胡華琳

（湖北廣播電視大學(xué)，湖北 武漢 430073）

我國公務(wù)員退出機(jī)制的類型、缺陷及其優(yōu)化

胡華琳

（湖北廣播電視大學(xué)，湖北 武漢 430073）

本文在簡述我國現(xiàn)行公務(wù)員退出機(jī)制主要類型的基礎(chǔ)上，深入分析了該機(jī)制存在的缺陷，同時提供了一些機(jī)制優(yōu)化的意見和建議。

公務(wù)員；退出機(jī)制；類型；缺陷；優(yōu)化

在我國公務(wù)員退出機(jī)制，明顯滯后于日益完善的公務(wù)員錄用、考核、培訓(xùn)、獎懲等機(jī)制。因此，深入探討我國現(xiàn)行公務(wù)員退出機(jī)制，優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、促進(jìn)公務(wù)員勤政廉政等方面，顯得尤為重要。本文擬在簡述我國公務(wù)員退出機(jī)制主要類型的基礎(chǔ)上，對其存在的缺陷及相應(yīng)的優(yōu)化措施略作陳述。

一、主要類型

根據(jù)2006年1月1日正式生效的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）規(guī)定，我國公務(wù)員退出機(jī)制主要有退休、辭職、辭退、開除四種類型。

1. 退休

《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員達(dá)到國家規(guī)定的退休年齡（男60歲，女55歲）或完全喪失工作能力的，應(yīng)當(dāng)退休。同時規(guī)定，公務(wù)員工作年限滿30年，或距國家規(guī)定退休年齡不足5年且工作年限滿20年，或符合國家規(guī)定的可提前退休的其他情形的，均可由本人自愿提出申請，經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以提前退休。公務(wù)員退休后，享受國家規(guī)定的養(yǎng)老保險金和其他各項(xiàng)待遇。

2. 辭職

公務(wù)員辭職，是指依照法律規(guī)定的程序，自愿申請辭去現(xiàn)有公務(wù)員職務(wù)，主動終止與國家行政機(jī)關(guān)用人關(guān)系的行為。根據(jù)《公務(wù)員法》，公務(wù)員本人不愿或不適宜繼續(xù)在國家行政機(jī)關(guān)工作，可向其所在行政機(jī)關(guān)提出辭職，經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，離開國家行政機(jī)關(guān)。其中有下列情形之一的公務(wù)員不得辭職：在涉及國家安全、重要機(jī)密等特殊職位上任職及調(diào)離上述職位未滿解密期限的；重要公務(wù)尚未處理完畢且必須由本人繼續(xù)完成的；正在接受審查的；未滿最低服務(wù)年限的。公務(wù)員辭職后，兩年內(nèi)到與原機(jī)關(guān)有隸屬關(guān)系的企業(yè)或營利性事業(yè)單位任職須經(jīng)原任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

3. 辭退

公務(wù)員辭退，是指國家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定解除與公務(wù)員的任用關(guān)系的行政行為。辭退是國家行政機(jī)關(guān)單方面的法律行為，只要符合法定事由，無須征得本人同意，即可按照法定程序?qū)嵤?。其“法定事由”主要包括以下情形：年度考核兩年均為不稱職的；不勝任現(xiàn)職工作又不接受其他安排的；所在機(jī)關(guān)因客觀原因需要調(diào)整工作，本人拒絕合理安排的；不履行公務(wù)員義務(wù)，不遵守公務(wù)員紀(jì)律，經(jīng)教育仍無轉(zhuǎn)變，不適合繼續(xù)在機(jī)關(guān)工作又不宜給予開除處分的；曠工或因公外出、請假期滿而無正當(dāng)理由逾期15天不歸，或一年內(nèi)累計(jì)逾30天的。

4. 開除

公務(wù)員開除是一種行政處分行為，指公務(wù)員被除名，直接解除與行政機(jī)關(guān)的一切法律關(guān)系，退出公務(wù)員隊(duì)伍。我國的行政處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職及開除六種，其實(shí)施對象是有違紀(jì)行為但尚未構(gòu)成犯罪的公務(wù)員，或雖已構(gòu)成犯罪但依法不追究刑事責(zé)任的公務(wù)員。最嚴(yán)厲的行政處分即為開除，公務(wù)員被開除后，一般不應(yīng)被重新錄用。

對公務(wù)員予以開除處分，必須由有權(quán)機(jī)關(guān)遵循法定的權(quán)限、條件和程序進(jìn)行，并給予被處分的公務(wù)員陳述、申辯以及依法請求行政救濟(jì)的機(jī)會和權(quán)利。

二、存在的缺陷

《公務(wù)員法》的頒布和實(shí)施，在法律層面上對公務(wù)員退出機(jī)制的相關(guān)規(guī)定初步解決了公務(wù)員管理的“出口”問題，從一定程度上打破了公務(wù)員這個所謂“鐵飯碗”能進(jìn)不能出的僵化狀態(tài)，但在實(shí)踐過程中，我國公務(wù)員退出機(jī)制仍然存在著一些缺陷，從而影響了其效能的充分發(fā)揮。

1.“官本位”觀念濃厚，公務(wù)員隊(duì)伍“進(jìn)口”熱，“出口”冷

在中國，存在著濃厚的“官本位”觀念。就目前而言，相對于一般企業(yè)或其他行業(yè)，公務(wù)員不僅在薪酬、福利、社會保險、社會地位和身份認(rèn)同等方面仍然具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢，而且職業(yè)穩(wěn)定，工作壓力不大，再加上普遍存在的就業(yè)難，公務(wù)員熱實(shí)際上已成為一種正常的現(xiàn)象，公務(wù)員考試更是持續(xù)升溫。已經(jīng)進(jìn)入公務(wù)員系列的，一般會比較重視和珍惜已有的工作，從主觀上不會輕易放棄。即使是正常退休，也因?yàn)橥斐晒珓?wù)員與一些實(shí)際權(quán)利的脫鉤，而常為人所不能欣然接受。在這種情況下，公務(wù)員退出機(jī)制的冷清當(dāng)是題中應(yīng)有之意。

2. 公務(wù)員考核制度乏力

我國現(xiàn)行的公務(wù)員考核制度，主要是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行考查、測評，缺乏社會化評價和公眾評判，考核標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)合理，考核方法也不夠完善，考核結(jié)果也因此不夠全面、準(zhǔn)確、真實(shí)，缺乏權(quán)威性、公平性、客觀性?！翱己私Y(jié)果不能為辭退制度提供客觀的事實(shí)依據(jù)，這就使公務(wù)員辭退制度在實(shí)施過程中難免會流于形式。”[1]

例如，公務(wù)員的年度考核結(jié)果只分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次，且優(yōu)秀的比例不得超過10%到15%，不稱職的比例一般不超過1%，于是，絕大多數(shù)公務(wù)員實(shí)際上都集中在稱職這一層次上。且公務(wù)員的“從眾心理”也不支持在考核時評價他人為不稱職。所有這些情況的存在，都使現(xiàn)行考核機(jī)制在很大程度上形同虛設(shè)。

3. 公務(wù)員退出機(jī)制形式單一，渠道不暢

《公務(wù)員法》雖然規(guī)定了公務(wù)員退出機(jī)制的四種類型——退休、辭職、辭退、開除，但這四種類型的關(guān)系是不平衡的。其中，只有退休的口徑較寬，其余的辭職、辭退、開除的都是口徑比較狹窄的公務(wù)員退出機(jī)制。

即便如此，在公務(wù)員退出機(jī)制的實(shí)際操作中，也會遭遇多種阻礙。例如，辭職就往往受到各種各樣的限制，使不愿繼續(xù)在行政機(jī)關(guān)工作的公務(wù)員不能順利及時的離開，從而影響了人力資源的合理配置。又如辭退，盡管法規(guī)俱在，但對那些工作無大錯但能力不勝任職務(wù)的公務(wù)員，在公務(wù)員的管理實(shí)踐中很難真正實(shí)行辭退。再如開除，也未明確規(guī)定開除的具體條件，這就增加了行政機(jī)關(guān)行使開除權(quán)力的難度。

退出渠道的不暢，也是導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效能低下的重要原因之一?！啊鹿省侥堋{新’，出口不暢已經(jīng)成為公務(wù)員管理的‘瓶頸’，嚴(yán)重制約了公務(wù)員隊(duì)伍的健康發(fā)展。在這種情況下，即使引進(jìn)人才，也不能從根本上改善隊(duì)伍的整體結(jié)構(gòu)?！盵2]

4. 公務(wù)員社會保障制度尚未完全建立

我國現(xiàn)行的公務(wù)員保障制度，基本上沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的模式，一旦進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，其生老病死差不多都由國家包攬負(fù)責(zé)。這不僅增加了國家財(cái)政的負(fù)擔(dān)，也制約了公務(wù)員的正常流動。同時，公務(wù)員保險的管理體制也不夠完善，呈現(xiàn)出一種政出多門的局面：公務(wù)員的社會保險由人事部門負(fù)責(zé)，公費(fèi)醫(yī)療由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，相當(dāng)一部分福利又由各級工會負(fù)責(zé)。這不僅導(dǎo)致了費(fèi)用的增加，也造成了效率的低下。

更為重要的是，我國目前還沒有建立公務(wù)員失業(yè)保險制度。失業(yè)現(xiàn)象在我國傳統(tǒng)的公務(wù)員管理中是不會出現(xiàn)的，國家在裁撤機(jī)構(gòu)、精簡人員時也會考慮到分流人員的就業(yè)問題，公務(wù)員失業(yè)保險幾乎沒有進(jìn)入人們關(guān)注的視野。而只有當(dāng)公務(wù)員的保障體制與社會、與市場順利對接，才能形成公務(wù)員隊(duì)伍與社會的順暢流通[3]。反之，如果沒有一套完善的公務(wù)員失業(yè)保險制度，公務(wù)員的辭職、辭退等退出機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)就很難落到實(shí)處。

三、優(yōu)化措施

2008年6月，中共中央印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，該文明確提出要建立公務(wù)員正常退出機(jī)制。同年8月，人力資源和社會保障部發(fā)出《關(guān)于印發(fā)<國家公務(wù)員局 2008年下半年工作要點(diǎn)>的通知》，更是將建立公務(wù)員正常退出機(jī)制提上了議事日程?？梢?，優(yōu)化公務(wù)員退出機(jī)制已成為一種迫切的現(xiàn)實(shí)需要。基于上文對我國公務(wù)員退出機(jī)制缺陷的分析，下面簡單談?wù)劰珓?wù)員退出機(jī)制的優(yōu)化措施。

1．建立健全公務(wù)員社會保障制度，是優(yōu)化公務(wù)員退出機(jī)制至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)

首先，要改變目前國家統(tǒng)包公務(wù)員生老病死的做法，加快公務(wù)員保障的社會化進(jìn)程，促進(jìn)公務(wù)員保障從國家保障向社會保障的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員保障體制與社會和市場的順利對接，從而形成公務(wù)員與社會的暢通流動。其次，建立新的公務(wù)員社會養(yǎng)老保險制度，由行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員本人分?jǐn)偫U納養(yǎng)老費(fèi)，記入新設(shè)置的與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的公務(wù)員個人養(yǎng)老保險賬戶；同時，要變目前單一的退休金給付層次為多層次的養(yǎng)老保險金給付制度。再次，要建立健全公務(wù)員失業(yè)保險制度，根據(jù)公務(wù)員工資一定的比例繳納保險基金，合理確定失業(yè)保險待遇，促進(jìn)已退出的公務(wù)員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。同時，應(yīng)按照行政管理和保險基金運(yùn)營相分離的原則，建立社會化的基金管理機(jī)構(gòu)管理養(yǎng)老保險基金和失業(yè)保險基金。公務(wù)員養(yǎng)老保險和失業(yè)保險制度的完善，使公務(wù)員在退出后在社會保障方面能有有效的銜接，可以解決公務(wù)員退出的后顧之憂，從而能夠有效的促進(jìn)公務(wù)員退出機(jī)制的優(yōu)化。

2．制定硬性標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化公務(wù)員的監(jiān)督、考核

正如上文所分析的那樣，導(dǎo)致公務(wù)員退出機(jī)制虛化的一個重要原因就在于公務(wù)員監(jiān)督、考核機(jī)制的虛設(shè)。為此，要建設(shè)一套以工作實(shí)績?yōu)榭己撕诵牡闹笜?biāo)體系，量化考核細(xì)則，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分類考核，建立日常業(yè)績考核制度，對公務(wù)員平時的能力、績效建冊存檔，作為年終考核的基本依據(jù)，認(rèn)真對待考核結(jié)果，使之真正與公務(wù)員退出掛鉤。同時，還要建立嚴(yán)格的行政問責(zé)制度，強(qiáng)化對公務(wù)員的監(jiān)督，走內(nèi)部監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合的路子，增強(qiáng)“第三方”（如公眾、新聞媒體）對公務(wù)員監(jiān)督和評判的話語權(quán)，正如美國學(xué)者登哈特夫婦所指出的那樣：“責(zé)任要求公務(wù)員應(yīng)該通過授權(quán)并且強(qiáng)化公民在民主治理中的作用來與公民互動并且傾聽他們的聲音。”[4]

3．完善激勵機(jī)制、競爭機(jī)制和淘汰機(jī)制

公務(wù)員激勵機(jī)制是激發(fā)公務(wù)員積極性和創(chuàng)造性，以謀求其工作效率最大化的一種手段。湖北省武漢市已經(jīng)進(jìn)行了有益的嘗試。2004年，武漢市發(fā)布《關(guān)于建立健全公務(wù)員退出機(jī)制的意見》，這是我國首個綜合運(yùn)用鼓勵、淘汰、懲戒等手段暢通公務(wù)員“出口”的地方性措施。引人注目的是，該文件將公務(wù)員贖買制度引入提前退休制度，鼓勵符合一定條件的公務(wù)員申請?zhí)崆巴诵?，政府將給予其適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這些機(jī)制擴(kuò)大了公務(wù)員“出口”，有利于公務(wù)員退出機(jī)制的優(yōu)化。

在采用激勵機(jī)制的同時，還應(yīng)把競爭機(jī)制和淘汰機(jī)制引入公務(wù)員的管理之中。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，沒有風(fēng)險和競爭的職業(yè)是不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的，是危險而沒有朝氣的。競爭機(jī)制和淘汰機(jī)制其實(shí)早就存在于我國公務(wù)員管理體系之中，只是績效低下，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用?，F(xiàn)在的任務(wù)就是完善這些已經(jīng)引入的機(jī)制，對不勝任現(xiàn)任職務(wù)、不適應(yīng)競爭生態(tài)的公務(wù)員堅(jiān)決予以淘汰。有競爭和淘汰，才會產(chǎn)生壓力、動力和活力。這些機(jī)制的完善，有助于給公務(wù)員造成適度的壓力，以增強(qiáng)其工作的責(zé)任感和危機(jī)感，從而激發(fā)其動力和活力。

4．拓寬公務(wù)員退出渠道，廣泛引入公務(wù)員聘任制度

如前所述，現(xiàn)有公務(wù)員退出類型主要有退休、辭職、辭退、開除。從實(shí)際情況看，這些類型遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公務(wù)員退出機(jī)制的需要。因此，應(yīng)在此之外建立諸如辭聘、解聘、引咎辭職、責(zé)令辭職等制度，以拓寬公務(wù)員的退出渠道。

辭聘和解聘是針對聘任制公務(wù)員設(shè)計(jì)的一種退出機(jī)制。公務(wù)員聘任制不僅可以滿足行政機(jī)關(guān)的用人需求，降低用人成本、提高行政效率，還有利于健全用人機(jī)制，促進(jìn)公務(wù)員制度的進(jìn)一步改革。因此，有學(xué)者建議，在全國范圍內(nèi)廣泛推行公務(wù)員的聘任、解聘、辭聘制度[5]。公務(wù)員聘任制有利于解決公務(wù)員能進(jìn)不能出的封閉性問題，賦予了行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員本身更多的選擇自由，實(shí)際上是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的市場化用人機(jī)制。

引咎辭職，是指擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員因嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或惡劣社會影響的，或?qū)χ卮笫鹿守?fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，主動承擔(dān)責(zé)任而提出辭職的一種自責(zé)自究行為。責(zé)令辭職，是指應(yīng)當(dāng)引咎辭職或因其他原因不宜繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，本人不主動提出辭職，任免機(jī)關(guān)責(zé)令其辭職的措施。

公務(wù)員退出機(jī)制的優(yōu)化，需要在多方面共同努力下，運(yùn)用靈活多樣的方式方法進(jìn)行。而一個完善的公務(wù)員退出機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，對于構(gòu)建和諧社會，保持政治穩(wěn)定，提高政府效能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，顯然有著不可忽視的重要意義。

[1] 石佑啟，孫雪．試論我國公務(wù)員的退出機(jī)制[J]．湖北警官學(xué)院學(xué)報，2005，2.

[2] 齊惠．略論我國公務(wù)員退出機(jī)制[J]．中共中央黨校學(xué)報，2006，2.

[3] 謝菊．試論健全和完善我國公務(wù)員退出機(jī)制[J]．理論導(dǎo)刊，2006，8.

[4] 【美】．珍妮特?V?登哈特、羅伯特?B?登哈特．丁煌，譯．新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M]．中國人民大學(xué)出版社，2004.

[5] 石紹斌．論我國公務(wù)員退出機(jī)制的發(fā)展與完善[J]．江西社會科學(xué)，2008，10.

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2010-11-21