城市公用事業(yè)民營化中強(qiáng)化政府責(zé)任的路徑選擇

崔長勇

(鄭州輕工業(yè)學(xué)院政法學(xué)院,河南鄭州450005)

城市公用事業(yè)民營化中強(qiáng)化政府責(zé)任的路徑選擇

崔長勇

(鄭州輕工業(yè)學(xué)院政法學(xué)院,河南鄭州450005)

為保障公用事業(yè)民營化健康運(yùn)行,政府必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。政府在民營化中的責(zé)任主要體現(xiàn)在維護(hù)公共利益、建立監(jiān)督機(jī)制、創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境等方面。為促使政府更好地發(fā)揮作用,必須強(qiáng)化和完善政府責(zé)任。強(qiáng)化政府責(zé)任的路徑主要有樹立民本位理念,倡導(dǎo)公共利益導(dǎo)向,健全民營化的法律法規(guī)體系,完善公眾參與機(jī)制。

公用事業(yè);民營化;政府責(zé)任

20世紀(jì)70年代以來,世界各國掀起了聲勢浩大的行政改革浪潮,公共服務(wù)市場化改革成為一種趨勢,公用事業(yè)的民營化被政府部門提上了議事日程。公用事業(yè)民營化改革,實(shí)質(zhì)上是政府行政改革的一部分,是政府不斷放松規(guī)制和重建規(guī)制的過程。它體現(xiàn)了政府治理理念的演進(jìn)、政府職能的轉(zhuǎn)變和政府治理方式的發(fā)展。民營資本的大量注入,增加了投資規(guī)模,使市政公用事業(yè)建設(shè)獲得迅猛發(fā)展。政府作為公共利益的代表,在公用事業(yè)民營化進(jìn)程中應(yīng)該明確職能,合理定位。

一、城市公用事業(yè)民營化

城市公用事業(yè)在城市發(fā)展中具有非常重要的作用,城市公用事業(yè)民營化問題也是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。城市公用事業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的重要條件,也是城市文明進(jìn)步的重要體現(xiàn)。城市公用事業(yè)為城市生產(chǎn)和生活提供水、電、氣等公共產(chǎn)品或公共服務(wù),包括供水、供電、供氣、城市道路、污水處理、園林綠化、公共交通等等,大多數(shù)是與城市居民息息相關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政工程,具有明顯的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、外部性和自然壟斷性。

民營化大師薩瓦斯給出了廣義的“民營化”定義:“更多依靠民間機(jī)構(gòu),更少依賴政府來滿足公眾的需求?！盵1](P203)公用事業(yè)民營化實(shí)質(zhì)上是打破了傳統(tǒng)的公用事業(yè)的供給模式,在公用事業(yè)供給模式中引入市場機(jī)制,將國有公營的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間。也就是將原來由政府包辦的城市公用事業(yè)交由社會自己來供給,充分利用市場和社會的力量來解決單獨(dú)由政府無法做好的事情。

二、公用事業(yè)民營化的背景

(一)提高公用事業(yè)的生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量

我國城市公用事業(yè)一直是采用國有壟斷經(jīng)營體制,這種體制帶來了很多弊端。由于缺乏競爭機(jī)制,市政公用事業(yè)生產(chǎn)和運(yùn)行效率低下、虧損嚴(yán)重、成本過高、服務(wù)質(zhì)量差,不能滿足廣大居民的需求,制約了城市經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的步伐。公用事業(yè)引入民營化改革,實(shí)質(zhì)是引入市場機(jī)制和競爭機(jī)制。民營資本、社會力量通過市場化的合法形式,平等競爭介入公用事業(yè)供給主體中,各方責(zé)、權(quán)、利分明,促使公用事業(yè)生產(chǎn)效率、服務(wù)質(zhì)量大幅提高,更好地滿足居民多元化、多樣化、個性化的需求。

(二)有效緩解政府財政壓力

公用事業(yè)民營化改革利用市場力量提高生產(chǎn)效率,民營化減少了政府的職能范圍,減少了政府的財政補(bǔ)貼。相反,有利于政府精簡機(jī)構(gòu),增加稅收和出售權(quán)益。公用事業(yè)民營化改革在很多國家效果明顯。例如,20世紀(jì)70年代,英國開始推行私有化政策,80年代擴(kuò)大到能源、電力、供水等壟斷行業(yè)。私有化緩解了英國政府的財政壓力,增加了政府的收入。

(三)民營企業(yè)發(fā)展使得公用事業(yè)民營化成為可能

改革開放以來,我國民營經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大,己經(jīng)成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分和促進(jìn)社會生產(chǎn)力發(fā)展的重要力量。隨著民營經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展壯大,民營企業(yè)有能力成為公共服務(wù)多元提供主體的一員,從而改善公共服務(wù)質(zhì)量,提高公共服務(wù)效率,緩解財政壓力。事實(shí)上,我國的民資近年來也加大了進(jìn)入城市公用事業(yè)的力度,比如在供水領(lǐng)域、垃圾清理領(lǐng)域、公共交通領(lǐng)域等。

三、公用事業(yè)民營化中政府的責(zé)任

公用事業(yè)民營化進(jìn)程會面臨很多問題,如公共利益的損失、腐敗問題以及民營化發(fā)展中的外部環(huán)境問題等。為了保證公用事業(yè)民營化健康順利地進(jìn)行,政府需要擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。

(一)維護(hù)公共利益

城市公用事業(yè)的本質(zhì)在于其公共性,即為大多數(shù)人提供服務(wù),滿足公共利益的需求。城市公用事業(yè)民營化的實(shí)質(zhì)是利用市場機(jī)制有效地實(shí)現(xiàn)公共利益。城市公用事業(yè)民營化進(jìn)程中對公共利益的保護(hù)和發(fā)展,是現(xiàn)代國家的本質(zhì)要求,是國家目標(biāo)的具體體現(xiàn)。

政府是維護(hù)公共利益的公共組織。在公用事業(yè)民營化的過程中,在政策層面和操作層面上,政府需要將經(jīng)濟(jì)考慮和政治考慮結(jié)合起來,需要將政府自身、經(jīng)營者和公民三者的收益結(jié)合起來,側(cè)重于公民的利益;需要將改革的短期收益和長期效應(yīng)結(jié)合起來,側(cè)重于長遠(yuǎn)利益;需要將公平和效率結(jié)合起來,側(cè)重于公平[1]。也就是說,推行公用事業(yè)民營化以及民營化改革,都是把公共利益作為導(dǎo)向和中心的。

(二)建立公用事業(yè)民營化的監(jiān)督機(jī)制

在民營化改革中,政府的角色會發(fā)生變化。在傳統(tǒng)的公用事業(yè)供給模式中,政府是決策者、生產(chǎn)者、監(jiān)督者,而民營化改革要求政府主要扮演決策者和監(jiān)督者的角色[2]。要保障公眾利益,政府必須加強(qiáng)對公用事業(yè)民營化的有效監(jiān)管。

第一,加強(qiáng)腐敗監(jiān)管。政府應(yīng)該從完善相應(yīng)法律法規(guī)入手,對公用事業(yè)民營化中的政府行為進(jìn)行必要的約束和監(jiān)督。民營化改革可能出現(xiàn)一些尋租現(xiàn)象,如城市公用事業(yè)民營化競標(biāo)時的尋租、價格尋租和社會規(guī)制尋租等等。公用事業(yè)民營化有很多形式,比如合同承包和特許經(jīng)營,在競標(biāo)的過程中就可能出現(xiàn)尋租現(xiàn)象和黑箱操作。所以,務(wù)必加強(qiáng)公用事業(yè)民營化中的腐敗監(jiān)管,務(wù)必加強(qiáng)法制建設(shè)和行政倫理道德建設(shè)。

第二,強(qiáng)化價格監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。由于私營部門趨利性和信息不對稱現(xiàn)象的存在,可能會產(chǎn)生漫天要價、服務(wù)質(zhì)量下降、壟斷等損害公眾利益的問題,政府應(yīng)按照合同規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)對私營部門進(jìn)行定期監(jiān)督,強(qiáng)化價格監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制,維護(hù)公眾利益。在西安市城市公共客運(yùn)交通引入特許經(jīng)營后,一度出現(xiàn)服務(wù)欠規(guī)范、運(yùn)營混亂、公眾利益受損現(xiàn)象,后來政府有關(guān)部門建立完善的監(jiān)管機(jī)制,如服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則、價格管制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則等,從而使得公共交通運(yùn)營規(guī)范[3]。

(三)為公用事業(yè)民營化創(chuàng)造良好的外部發(fā)展環(huán)境

公用事業(yè)具有公益性的特點(diǎn),政府應(yīng)在價格、稅收、信貸等方面給予私營部門優(yōu)惠和補(bǔ)助,應(yīng)在公共事業(yè)的市場準(zhǔn)入方面給予私營部門公平機(jī)會,以吸引私營部門的廣泛競爭和參與;同時,公用事業(yè)與公眾的切身利益密切相關(guān),政府應(yīng)通過各種途徑向公眾宣傳公用事業(yè)民營化的知識和信息,鼓勵公眾通過價格聽證、信息咨詢、服務(wù)質(zhì)量投訴等方式參與公共服務(wù)民營化的決策,從而獲得公眾的支持和信任。

四、強(qiáng)化民營化中政府責(zé)任的路徑選擇

為促使政府在民營化中更好地發(fā)揮作用,更好地履行職責(zé),需要強(qiáng)化政府的責(zé)任。

(一)樹立“民本位”理念,確立公共利益導(dǎo)向

在公用事業(yè)民營化進(jìn)程中,政府必須樹立民本位理念,以公眾利益為導(dǎo)向,擺正政府在公用事業(yè)管理中的位置。只有明晰了公共利益導(dǎo)向,確立以公眾利益為本的理念,政府才能在公用事業(yè)民營化中明確責(zé)任,才能在公平和效率的權(quán)衡中側(cè)重公平,才能完善監(jiān)管機(jī)制,加強(qiáng)腐敗監(jiān)管、價格監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管,才能更好地建立服務(wù)政府、有限政府、誠信政府,才能真正地為民服務(wù),并讓民營化健康順利的發(fā)展。所以,理念須先行。堅(jiān)持民本位理念,堅(jiān)持公共利益導(dǎo)向,政府盡職盡責(zé),做好改革的設(shè)計(jì)者和推動者,民營化改革才能堅(jiān)持正確的方向,才能健康順利地進(jìn)行。

(二)健全公用事業(yè)民營化的法律法規(guī)體系

從國外的經(jīng)驗(yàn)來看,西方國家在改革過程中往往通過制定明確具體的法律法規(guī)來規(guī)范改革,防范和解決改革過程中可能出現(xiàn)的各種問題。民營化得以順利推進(jìn),需要眾多合力的支撐,比如政府職能的轉(zhuǎn)變,法律法規(guī)體系的完善,民資的發(fā)展壯大等等。只有在產(chǎn)權(quán)清晰、利益有保障的健全的法律法規(guī)體系中,才能吸納民資介入公共事業(yè)領(lǐng)域中去。只有在政府監(jiān)管有力、民眾參與有序的健全的法律法規(guī)體系中,才能保障民營化健康有序發(fā)展,才能保障公眾利益不受損害。比如,英國公用事業(yè)民營化是以立法為先導(dǎo)的,對電信、煤氣、自來水、電力、鐵路產(chǎn)業(yè)實(shí)行民營化改革都頒布了相關(guān)法律,這使公用事業(yè)民營化具有明確的法律依據(jù)[4]。健全法律法規(guī)體系,明確規(guī)定了公用事業(yè)民營化的范圍、方式和程序,經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù),政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織形式以及職責(zé)權(quán)限,民眾參與的形式等。

(三)完善公眾參與機(jī)制

公用事業(yè)民營化的根本和導(dǎo)向是維護(hù)公共利益,通過引入競爭機(jī)制、市場機(jī)制,提高企業(yè)生產(chǎn)效率,打破壟斷格局,更好地滿足公眾多元化、多樣化的需求,更好地為民謀利和服務(wù)。公用事業(yè)民營化處于探索發(fā)展時期,各方面的制度、規(guī)則都在健全完善中,民營化帶來積極效應(yīng)的同時,風(fēng)險也隨之而來,如特許期限內(nèi)的獨(dú)家壟斷、招標(biāo)過程的尋租、服務(wù)質(zhì)量的缺失等等。同時,由于信息的不對稱,公眾和消費(fèi)者處于弱勢地位。所以,要不斷完善公眾參與機(jī)制,并使之制度化、常規(guī)化,從而構(gòu)筑一個制度化的監(jiān)管者、經(jīng)營者、公共服務(wù)消費(fèi)者之間的良好互動結(jié)構(gòu)[5]。完善公眾參與機(jī)制,有利于減少民營化中的尋租現(xiàn)象,有利于政府更好地監(jiān)管公用事業(yè),維護(hù)公眾利益,促進(jìn)公用事業(yè)改革健康發(fā)展。公開招標(biāo)制度和聽證制度減少了腐敗現(xiàn)象,擴(kuò)大了公眾的知情權(quán)和參與權(quán),但是還需要不斷地加強(qiáng)和完善。

[1]李珍剛.城市公用事業(yè)市場化中的政府責(zé)任[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.

[2]饒常林,常健.論公用事業(yè)民營化中的政府責(zé)任[J].行政法學(xué)研究雜志社,2008,(3).

[3]句華.公共服務(wù)中的市場機(jī)制[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006.

[4]崔惠民.規(guī)制與競爭——我國公用事業(yè)民營化問題與對策研究[J].經(jīng)濟(jì)問題探索,2009,(7).

[5]李珍剛.城市公用事業(yè)市場化中的政府責(zé)任[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.

The Path Selection about Strengthening the Governmental Responsibility in Privatization of Public Utility

CU IChang-yong

(School of political Science and law,Zhengzhou University of Light Industry,zhenghzou450005,China)

The government must undertake corresponding responsibility in order that the innovation of privatization can carry through smoothly.The governmental responsibility in privatization includes safeguarding public interests,establishing a monitoring mechanism,developing growth environment.We must strengthen and improve governmal responsibility in order to play the role of government better.Reinforcomg the governmental responsibility of the path includes establishing the concept of People-oriented and public interests,seting up the legal system of privatization,and ensuring extensive public participation in the mechanism.

Public Utility;Privatization;Governmental;Responsibility

D623

A

1008—4444(2011)03—0045—03

2011-03-20

河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目《我國城市公用事業(yè)民營化進(jìn)程中政府角色與責(zé)任研究》(2010—ZX—241)

崔長勇(1977—),女,河南駐馬店人,鄭州輕工業(yè)學(xué)院政法學(xué)院講師,碩士。

(責(zé)任編輯:董紅克)