蘇爾廣

（云南省林業(yè)科學(xué)院，云南 昆明 650204）

自“十一五”以來(lái)，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、創(chuàng)建新型國(guó)家的重戰(zhàn)略決策得以確立，我國(guó)科技事業(yè)步入全新的歷史時(shí)期，我國(guó)在研發(fā)上的投入以每年15%的速度增長(zhǎng)。隨著研究與開(kāi)發(fā)支出的不斷增加，如何規(guī)范科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理，全面實(shí)施《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》，成了科技管理部門(mén)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。鑒于此，各部委相繼出臺(tái)了多部關(guān)于加強(qiáng)科技專項(xiàng)資金管理的文件和辦法，逐步完善了評(píng)審評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督檢查評(píng)價(jià)機(jī)制，管理水平和管理能力不斷提高。但通過(guò)歷年的檢查和專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理和使用中仍存在一些屢禁不止的現(xiàn)象，究其原因，除了主觀投機(jī)傾向和自律意識(shí)淡薄外，也存在個(gè)別客觀方面的因素。

1 管理制度

1.1 法律法規(guī)

專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理有法可依、有章可循，除了《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《審計(jì)法》等國(guó)家法律法規(guī)和《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《科學(xué)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等財(cái)經(jīng)制度外，相關(guān)專項(xiàng)管理辦法一應(yīng)俱全，如《國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》（財(cái)教 [2006]159號(hào)）、《國(guó)家科技支撐計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》（財(cái)教[2006]160號(hào)）、《公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理試行辦法》（財(cái)教 [2006]219號(hào)）、《國(guó)際科技合作與交流專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》（財(cái)教 [2007]428號(hào)）、《國(guó)家科技計(jì)劃和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理暫行辦法》（國(guó)科發(fā)財(cái)字[2007]393號(hào)）等。

1.2 制度守則

在健全的管理制度基礎(chǔ)上，各級(jí)管理層還完善了項(xiàng)目從立項(xiàng)、實(shí)施到驗(yàn)收各階段的公正、公平、公開(kāi)制度。如專家遴選、回避、信用和問(wèn)責(zé)制、網(wǎng)上評(píng)審、公告、公示制、委托中介評(píng)審、評(píng)估制、獨(dú)立咨詢?cè)u(píng)議制、可行性獨(dú)立論證制、預(yù)算評(píng)審或評(píng)估結(jié)果公開(kāi)、公示制、預(yù)算重大異議復(fù)議制、項(xiàng)目執(zhí)行追蹤問(wèn)效制、財(cái)務(wù)審計(jì)與財(cái)務(wù)驗(yàn)收制、違規(guī)違紀(jì)公告制、年度財(cái)務(wù)決算報(bào)告制、重大事項(xiàng)報(bào)告制、項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)制、法定代表人、課題負(fù)責(zé)人承諾制、經(jīng)費(fèi)使用法人負(fù)責(zé)制、項(xiàng)目組織單位、課題承擔(dān)單位、課題負(fù)責(zé)人、中介機(jī)構(gòu)和評(píng)審評(píng)議專家信用評(píng)價(jià)制度等，還建立了評(píng)審專家?guī)臁⒖蒲许?xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，就專家情況和項(xiàng)目信息供公眾查閱和質(zhì)詢。

2 處罰措施[1-3]

2.1 違反財(cái)務(wù)管理方面的處罰

承擔(dān)單位在內(nèi)部管理和會(huì)計(jì)核算方面存在科技經(jīng)費(fèi)不按項(xiàng)目核算、內(nèi)部管理制度不健全，財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)性工作薄弱、固定資產(chǎn)管理不規(guī)范，資產(chǎn)不及時(shí)入賬甚至形成賬外資產(chǎn)、不按要求及時(shí)編報(bào)決算，或脫離財(cái)務(wù)部門(mén)編報(bào)決算，造成報(bào)表數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、賬表不一致等行為之一的，將視情節(jié)輕重限期整改、停撥經(jīng)費(fèi)、通報(bào)批評(píng)、不通過(guò)財(cái)務(wù)驗(yàn)收直至一定時(shí)限內(nèi)取消其項(xiàng)目申報(bào)資格。

2.2 違反預(yù)算申報(bào)方面的處罰

承擔(dān)單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目組成員在預(yù)算申報(bào)過(guò)程中存在編報(bào)虛假預(yù)算，套取國(guó)家財(cái)政資金、提供虛假財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料、提供虛假配套資金承諾、采用不正當(dāng)手段影響預(yù)算評(píng)審評(píng)估等行為之一的，將視情節(jié)輕重停撥經(jīng)費(fèi)、通報(bào)批評(píng)、不通過(guò)財(cái)務(wù)驗(yàn)收、終止項(xiàng)目、追回已撥經(jīng)費(fèi)直至一定時(shí)限內(nèi)取消其項(xiàng)目申報(bào)資格。

2.3 違反預(yù)算執(zhí)行方面的處罰

承擔(dān)單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目組成員在預(yù)算執(zhí)行方面存在不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)支出、截留、擠占、挪用經(jīng)費(fèi)、違反規(guī)定開(kāi)支人員費(fèi)，超額提取管理費(fèi)、未按規(guī)定自行調(diào)整預(yù)算、違反規(guī)定轉(zhuǎn)撥、轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)、已承諾的配套資金不及時(shí)足額到位等行為之一的，將視情節(jié)輕重限期整改、停撥經(jīng)費(fèi)、通報(bào)批評(píng)、不通過(guò)財(cái)務(wù)驗(yàn)收、終止項(xiàng)目、追回已撥經(jīng)費(fèi)直至一定時(shí)限內(nèi)取消其項(xiàng)目申報(bào)資格。

2.4 違反結(jié)題驗(yàn)收方面的處罰

承擔(dān)單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目組成員在結(jié)題驗(yàn)收方面存在少報(bào)、漏報(bào)、隱匿不報(bào)結(jié)余資金，以及結(jié)余資金不按規(guī)定及時(shí)上繳、單位財(cái)務(wù)不及時(shí)結(jié)賬、長(zhǎng)期掛賬報(bào)銷費(fèi)用、不配合監(jiān)督檢查工作，以及采取不正當(dāng)手段，影響監(jiān)督檢查人員客觀發(fā)表意見(jiàn)等行為之一的，將視情節(jié)輕重限期整改、通報(bào)批評(píng)、不通過(guò)財(cái)務(wù)驗(yàn)收、直至一定時(shí)限內(nèi)取消其項(xiàng)目申報(bào)資格。

3 違規(guī)現(xiàn)象

目前，主要存在以下一些違規(guī)現(xiàn)象。（1）列支人員費(fèi)。按規(guī)定，有財(cái)政撥款來(lái)源的事業(yè)單位不得列支人員費(fèi)支出。但一些單位為鼓勵(lì)科研人員爭(zhēng)取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，自行制定政策從獲得的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中提成用作科研人員獎(jiǎng)勵(lì)支出。（2）計(jì)提管理費(fèi)。按規(guī)定，項(xiàng)目管理費(fèi)應(yīng)按照財(cái)務(wù)制度允許的分?jǐn)偡椒?，分?jǐn)傆?jì)入項(xiàng)目成本，在批復(fù)的預(yù)算范圍內(nèi)列支。但目前直接從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中按比例提取管理費(fèi)的行為依然存在。（3）超預(yù)算開(kāi)支。按規(guī)定，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)必須?？顚Ｓ?，只能發(fā)生用于與項(xiàng)目研究相關(guān)的支出，并堅(jiān)持勤儉節(jié)約原則，嚴(yán)格控制開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。但擠占挪用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，超預(yù)算開(kāi)支的行為時(shí)有發(fā)生。（4）擅自調(diào)整預(yù)算。按規(guī)定，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，一般不做調(diào)整。但從檢查情況來(lái)看，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目之間的調(diào)整成了家常便飯，基本上沒(méi)有按預(yù)算一一做到的項(xiàng)目。（5）編制虛假預(yù)算。部分項(xiàng)目在申報(bào)預(yù)算時(shí)，存在編報(bào)虛假預(yù)算現(xiàn)象，虛列調(diào)研費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、對(duì)外協(xié)作費(fèi)等，形成大量充裕資金用于購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目不需要設(shè)備和參加項(xiàng)目不相關(guān)調(diào)研。（6）長(zhǎng)期掛賬報(bào)銷。部分項(xiàng)目存在不及時(shí)結(jié)題或結(jié)題后不及時(shí)辦理財(cái)務(wù)結(jié)算手續(xù)，長(zhǎng)期掛賬用于報(bào)銷項(xiàng)目以外的其它開(kāi)支，由項(xiàng)目組甚至項(xiàng)目負(fù)責(zé)人隨意支取，造成了科技經(jīng)費(fèi)的極大浪費(fèi)。（7）提供虛假配套。在申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)，部分單位為爭(zhēng)取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，提供虛假配套承諾套取科技資金，在項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)，不及時(shí)足額提供配套資金甚至根本不提供配套資金，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目執(zhí)行。（8）自行編制決算。在項(xiàng)目管理中普遍存在重預(yù)算、輕決算，重項(xiàng)目執(zhí)行、輕經(jīng)費(fèi)管理的情況，科研人員自行編制財(cái)務(wù)決算，依托單位財(cái)務(wù)部門(mén)監(jiān)督缺位，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)不真實(shí)的問(wèn)題經(jīng)常發(fā)生。

4 違規(guī)傾向分析

4.1 不可預(yù)見(jiàn)

科技研發(fā)是一項(xiàng)探索未知世界的活動(dòng)，項(xiàng)目立項(xiàng)階段很難把所有影響探索過(guò)程的各種不可預(yù)見(jiàn)因素設(shè)計(jì)清楚。申報(bào)計(jì)劃書(shū)往往只能反映當(dāng)時(shí)當(dāng)下對(duì)項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)費(fèi)的大致需求，隨著時(shí)間的推移，價(jià)格、環(huán)境、需求以及課題組成人員都會(huì)在所難免地發(fā)生變化。這些因素都會(huì)導(dǎo)致最初的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)尤其是其中的某個(gè)具體科目預(yù)算只能是一個(gè)大致的估計(jì)。用一個(gè)不可能精確的財(cái)務(wù)計(jì)劃去約束項(xiàng)目立項(xiàng)后的經(jīng)費(fèi)執(zhí)行，不利于項(xiàng)目的實(shí)施，也不利于項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.2 抵御風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目一經(jīng)立項(xiàng)實(shí)施，預(yù)算一般不得調(diào)整，非要調(diào)整的，需經(jīng)嚴(yán)格的報(bào)批，整個(gè)過(guò)程耗時(shí)費(fèi)力。執(zhí)行者為了預(yù)算能順利圓滿完成，傾向于申報(bào)較為寬松的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，使完成某項(xiàng)任務(wù)所預(yù)算的資源數(shù)量大于實(shí)際所需。由于管理層在一定程度上所掌握的資源受限，寬松預(yù)算也會(huì)很容易得到批復(fù)，一方面造成科技財(cái)力浪費(fèi)，另一方面導(dǎo)致科研活動(dòng)效率低下，直接影響預(yù)算管理的有效性以及業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的客觀性。同時(shí)，制度和辦法要求嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)算，一定程度上使得決算照著預(yù)算做，人為將項(xiàng)目成本在預(yù)算科目之間轉(zhuǎn)移，不能如實(shí)地反映項(xiàng)目的實(shí)際成本，從而削弱了預(yù)算的控制作用。

4.3 待遇偏低

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，委托方總期望通過(guò)項(xiàng)目投入從理論和實(shí)際上得到最大回報(bào)，而項(xiàng)目承擔(dān)人更期望通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施獲得較高學(xué)術(shù)聲譽(yù)和個(gè)人收入的增長(zhǎng)。對(duì)于全部依靠財(cái)政撥款維持的公益性科研院所而言面臨著極大挑戰(zhàn)，行政公益任務(wù)繁重，可是待遇普遍低下，公益補(bǔ)償資金短缺、優(yōu)秀人才難以留守。為了引進(jìn)人才并留住人才，為了體現(xiàn)干和不干之差別，出現(xiàn)了在科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中適當(dāng)體現(xiàn)勞動(dòng)投入的鋌而走險(xiǎn)行為。

4.4 無(wú)力配套

科技研發(fā)活動(dòng)本身帶有極大的探索性和預(yù)期效果的不確定性，科技投入事實(shí)上是一種風(fēng)險(xiǎn)投資活動(dòng)。除非本身就要做，或者與自身業(yè)務(wù)息息相關(guān)、或者具有極大的興趣和吸引力，或者有充裕的閑置資金，否則不管是主管部門(mén)還是單位自身都不可能自愿配套，更不用說(shuō)企業(yè)會(huì)主動(dòng)支持。但為了爭(zhēng)取科技資金，就出現(xiàn)了不得已而為之的虛假配套行為。

4.5 盲點(diǎn)失控

雖然已經(jīng)建立了嚴(yán)格的回避制度，但回避了當(dāng)下的事卻回避不了圈內(nèi)的人。今天在參加項(xiàng)目申請(qǐng)，明天坐在專家席負(fù)責(zé)評(píng)審，這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員情況的隱形存在，除了項(xiàng)目任務(wù)需要完成的指標(biāo)會(huì)被設(shè)計(jì)出來(lái)，科技項(xiàng)目學(xué)術(shù)價(jià)值低，成果創(chuàng)新少，市場(chǎng)轉(zhuǎn)化疲軟外，更值得關(guān)注的是科研資金被把持在既定的領(lǐng)域流轉(zhuǎn)，無(wú)需用、不必用造成極大浪費(fèi)，結(jié)題后形成大量結(jié)余掛賬報(bào)銷。

4.6 其他因素

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)并存，與項(xiàng)目實(shí)施直接成本無(wú)關(guān)的相關(guān)開(kāi)支，如“日常交往”、“歲末咨詢”等費(fèi)用成為打破預(yù)算的不可缺開(kāi)支；現(xiàn)行的財(cái)政一體化，特別零余額賬戶的啟動(dòng)實(shí)施，在項(xiàng)目種類和課題數(shù)量日益增多的情況下，管理費(fèi)分?jǐn)偝蔀闀?huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理的一道難題；項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收后，鑒定、申請(qǐng)專利、報(bào)獎(jiǎng)、啟動(dòng)成果推廣等一系列工作都需要后續(xù)資金支持等等。

5 管理實(shí)踐探索

5.1 實(shí)施動(dòng)態(tài)管理

受科研活動(dòng)自身特點(diǎn)和性質(zhì)的影響，科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算與最終的支出很難完全一致，因此在執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)實(shí)行定期執(zhí)行情況報(bào)告制度，問(wèn)題發(fā)現(xiàn)的越早影響越小。為此，建議建立全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)控和變更管理機(jī)制[4-7]，項(xiàng)目管理者根據(jù)跟蹤反饋的信息，及時(shí)找出偏差，分析成因，研究糾偏對(duì)策，在不違反大的預(yù)算原則的前提下，只要能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，立即實(shí)施變更管理。

5.2 探索風(fēng)險(xiǎn)控制

科技活動(dòng)面臨的環(huán)境復(fù)雜多變，充滿了不確定性。虛報(bào)預(yù)算的一個(gè)重要原因就是為了規(guī)避不確定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，為預(yù)算執(zhí)行留出余地。解決這一問(wèn)題的一個(gè)方面就是建立項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制[8-10]，通過(guò)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督，使研究在風(fēng)險(xiǎn)控制下進(jìn)行，減少實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的不確定性。另一方面就是嘗試進(jìn)行“意外傷害險(xiǎn)”似的風(fēng)險(xiǎn)投保，以獲得意外補(bǔ)救。

5.3 配套政策激勵(lì)

僅靠硬性的行政管理并不能很好地達(dá)到預(yù)期效果。因此，圍繞真實(shí)預(yù)算、合理使用、效果顯著等建立多維的評(píng)價(jià)機(jī)制并配以相應(yīng)的政策激勵(lì)（優(yōu)先采納建議、配套研發(fā)基金、提供無(wú)息貸款等），一方面鼓勵(lì)提出真實(shí)預(yù)算、勤儉高效使用資金，另一方面通過(guò)實(shí)施公開(kāi)、公正的獎(jiǎng)懲，調(diào)動(dòng)科技人員的潛力和積極性。從行政管制變?yōu)樽杂X(jué)遵守，既節(jié)約了行政成本，又提高了工作效率。

5.4 嘗試放權(quán)承包

管理層為防范風(fēng)險(xiǎn)總想執(zhí)行主體能按預(yù)算意志執(zhí)行，而執(zhí)行主體則希望同樣的成果能得到更為寬松的環(huán)境支持。更多的管理實(shí)踐證明，管得過(guò)多管得過(guò)嚴(yán)會(huì)管死，有效監(jiān)督充分放權(quán)會(huì)管活。安排預(yù)算的目的就是為了圓滿完成目標(biāo)工作任務(wù)，若上級(jí)管理層管得過(guò)嚴(yán)、控得過(guò)死，一方面打擊了其積極性，另一方面反而令其產(chǎn)生雖然不需用但一定要用完的念頭。相反，既然安排了預(yù)算，只要監(jiān)督其能圓滿完成任務(wù)，就讓其享有充分的自主支配權(quán)。不難想象，屬于自主以后，勤儉節(jié)約就成了自然的事。

5.5 嚴(yán)肅追蹤問(wèn)效

將經(jīng)費(fèi)使用情況檢查和問(wèn)效作為科技項(xiàng)目年度檢查、中期評(píng)估檢查的重要內(nèi)容，將經(jīng)費(fèi)使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性作為評(píng)價(jià)執(zhí)行情況好壞的指標(biāo)（中小項(xiàng)目不建議），讓監(jiān)控追隨實(shí)施過(guò)程的每個(gè)環(huán)節(jié)，這樣能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并糾正問(wèn)題。對(duì)提前完成計(jì)劃并具有巨大潛在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的課題及時(shí)追加經(jīng)費(fèi)拓展后續(xù)研發(fā)；對(duì)能按期保證質(zhì)量完成的課題如期下?lián)芙?jīng)費(fèi)；對(duì)由于各種原因使研究喪失先進(jìn)性和實(shí)用性的課題及時(shí)終止合同，收回剩余經(jīng)費(fèi)。

5.6 以人為本，統(tǒng)籌兼顧

以項(xiàng)目目標(biāo)的完成情況作為項(xiàng)目執(zhí)行效果的主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算執(zhí)行只作為分析指標(biāo)；在項(xiàng)目順利實(shí)施并圓滿完成的前提下，從鼓勵(lì)勤儉節(jié)約和有效使用資金的角度出發(fā)，適當(dāng)在項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)中考慮勞力投入；把成果轉(zhuǎn)化相關(guān)指標(biāo)（成果創(chuàng)新性、成果轉(zhuǎn)化可能、轉(zhuǎn)化創(chuàng)造效益）作為研究分析內(nèi)容，并作為考核指標(biāo)，改變科技人員只注重學(xué)術(shù)價(jià)值，不注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益現(xiàn)象；科學(xué)研究本身是公益性投入，既然是已通過(guò)可行性研究的投資，能配套固然好，不能配套就不強(qiáng)求，不能因?yàn)榕涮踪Y金落實(shí)不了而把優(yōu)秀的項(xiàng)目、優(yōu)秀的團(tuán)隊(duì)拒之科學(xué)研究的大門(mén)之外；政策的制定、出臺(tái)和實(shí)施要上下聯(lián)動(dòng)，要在充分調(diào)研、充分醞釀、切實(shí)可行的基礎(chǔ)上實(shí)施，不能為了管理方便而忽視了基層操作的實(shí)際困難，不能為了改革創(chuàng)新而忽視了科學(xué)發(fā)展。

綜上所述，組建職責(zé)明確、程序規(guī)范、方法得當(dāng)、措施有力的科技管理隊(duì)伍，按照依法、客觀、公平、透明和擇優(yōu)、誠(chéng)信原則，組織開(kāi)展科技項(xiàng)目的申報(bào)、立項(xiàng)、實(shí)施和檢查驗(yàn)收，并根據(jù)需要，綜合利用報(bào)告、巡查、審計(jì)、受理舉報(bào)和社會(huì)評(píng)價(jià)等多種方式完善監(jiān)督機(jī)制、評(píng)估機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，甄別優(yōu)秀項(xiàng)目、選拔優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)，力爭(zhēng)將科研人員、科研經(jīng)費(fèi)和科研項(xiàng)目三者有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)出人才、出成果、出效益，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

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