張朝霞，傅 強，李小倩

(北京市朝陽區(qū)人民檢察院，北京 100025)

檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟問題研究

張朝霞，傅 強，李小倩

(北京市朝陽區(qū)人民檢察院，北京 100025)

檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟受“公共利益”保護、檢察職權配置、民事訴訟結(jié)構等因素的影響。在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，應在訴訟制度和國家制度兩個層面上完善檢察機關以法律監(jiān)督者身份介入民事訴訟的方式，同時探索檢察機關以法律監(jiān)督者以外的身份介入民事訴訟的方式。

檢察機關;民事訴訟;參與;監(jiān)督

近年來，實踐中檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟的探索如火如荼，并已在抗訴之外發(fā)展出了起訴、督促起訴等方式，但相關理論基礎及參與方式等問題仍爭議頗多。本文力圖從我國的實際出發(fā)，探討檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟的理論基礎及方式選擇等問題。

一、檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟的理論基礎

(一)民事公益保護周延性的需要

檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟的直接出發(fā)點乃是為了彌補當前立法在保護國家利益和社會公共利益上的不足。當前，我國面臨著經(jīng)濟發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型帶來的國有資產(chǎn)、環(huán)境資源保護等巨大壓力，由于法制的不健全，完全依靠個人和社會的力量并不足以保護這些利益。具體而言，從實踐中看，這類民事訴訟至少可分為存在直接利害關系人和不存在直接利害關系人兩類。就前者而言，存在與案件具有利害關系的原告，即使其起訴目的為了維護整個社會的公共利益，因為沒有起訴資格之障礙可以利用現(xiàn)有制度加以解決，相比之下，后者則因為缺乏直接利害關系人而產(chǎn)生訴訟法技術上的難題，如訴訟中的處分權如何行使等。顯然，檢察機關是否以及如何參與監(jiān)督上述兩種民事訴訟應是不同的。前者甚至不存在正當性與方式選擇問題，因為其本質(zhì)上與一般民事訴訟無異，現(xiàn)行《民事訴訟法》已規(guī)范或授權檢察機關參與監(jiān)督的方式均可適用。關鍵在于后者，在目前實踐已積累一定經(jīng)驗的基礎上，立法應否考慮基于社會需要，賦予檢察機關參與監(jiān)督的權力和如何避免權力被不正當行使以防止資源浪費成為討論的焦點。即使答案是否定的，就現(xiàn)行立法而言，根據(jù)具有利害關系當事人的民事訴訟所處的訴訟進程及其存在的問題，進一步規(guī)范和完善法定的參與監(jiān)督方式、完善方式體系也具有必要性。

(二)檢察職權的配置及有效行使的需要

從法理上看，法律監(jiān)督權不能成為檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟的全部理由。雖然檢察機關行使權力代表了國家，其行使權力是為了維護國家利益，但不能以此簡單得出檢察機關就是公共利益代表的結(jié)論。一方面在于國家利益不同于公共利益，檢察機關也只是從程序權行使上維護國家利益;另一方面在于行政機關即各級人民政府及其職能部門作為國家和社會公共事務的管理者，承擔了廣泛的行政執(zhí)法職能，是直接的具體的公共利益的代表者，否則有違國家權力結(jié)構和職能分工的理論預設。

從實踐中看，檢察機關以行使法律監(jiān)督權參與監(jiān)督民事訴訟存在不足。首先，目前我國民事行政檢察監(jiān)督面臨的最大困難是檢察權的行使缺乏法律授權性規(guī)范已為實踐所證明［1］。具體到檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟上，已有的參與監(jiān)督方式無力承擔憲法和法律賦予的檢察機關以法律監(jiān)督者身份介入民事訴訟的全部職能。其次，中國法律監(jiān)督制度不是單純的訴訟制度，而是一種國家制度，是社會主義國家控制約束國家權力的政治安排［2］。這就意味著檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟不僅是訴訟制度問題，還涉及國家制度層面上的問題。因此，有必要在國家制度層面上探討檢察機關以法律監(jiān)督者身份參與監(jiān)督民事訴訟的方式。

從法律上看，檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟除了行使法律監(jiān)督權外，還可能有其他權力屬性存在的空間。首先，《憲法》關于中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關的規(guī)定，具有兩個前提:檢察機關是在國家權力機關之下與行政機關、審判機關和軍事機關并列的法律監(jiān)督機關;檢察機關不是全面監(jiān)督法律實施的機關，法律監(jiān)督權是由權力機關授予并受權力機關領導和監(jiān)督的權力［3］。這就意味著法律監(jiān)督權并非檢察權的全部內(nèi)容。這從《憲法》第131條的表述采用了“檢察權”而非“法律監(jiān)督權”的概念也可以得到印證。其次，憲法規(guī)定了“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關”、“國務院是國家最高行政機關”，但人民法院除審判權外，還享有民事判決的強制性權、刑罰執(zhí)行權等，國務院所享有的權力也不限于行政權，還包括行政立法權等。同理，從《憲法》關于人民檢察院的規(guī)定不能直接推導出法律監(jiān)督權就是檢察權的全部內(nèi)容。將檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟的權力屬性限定于法律監(jiān)督權的觀點實際上是對法律監(jiān)督權的泛化理解，忽略了檢察機關除了承擔的公訴、審查批準逮捕、職務犯罪偵查、訴訟監(jiān)督職能外，還承擔了一定的社會政治職能，如提供法律咨詢、進行法律援助、協(xié)助政府部門管理國家、保障社會正常秩序、引導公眾的思想和行為等。這就為檢察機關以法律監(jiān)督者以外的身份參與監(jiān)督民事訴訟提供了理論依據(jù)，同時也意味著在考察實踐中檢察機關無論是自生自發(fā)的，還是參照國外經(jīng)驗形成的介入方式時應有發(fā)展的眼光。

(三)滿足民事訴訟結(jié)構的要求

檢察機關因不同的目的參與監(jiān)督民事訴訟而成為民事訴訟法律關系的主體，必然要受到民事訴訟程序基本原理的制約。這種制約體現(xiàn)為:

其一，訴訟法律規(guī)范預設一定的角色，訴訟參與者在訴訟規(guī)范的指引下對號入座，取得訴訟地位的同時獲取相應的訴訟權利義務，然后各司其職，互相既配合又牽制，使民事糾紛解決過程中潛在的恣意受到壓縮［4］。這就是建立在結(jié)構分化和功能專門化基礎上的訴訟角色分配理論。檢察機關無論以何種方式參與監(jiān)督民事訴訟必須滿足這一理論，即檢察機關必須被安排在既定的訴訟地位上，并在訴訟的運作中使其訴訟行為與角色保持一致。

其二，控辯平等是現(xiàn)代訴訟法治的基本理論和基本理念。雙方當事人平等對抗、法官居中裁判的民事訴訟結(jié)構已為人們所共識。民事訴訟檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟應當以不打破這一平衡和穩(wěn)定為前提。而訴訟本身的技術性決定了這種制約在一定條件下可能能夠通過制度設計予以解決。

綜上可見，檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟的方式選擇應在剖析現(xiàn)行各種方式的權力屬性、探討其正當性及使用界限、發(fā)展趨勢等的基礎上，構建多層次的方式體系，實現(xiàn)公益保護、訴訟本身與檢察機關職權配置的緊密銜接。

二、檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟的實踐

如果從檢察機關參與監(jiān)督民事公益訴訟談起，檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟的歷史相當悠久，比如法國早在1806年就規(guī)定檢察機關可以為維護公共秩序提起公益訴訟。從筆者收集的資料看，檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟主要有以下兩種模式:一是檢察機關作為國家和社會的公益代表提起和參與民事訴訟，這又分為:(1)直接以公益代表的身份參與訴訟，如日本、法國、意大利等;(2)作為公訴人參與訴訟，如新加坡、泰國;(3)作為原告人參與訴訟，如法國;(4)當政府作為民事或行政訴訟的被告時，代表政府應訴，如美國。二是作為國家的法律監(jiān)督機關，對民事訴訟實施法律監(jiān)督，如前蘇聯(lián)和東歐各國。而從我國的實踐看，1949年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第(五)項、1954年的《中華人民共和國檢察院組織法》第4條第(六)項都規(guī)定了檢察院有權提起或者參加民事訴訟。但1980年的《中華人民共和國人民檢察院組織法》、1982年的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》與1991年的《中華人民共和國民事訴訟法》都未再對此做出規(guī)定，而是直到1996年的《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定人民檢察院可以提起附帶民事訴訟。這樣，就目前而言，檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟主要采取以下方式:

(一)抗訴、再審檢察建議

抗訴時檢察機關不是民事法律關系的當事人，而是法律監(jiān)督程序性的必然要求。根據(jù)2001年最高人民檢察院出臺的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》和同年9月最高人民法院下發(fā)《全國審判監(jiān)督工作座談會關于當前審判監(jiān)督工作若干問題的紀要》，人民檢察院可通過檢察建議的方式使法院啟動再審程序。雖然法定抗訴理由并無傾向?qū)Α肮怖妗钡谋Ｗo以及有關再審檢察建議缺乏具體規(guī)范，實踐中也尚無檢察機關為維護民事公益提起抗訴或再審檢察建議的相關案例;但實務和理論中在強化抗訴和再審檢察建議在檢察機關介入民事公益訴訟中的作用上幾成共識［5］。

(二)支持、督促起訴

根據(jù)《民事訴訟法》第15條規(guī)定，檢察機關有權支持國家利益的管理者提起民事訴訟。雖然有關支持起訴的性質(zhì)見仁見智，但從其法律效果以及該規(guī)定適用的范圍包括社會團體、企業(yè)事業(yè)單位等看，筆者更傾向于該規(guī)定乃是一項授權性“原則”，是國家干預原則的體現(xiàn)。它的性質(zhì)應依具體的介入方式具體判斷。督促起訴就是這一原則的具體實現(xiàn)之一，其在實踐運作中體現(xiàn)出來的權威性，使其一定程度上具有監(jiān)督的性質(zhì)——監(jiān)督負有公共利益管理職責的國家行政機關履行職責。盡管目前這種權威性多通過在督促者與被督促者之間的協(xié)商達成協(xié)議而非依靠監(jiān)督者本身的權威實現(xiàn)。但這也同時意味著，支持起訴的相關規(guī)定為檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟的方式探索提供了空間。

(三)刑事附帶民事訴訟

實踐中已有以此方式提起民事訴訟的成功案例和地方性規(guī)范文件。但以檢察機關有權提起附帶民事訴訟作為檢察機關有權提起民事訴訟的法律依據(jù)有忽略了附帶民事訴訟與典型的民事訴訟差別的嫌疑。在刑事訴訟中，檢察機關雖然以“訴”的方式介入到訴訟中，但這實質(zhì)上也是其通過程序性的審查的方式監(jiān)督對偵查權進行法律監(jiān)督以及通過啟動程序的方式對審判權進行法律監(jiān)督的表現(xiàn)形式和手段而已。相比之下，檢察機關提起附帶民事訴訟并非出于其程序性審查以控制權力的需要，再加上附帶民事訴訟的“附帶”之謂，其本質(zhì)上應是主張一種權利，而不是行使權力。這種權利不是檢察機關本身所具備的，而是由國家和特定的利益集體以及個人所享有的，檢察機關提起只是其行使公訴權的附帶部分［6］。可見，應該在檢察機關有權提起附帶民事訴訟的法律依據(jù)之外另行尋找檢察機關以“訴”的方式提起民事訴訟的正當性依據(jù)。

(四)提起民事公益訴訟

從前文可見，這是國外許多國家的通行做法，但在我國呈現(xiàn)立法上審慎而實踐中熱衷的局面［7］。并將起訴的范圍限定于國有資產(chǎn)保護、環(huán)境保護、消費者權益保護等。從檢察權的配置看，該方式具有合理性。理論和實務中也多認為這符合現(xiàn)代程序訴權和實體訴訟分離的理論要求。但從訴訟結(jié)構看，除非制度能夠為檢察機關以監(jiān)督者的身份和“訴”的身份同時介入到民事公益訴訟中提供各自獨立的權力行使空間，否則只有放棄其監(jiān)督者的身份才能保障訴訟的順利進行，要不就可能破壞民事訴訟中訴訟權能之間的平衡結(jié)構。同時，從檢察機關角度看，在同一訴訟中承擔多重身份和角色，還可能導致角色沖突、行使權力的混亂。

可見，我國有關檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟方式的立法和實踐存在以下缺陷:一是立法過于原則，使已有方式缺乏可操作性的規(guī)定，這一方面為實踐中參與監(jiān)督方式的發(fā)展提供了廣闊的空間，但同時也使得在判斷已在實踐中自生自發(fā)的某些方式是否合法的標準趨向模糊。二是實踐熱衷于檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟的方式創(chuàng)新，忽略對相關方式權力屬性及民事訴訟結(jié)構對此的容納程度而徑行制度設計。建立多層次的檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟的方式體系就是要克服上述缺陷，根據(jù)檢察機關介入民事訴訟的權力屬性不同，選擇不同的方式。

三、檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟的方式選擇

(一)完善檢察機關以法律監(jiān)督者身份監(jiān)督民事訴訟的方式

1．在訴訟制度層面上

首先，明確檢察機關可以為“公共利益”提起抗訴或再審檢察建議。一般而言，公共利益是為社會全部或多數(shù)人所享有的利益，具有整體性和普遍性的特點。鑒于其概括性，建議采用列舉兼概括的立法模式，明確檢察機關可分別提起抗訴或再審檢察建議的案件類型;同時，建立“公共利益”的識別程序，對于存在爭議的案件類型，通過公開性程序進行識別。

其次，完善再審檢察建議的相關立法。從實踐中看，再審檢察建議存在立法位階過低，有關適用范圍、程序、法律效力等不明確，與抗訴銜接機制不完善等缺陷。從再審檢察建議作為抗訴的有益補充，尤其是再審檢察建議有利于彌補現(xiàn)有的民行檢察監(jiān)督范圍狹窄、方式單一、效率低下、效果不理想等不足看，有必要將再審檢察建議納入刑事審判監(jiān)督程序作為人民檢察院啟動刑事審判監(jiān)督程序的救濟手段，規(guī)范再審檢察建議的適用范圍和程序，確認人民檢察院對刑事生效判決提出再審檢察建議的法律效力，使再審檢察建議與再審抗訴這兩種方式共同成為對法院生效刑事裁判文書的重要審判監(jiān)督方式。

第三，在上述兩種方式之外探討符合法律監(jiān)督者身份的其他介入方式，比如對于已經(jīng)起訴的涉及公共利益的案件，檢察機關可以法律監(jiān)督者身份參與到訴訟中。當然，由于人員與案件數(shù)量之間的懸殊，實踐中應進一步探索此種介入方式的案件范圍、監(jiān)督事項范圍、監(jiān)督程序等。

2．在國家制度層面上

探索檢察機關以法律監(jiān)督者身份監(jiān)督民事公益訴訟的方式。當前主要是完善督促起訴制度，強化督促起訴制度的剛性，從立法上對民事督促起訴對象、范圍、方式、操作程序、法律效力等作出明確規(guī)范。具體而言:

(1)督促起訴的對象應是負有公共利益管理職責的國家監(jiān)管部門或機關。

(2)督促起訴的條件應是國有資產(chǎn)或社會公共利益遭受損害，監(jiān)管職責的部門或機關不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責，同時案件可以通過民事訴訟解決。

(3)督促起訴的范圍是將督促起訴的權限保持在必要的限度，體現(xiàn)檢察權行使適度、謙抑原則的必要，從制度設計的初衷看，應主要限定在國有資產(chǎn)流失或社會公共利益遭受損害的案件，至少可包括以下案件:一是在國有資源開發(fā)、利用過程中損害公共利益的案件;二是在國有企業(yè)改制、投資、轉(zhuǎn)讓等重大民事活動中國有資產(chǎn)流失的案件;三是因環(huán)境污染、產(chǎn)品質(zhì)量、行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖、文物流失等損害消費者權益、侵犯社會公共利益的案件。

(4)督促起訴的方式可采用類似檢察建議的方式，發(fā)出督促起訴法律文書，這樣能夠同時兼顧社會公共利益保護和尊重負有監(jiān)管職責的部門或機關的自主權和能動性。

(5)在操作程序上，首先，應設立專門審查程序，對案件是否符合條件進行審查，對符合條件的案件才可啟動督促程序，防止檢察權的濫用影響民事主體處分權的自主行使;其次，賦予檢察機關在作出督促起訴決定前一定的調(diào)查取證權，保障檢察機關正確作出決定的同時防止檢察機關作為公權力過分介入民事訴訟而破壞當事人雙方在訴訟中平等的地位。

(6)在法律效力上，督促起訴源自于法律監(jiān)督權，只具有建議啟動程序的屬性。作為一種協(xié)作性的監(jiān)督，是否提起民事訴訟由被督促對象決定，收到督促起訴建議的機關應作出相關回復，對于怠于提起訴訟，國有資產(chǎn)流失或社會公共利益遭受實際損失的，檢察機關可以向有關部門提出整改或紀律處理建議;構成犯罪的，依法追究有關單位或個人的刑事責任。為了充分發(fā)揮督促起訴在社會公共利益上的保護功能，應與相關單位建立信息共享、反饋機制等。

(二)探索檢察機關以法律監(jiān)督者以外的身份參與民事訴訟的方式

一方面，按照支持的程度不同豐富支持起訴的方式，充分發(fā)揮檢察機關參與社會管理職能，比如還可通過提供法律咨詢服務等法律援助的方式參與等。

另一方面，在技術上保障檢察機關以法律監(jiān)督者身份和訴訟當事人身份參與同一民事訴訟時享有各自獨立的程序運作空間的情況下，謹慎探索檢察機關以當事人身份提起民事訴訟的參與方式。首先，不可否認，賦予檢察機關提起訴訟的權力是解決有關社會公共利益遭受侵害而保護主體缺位這一問題的有效辦法，但問題的解決應以檢察機關的雙重身份各自具有獨立的權力行使空間、不破壞民事訴訟的平衡為前提。對此，刑事訴訟中法律監(jiān)督權的運作方式為我們積累了一定的經(jīng)驗，即理論上可通過將權力分別由不同的主體具體行使和錯開權力行使的時間來實現(xiàn)。具體而言，在訴訟中，應保證檢察機關作為訴訟當事人權利的充分行使，對訴訟活動的監(jiān)督以提出抗訴為主，對在訴訟中審判活動中存在問題可在法庭辯論結(jié)束后宣判之前向檢察長匯報。這種使檢察機關的訴訟當事人身份和法律監(jiān)督者身份由不同的主體承擔，通過不同的方式、在不同的時間內(nèi)實現(xiàn)的路徑有助于避開權力行使上的混亂。其次，在上述問題之外，檢察機關作為當事人提起民事訴訟還面臨著上訴、反訴、訴訟費用及訴訟后果的承擔等程序難題。雖然相關研究成果層出不窮，實踐中有些地方也進行了有益的嘗試，但仍然見仁見智［8］。筆者認為，這些問題的解決應考慮檢察機關提起民事訴訟的特質(zhì)，即旨在維護社會公共利益作為訴訟當事人參與訴訟，并非實體權力義務的承擔者。綜上可見，我國檢察機關參與監(jiān)督民事訴訟方式的選擇應綜合考慮“公共利益”概念界定、檢察職權配置、民事訴訟結(jié)構等因素。在梳理已有方式的基礎上，總結(jié)經(jīng)驗，借鑒國外優(yōu)秀成果，遵循檢察原理和訴訟法理論，從實際出發(fā)進行改革和完善。

［1］杜萌．無授權性規(guī)定成民行檢察監(jiān)督最大難點［N］．法制日報，2007－04－06(8)．

［2］蔣德海．法律監(jiān)督還是訴訟監(jiān)督［J］．華東政法學院學報，2009，(3)．

［3］韓大元．中國檢察制度憲法基礎研究［M］．北京:中國檢察出版社，2007:38－42．

［4］王福華．檢察機關介入民事訴訟之角色困頓［J］．政治與法律，2003，(5)．

［5］張立．再審檢察建議:推行八年何時入法［N］．檢察日報，2009－05－04(5)．

［6］王鴻翼．關于民事行政檢察權配置的思考［C］//最高人民檢察院民事行政檢察廳．民事行政檢察指導與研究(總第8集)．北京:中國檢察出版社，2009:120．

［7］胡軍．檢察院當“原告”告倒污染企業(yè)［N］．羊城晚報，2008－12－27(4)．

［8］孫謙．檢察理論研究綜述(1999－2009)［M］．北京:中國檢察出版社，2009:371－396．

Studies of the Procuratorial Organs Participate and Supervise the Civil Litigation

ZHANG Zhao-xia，F(xiàn)U Qiang，LI Xiao-qian

That the procuratorial organs participate and supervise the civil litigation is affected by how to protect public interest，allocation of procuratorial authority and the structure of civil litigation．The procuratorial organs participate in civil litigation as the supervisor in two ways that is litigation and national system．Under the current Legal system，it is necessary to perfect them．Meanwhile，it is necessary to explore ways that the procuratorial organs participating the civil litigation in other roles．

Procuratorial Organs;civil litigation;Participate;Supervise

DF71

A

1008－7966(2011)06－0101－04

2011－08－11

國家檢察官學院2011年度科研基金資助項目

張朝霞(1970－)，女，吉林長春人，副檢察長;傅強(1969－)，女，北京人，法律政策研究室主任;李小倩(1981－)，女，河北保定人，助理檢察員。

［責任編輯:王澤宇］