資源的一組權(quán)力，即由于物的存在及關(guān)于他們的使用而引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系，它是由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)和讓渡權(quán)構(gòu)成的一組既能分解又能集合的權(quán)利約束。清晰界定的產(chǎn)權(quán)有利于使儲(chǔ)蓄投資者增強(qiáng)理性預(yù)期，減少交易摩擦，從而提高融資效率;有利于引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性問(wèn)題較大地內(nèi)在化的激勵(lì)，是金融交易順利進(jìn)行和金融資源高效運(yùn)作的前提和基礎(chǔ)。從法律意義上講，我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)是明晰的，農(nóng)業(yè)銀行和政策性銀行的產(chǎn)權(quán)歸全民所有，農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)歸出資入股的社員所有。但從人們對(duì)稀缺資源的實(shí)際控制權(quán)和占有權(quán)來(lái)看，農(nóng)業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)被界定為全民所有，即人人都是其產(chǎn)權(quán)所有者，否定了產(chǎn)權(quán)的排他性，造成了事實(shí)上產(chǎn)權(quán)主體的缺失。另外，在具體劃定法人財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，由于國(guó)企改革前政府大量干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成國(guó)有銀行不良貸款的責(zé)任歸屬問(wèn)題無(wú)法清晰界定，出現(xiàn)了國(guó)有銀行與國(guó)有企業(yè)共有財(cái)產(chǎn)的交叉，使原本模糊的產(chǎn)權(quán)變得更模糊。雖然說(shuō)在相對(duì)簡(jiǎn)單的系統(tǒng)中，靠自上而下的命令來(lái)協(xié)調(diào)的有目的組織和合作可以相當(dāng)有效，且這種模糊的產(chǎn)權(quán)的確對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)，但隨著協(xié)調(diào)任務(wù)越來(lái)越復(fù)雜，自發(fā)的有序化就可能越有優(yōu)越性。而模糊或虛置的產(chǎn)權(quán)關(guān)系的弊端會(huì)日益顯現(xiàn)，農(nóng)村金融資源的配置效率也因之深受影響。

（2）委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)，引發(fā)機(jī)會(huì)主義行為

在政府干預(yù)農(nóng)村金融活動(dòng)的情況下，農(nóng)村金融制度的所有權(quán)和控制權(quán)是分割的。在農(nóng)業(yè)銀行體制下，對(duì)公有金融產(chǎn)權(quán)作了切割處理后，每個(gè)公有金融產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)在銀行制度安排中獲得同樣的經(jīng)濟(jì)地位與等級(jí)差別。而要做到這些，最簡(jiǎn)捷的方式是納入既有的行政“階層結(jié)構(gòu)”。這樣，各級(jí)專業(yè)銀行就被看作一級(jí)政府部門，每一家銀行的分支機(jī)構(gòu)都可有相應(yīng)政府部門級(jí)別，形成一個(gè)龐雜的銀行“階層結(jié)構(gòu)”。此時(shí)農(nóng)業(yè)銀行營(yíng)業(yè)所便是這種“階層結(jié)構(gòu)”在農(nóng)村的延續(xù)。這種垂直分層的金字塔式結(jié)構(gòu)，反映了農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)部信息和權(quán)力資源的分布，即處于金字塔頂端的主體擁有最大的信息量和最高的決策權(quán)，沿著金字塔的頂端向下是一個(gè)信息和權(quán)力層層委托—代理的結(jié)構(gòu)。這就不可避免地出現(xiàn)委托代理問(wèn)題，不僅存在于委托人與代理人之間，也存在于不同級(jí)別的代理人之間。

委托—代理問(wèn)題不但容易導(dǎo)致“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”，而且不利于“階層結(jié)構(gòu)”的上下層級(jí)之間的統(tǒng)一調(diào)度和同級(jí)之間的橫向協(xié)調(diào)，造成低效率，表現(xiàn)在：第一，各級(jí)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可以憑借“階層結(jié)構(gòu)”向上傳遞對(duì)自己有利的虛假信息，從而導(dǎo)致處于階層頂端的政府無(wú)法獲取基層組織和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的真實(shí)信息，降低了政府政策的可操作性和有效性。第二，政府政策的傳達(dá)也可能會(huì)因鏈條過(guò)長(zhǎng)而引起信息扭曲，且由于中央與地方政府效用函數(shù)的差異，各級(jí)地方政府可能出于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的考慮，對(duì)中央政府政策進(jìn)行逆向調(diào)節(jié)，使中央的政策意圖難以有效貫徹，影響政府干預(yù)農(nóng)村金融的效果。第三，“階層結(jié)構(gòu)”的存在使政府支付高額的組織費(fèi)用和協(xié)調(diào)成本，而且代理鏈條越長(zhǎng)，政府支付的費(fèi)用越高，信息傳遞失真的可能性也越大，不利于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)作。由此可知，在委托—代理鏈條過(guò)長(zhǎng)且缺乏有效監(jiān)管的情況下，政府的干預(yù)不但不利于其政策意圖的實(shí)現(xiàn)，還會(huì)影響農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效率，妨礙了農(nóng)村金融對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。

（3）交易費(fèi)用過(guò)高，加劇金融風(fēng)險(xiǎn)

交易費(fèi)用，即與轉(zhuǎn)讓、獲取和保護(hù)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的成本，與產(chǎn)權(quán)直接相關(guān)。正如科斯定理所述，若不考慮交易費(fèi)用，這種分割性產(chǎn)權(quán)的初始分配對(duì)資源配置沒(méi)有影響，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)交易，產(chǎn)權(quán)最終將分配給使資源生產(chǎn)性價(jià)值最大的個(gè)體。然而，一旦引入正的交易費(fèi)用，尤其考慮到信息和監(jiān)督的不完全性，對(duì)同一資源的產(chǎn)權(quán)分割和交叉將成為“免費(fèi)搭車”或“外部效應(yīng)”問(wèn)題的重要根源。我國(guó)農(nóng)村金融制度由于政府的過(guò)度干預(yù)造成產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊和權(quán)責(zé)利的不對(duì)稱，產(chǎn)生了高的交易成本，主要體現(xiàn)在以下方面：政府對(duì)信貸資產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行管制由于產(chǎn)權(quán)缺陷引發(fā)外部性問(wèn)題，滋生尋租活動(dòng)，創(chuàng)造出一部分有“特權(quán)”的企業(yè)；在國(guó)有銀行的商業(yè)化改革進(jìn)程中，一方面逐漸從農(nóng)村金融領(lǐng)域退出，另一方面利用未能界定清楚的模糊產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)嫁虧損的欲望比以往要強(qiáng)烈和容易得多，加上政府不能對(duì)其信貸資產(chǎn)進(jìn)行有效監(jiān)控，這樣“共有財(cái)產(chǎn)”由于能夠轉(zhuǎn)移銀行虧損并產(chǎn)生有形和無(wú)形的利益，造成了國(guó)有資源的浪費(fèi)，不利于市場(chǎng)化和商業(yè)化運(yùn)作；農(nóng)信社聯(lián)社擁有實(shí)際的經(jīng)營(yíng)權(quán)，直接參與和決定基層信用社內(nèi)部具體事項(xiàng)的行政管理，但信用社聯(lián)社大多遠(yuǎn)離基層信用社，因此很難保證對(duì)每個(gè)基層組織管理的科學(xué)性和決策的準(zhǔn)確性，政府的干預(yù)更容易使其決策偏離經(jīng)營(yíng)方向和合作性質(zhì)，造成較高的交易成本和摩擦成本。

四、我國(guó)農(nóng)村金融改革中的適度政府行為對(duì)策建議

通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)變遷中的中央和地方政府的行為方式、作用機(jī)制和行為結(jié)果的分析，得出了以下結(jié)論：政府對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的過(guò)分和不當(dāng)干預(yù)，不僅阻礙了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且不利于我國(guó)金融市場(chǎng)的正常發(fā)育。政府應(yīng)該在如何控制金融上進(jìn)行積極探索，以在不違背市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律和廣大農(nóng)民意愿的前提下，實(shí)現(xiàn)既促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又保證農(nóng)村金融市場(chǎng)良性運(yùn)行的目標(biāo)。

1、適度政府行為的定位

適度政府行為是介于“硬政府”和“軟政府”之間的一種政府行為，即政府不干預(yù)微觀市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是側(cè)重于構(gòu)建和維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的制度環(huán)境，并通過(guò)產(chǎn)權(quán)的明晰界定，使外部性問(wèn)題最大程度地內(nèi)部化。從我國(guó)農(nóng)村金融的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，政府適當(dāng)從農(nóng)村金融領(lǐng)域退出是提高農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整依賴于比較優(yōu)勢(shì)和資源稟賦等一系列條件，不是短期所能完成，而且農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和宏觀上比較收益的劣勢(shì)以及農(nóng)民的分散性特點(diǎn)，又決定了過(guò)度注重市場(chǎng)調(diào)節(jié)必然導(dǎo)致農(nóng)村資金的非農(nóng)化問(wèn)題，進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)之間、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)之間收入差距。因此，政府仍必須繼續(xù)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村金融進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。

2、保持農(nóng)村金融改革中政府行為適度性的政策建議

明確了農(nóng)村金融改革中政府行為的適度性以及政府的作用范圍，就有必要探討如何保持政府行為的適度性和有效性，以防范“政府失效”。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融改革的困境和農(nóng)村金融改革著力點(diǎn)的要求，建議采取如下改革措施。

（1）引導(dǎo)商業(yè)銀行進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)

由于成本較高且農(nóng)村地區(qū)的業(yè)務(wù)量相對(duì)較小，商業(yè)銀行不愿在農(nóng)村基層地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造趨使商業(yè)銀行進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)的制度環(huán)境，即為商業(yè)銀行創(chuàng)造特許權(quán)，實(shí)施必要的金融約束政策。根據(jù)我國(guó)情況可考慮：給予首先進(jìn)入縣級(jí)以下農(nóng)村地區(qū)的商業(yè)銀行一定時(shí)期的壟斷權(quán)，在若干年內(nèi)不允許其他商業(yè)銀行再進(jìn)入該地區(qū)；給予進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)的商業(yè)銀行在農(nóng)村基層地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)以較高的利率浮動(dòng)權(quán)；對(duì)進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)的商業(yè)銀行，中央銀行按其在農(nóng)村基層地區(qū)放款數(shù)量的一定比例提供特別優(yōu)惠貸款。

（2）發(fā)展非銀行信用，拓寬農(nóng)村居民的金融投資渠道

農(nóng)村金融改革的方向之一是引入銀行、證券、保險(xiǎn)和信托租賃四元金融客體。當(dāng)下農(nóng)村信用形式主要以銀行信用為主，其它幾種非常薄弱。政府可通過(guò)以下方式改進(jìn)：拓展農(nóng)村證券業(yè)，一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在企業(yè)化過(guò)程中可通過(guò)發(fā)行股票或債券進(jìn)行直接融資；二是通過(guò)成立證券投資基金參與證券投資；健全農(nóng)村保險(xiǎn)體系，農(nóng)村除了需要一般的商業(yè)保險(xiǎn)（包括壽險(xiǎn)和財(cái)險(xiǎn)）外，更需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以確保農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展；成立農(nóng)業(yè)信托投資公司，利用資金優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和綜合開(kāi)發(fā)或接受客戶委托經(jīng)營(yíng)地產(chǎn)等。

（3）規(guī)范、發(fā)展非正規(guī)金融

規(guī)范非正規(guī)金融，允許其在一定程度上存在和發(fā)展，以彌補(bǔ)正規(guī)金融的不足。首先應(yīng)將部分有組織的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)納入國(guó)家金融管理體系，以便于國(guó)家宏觀管理和微觀指導(dǎo)。其次應(yīng)加強(qiáng)法制建設(shè)，嚴(yán)厲打擊非正規(guī)金融中的黑色金融。黑色金融的泛濫在一定程度上是法制建設(shè)薄弱的結(jié)果。當(dāng)前一是要加快相關(guān)金融法規(guī)的出臺(tái)，提高對(duì)違法金融懲罰標(biāo)準(zhǔn)；二要嚴(yán)格金融執(zhí)法。

（4）加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和約束

從外部看，社會(huì)監(jiān)督與約束包括公眾的監(jiān)督與約束、新聞?shì)浾摰募s束以及社會(huì)組織的約束；從內(nèi)部看，包括政府機(jī)構(gòu)自上而下的縱向監(jiān)督和同級(jí)之間的橫向監(jiān)督等。在這里，要特別強(qiáng)調(diào)外部公眾的監(jiān)督與約束、新聞?shì)浾摰募s束以及社會(huì)組織的約束作用。社會(huì)監(jiān)督與約束是一項(xiàng)反向激勵(lì)措施，在法律約束和競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)上通過(guò)社會(huì)主體廣泛的監(jiān)督與約束，可以從多方面保證政府行為的適度性和高效規(guī)范運(yùn)作。實(shí)踐證明，要保證社會(huì)監(jiān)督和約束能充分發(fā)揮作用，政府的權(quán)力和決策必須要有一定程度的分割和相互制約和銜接，并使之程序化、透明化、規(guī)范化和法制化。

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