盛 琳

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006)

完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政保障機(jī)制

盛 琳

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006)

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是基本公共服務(wù)的重要組成部分。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在財(cái)政制度方面存在諸多缺陷，因此，改進(jìn)和提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品財(cái)政保障機(jī)制。

農(nóng)村;公共產(chǎn)品供給;財(cái)政;保障機(jī)制

進(jìn)入新世紀(jì)以來，與高速發(fā)展的城市經(jīng)濟(jì)和享有現(xiàn)代文明的城市市民相比，農(nóng)村社區(qū)不僅在經(jīng)濟(jì)方面是落后的，而且在公共事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的巨大差異，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的缺乏，是導(dǎo)致“三農(nóng)”問題出現(xiàn)與城鄉(xiāng)失衡的重要原因之一。2010年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出今年的主要工作任務(wù)之一就是完善基本公共服務(wù)，創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制。作為基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容農(nóng)村公共產(chǎn)品供給顯然在促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、“三農(nóng)”問題的解決中發(fā)揮重要作用。本文擬運(yùn)用公共財(cái)政基本理論在準(zhǔn)確界定農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵、特征的基礎(chǔ)上，認(rèn)清其在財(cái)政制度方面的缺陷，提出完善農(nóng)村公共產(chǎn)品財(cái)政保障機(jī)制的具體對(duì)策。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵與特征

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指相對(duì)于城市公共產(chǎn)品而言的，具有一定程度的非競爭性和非排他性，用于滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村進(jìn)步、農(nóng)民需求的產(chǎn)品或服務(wù)。這些產(chǎn)品和服務(wù)會(huì)使農(nóng)村受益，但其中有些社會(huì)產(chǎn)品或服務(wù)的受益范圍又不僅僅局限于農(nóng)村地區(qū)，具有一定程度的外溢性。首先，農(nóng)村公共產(chǎn)品是為了滿足三農(nóng)需要，是為了滿足農(nóng)村進(jìn)步、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活消費(fèi)共同需要的產(chǎn)品，產(chǎn)品內(nèi)容涉及農(nóng)村社會(huì)的公共需求、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活的方方面面。其次，農(nóng)村公共產(chǎn)品具備公共產(chǎn)品屬性，其效用的外部性，使得受益范圍不僅僅局限于農(nóng)村地區(qū)。第三，農(nóng)村公共產(chǎn)品類型多樣性。農(nóng)村公共產(chǎn)品根據(jù)受益范圍的大小可以分為全國性的公共產(chǎn)品、地方性的公共產(chǎn)品和跨區(qū)域性的公共產(chǎn)品。根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，中央政府主要負(fù)責(zé)全國性公共產(chǎn)品的提供，地方政府則負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品的提供，跨區(qū)域性的公共產(chǎn)品由中央和地方共同提供或幾個(gè)地區(qū)聯(lián)合提供。另外，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品在消費(fèi)過程中的性質(zhì)不同，又可分為純公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品是指在消費(fèi)過程中具有完全的非競爭性與非排它性的產(chǎn)品。這類公共產(chǎn)品由政府供給，數(shù)量較大，但消費(fèi)者偏好相差較小，收益比較均勻，不用付費(fèi)。典型的有農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)村綜合發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村信息系統(tǒng)、農(nóng)村基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等。理論上認(rèn)為，農(nóng)村純公共產(chǎn)品同其它公共產(chǎn)品一樣應(yīng)由政府免費(fèi)提供。然而現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是以準(zhǔn)公共產(chǎn)品的形式存在的。準(zhǔn)公共產(chǎn)品又稱為混合產(chǎn)品，兼有公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的特征，在消費(fèi)和受益中表現(xiàn)為不同時(shí)或不完全具有非競爭性和非排他性。農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品包括以下幾方面:①在性質(zhì)上接近于公共產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品:農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會(huì)保障、小流域防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村科技成果的推廣、農(nóng)田防護(hù)林、病蟲害的防治等。②一般的準(zhǔn)公共產(chǎn)品:如農(nóng)村高中及職業(yè)教育、農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村道路建設(shè)、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村文化館等。③在性質(zhì)上接近于私人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品:如農(nóng)村電信、電視、成人教育、自來水、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備投入等。一般而言，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給主體可以是政府也可以是私人或市場，在供給上具有“公共”性質(zhì)，在消費(fèi)中卻具有“私人”性質(zhì)，需要付費(fèi)才能享用。最后，農(nóng)村公共產(chǎn)品包括政府提供的，村集體、私人含企業(yè)提供的，農(nóng)民自發(fā)參與提供的以及其他非營利組織提供的公共產(chǎn)品。

農(nóng)村社區(qū)處于中國行政區(qū)劃的最低層，地域廣大而生產(chǎn)規(guī)模較小，農(nóng)民的生產(chǎn)方式落后和文化素質(zhì)較低，因此，對(duì)公共產(chǎn)品的需求更強(qiáng)烈。然而，農(nóng)村的邊緣性則使農(nóng)民很難享受到全國性和區(qū)域性的公共產(chǎn)品;而地方政府由于財(cái)力有限，所能為農(nóng)民提供的公共產(chǎn)品也十分有限，農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺遠(yuǎn)高于城市。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品在地域分布上有其不同于其它公共產(chǎn)品的地方，因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品具有一定的特殊性。具體表現(xiàn)在:第一，農(nóng)村公共產(chǎn)品的離散性。我國農(nóng)村地域廣、范圍大，不同地區(qū)農(nóng)村發(fā)展程度差異大，加之農(nóng)村生產(chǎn)具有規(guī)模小、經(jīng)營分散的特點(diǎn)，為了使農(nóng)民均等地享有基本公共產(chǎn)品就必須根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)，因此農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不同于城市公共產(chǎn)品的集中供給，表現(xiàn)出特有的離散性。第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品的多樣性。我國農(nóng)村分布遼闊，東、中、西部地區(qū)農(nóng)村特點(diǎn)各不相同，表現(xiàn)為自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、風(fēng)俗習(xí)慣各有特點(diǎn)，這些特點(diǎn)的差異造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的多樣性。第三，農(nóng)村公共產(chǎn)品的復(fù)雜性。由于農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)生活的特殊性，農(nóng)村的公共產(chǎn)品需求有很多是城市所沒有的，如動(dòng)物疫病防治，水利灌溉等，這導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品需求量大，品種繁多，供應(yīng)困難，使其具有復(fù)雜性特征。我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展還處于相對(duì)比較落后的階段，自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來，單個(gè)農(nóng)村家庭抵御自然風(fēng)險(xiǎn)的能力十分有限，同時(shí)由于農(nóng)村不可能像城市由個(gè)人或企業(yè)提供公共產(chǎn)品，因此綜合以上兩方面原因，構(gòu)建政府主導(dǎo)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制就顯得十分必要。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中財(cái)政制度方面的缺陷

1994年我國實(shí)行了以分稅制為核心的財(cái)政管理體制改革。在這一改革中重新劃分了中央與地方的事權(quán)范圍和收入范圍。從1998年起，我國陸續(xù)在農(nóng)村開展稅費(fèi)改革試點(diǎn)，基本上形成了農(nóng)村公共財(cái)政制度體系。盡管這種制度還很不完善，但農(nóng)村公共品供給總體效率得以提高。2000年起，我國全面推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，著力構(gòu)建新的農(nóng)村公共財(cái)政制度框架。這些改革在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村公共品供給的財(cái)政政策轉(zhuǎn)變，財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出逐年增加，并加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)村抗災(zāi)救災(zāi)、農(nóng)村扶貧開發(fā)、生態(tài)建設(shè)的支持。但是，由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期形成的差距很大，許多政策在執(zhí)行過程中受到傳統(tǒng)思維定式影響，制度變遷成本不可低估。從目前情況看，我國農(nóng)村公共品供給在財(cái)政制度方面至少存在以下問題，亟待加強(qiáng)研究并著力解決。

1.思想觀念滯后。長期以來，我國在公共產(chǎn)品供給上實(shí)行兩套政策，城市公共產(chǎn)品基本是由國家提供，而農(nóng)村的公共產(chǎn)品相當(dāng)大的比重則由農(nóng)民自籌資金或通過“投勞投工”解決。雖然國家財(cái)政每年都要通過“支持農(nóng)業(yè)支出”科目向農(nóng)業(yè)投入較多資金，但大都為政府涉農(nóng)部門的經(jīng)費(fèi)，最終落實(shí)到農(nóng)業(yè)和農(nóng)民頭上的如小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)、抗旱費(fèi)等等是少之又少。其實(shí)，以“支持”二字來界定農(nóng)業(yè)支出，本身就是“二元經(jīng)濟(jì)”制度安排的產(chǎn)物。在這種安排下，工業(yè)屬全民所有，財(cái)政對(duì)其支出屬于“投資”;農(nóng)業(yè)屬集體所有，財(cái)政對(duì)其支出屬于兩種不同所有制之間的資金支持關(guān)系，用“支持”二字似乎還有點(diǎn)“道理”。然而，如果財(cái)政的城市公共產(chǎn)品支出屬于“投資”;而農(nóng)村公共產(chǎn)品支出屬于“支持”，對(duì)同一類財(cái)政支出行為人為劃為兩種不同性質(zhì)的支出，實(shí)行兩種不同的制度安排，實(shí)際上這至少是對(duì)同樣具有中國公民身份的農(nóng)民的歧視，甚至是把農(nóng)民排斥在“國民”范疇之外。正是在這種“支持”思想觀念的指導(dǎo)下，長期以來農(nóng)村公共產(chǎn)品有相當(dāng)大的比重是由農(nóng)民自己承擔(dān)，雖然這種供給機(jī)制在不同的時(shí)期有不同的體制表現(xiàn)形式，但基本格局、實(shí)質(zhì)幾乎沒有太大的變化和本質(zhì)的區(qū)別。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任不清，供給主體錯(cuò)位。公共產(chǎn)品的特點(diǎn)決定了政府應(yīng)該是農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要供給主體。但在現(xiàn)實(shí)中，中央與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任劃分上不盡合理，導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的錯(cuò)位。具體表現(xiàn)在:第一，政府在某些農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的缺位。與城市公共產(chǎn)品相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要是基礎(chǔ)教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、有線電視網(wǎng)絡(luò)等，其明顯特征是純公共產(chǎn)品少，準(zhǔn)公共產(chǎn)品多，并且界限相對(duì)模糊，加之農(nóng)村地域的分散和自然環(huán)境的差異，其生產(chǎn)帶有分散性，因而政府提供與否的收縮性較大。在我國，當(dāng)涉及兩級(jí)或多級(jí)政府間的共同事務(wù)時(shí)，中央政府、各省、市、縣及鄉(xiāng)政府在公共產(chǎn)品供給責(zé)任的確認(rèn)、調(diào)整機(jī)制及分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)等方面，缺乏一個(gè)明確有效的分擔(dān)機(jī)制，隨意性較大。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，提供公共產(chǎn)品的成本應(yīng)由受益主體承擔(dān)。全國性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，而事實(shí)上基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、計(jì)劃生育都是國家的基本國策，具有很強(qiáng)的溢出效應(yīng)，屬于全國性公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由中央政府提供和融資，但實(shí)際上這些供給責(zé)任推給了縣鄉(xiāng)政府以及村委會(huì)來負(fù)責(zé)。地方性公共產(chǎn)品的供給應(yīng)由地方政府通過財(cái)政手段加以解決，供給量的多少由地方政府財(cái)政收入狀況決定，不能再向農(nóng)民伸手。但實(shí)踐中實(shí)施的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“一事一議”方式實(shí)質(zhì)是維持歷史形成的城市與農(nóng)村不同的公共產(chǎn)品供給體制，農(nóng)村公共產(chǎn)品仍然由農(nóng)民自己承擔(dān)。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中的錯(cuò)位。一方面，由于上級(jí)政府的缺位，鄉(xiāng)政府承擔(dān)著與其財(cái)力不相稱的職能，支出負(fù)擔(dān)過重;另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過寬，機(jī)構(gòu)設(shè)置過多，生產(chǎn)性支出過少，影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。第三，村民自治組織——村民委員會(huì)在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中的困境。村委會(huì)是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的公共物品供給的直接組織者，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系沒有理順的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常利用政治權(quán)威將屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品的供給責(zé)任推卸給村委會(huì)，從而影響到村級(jí)公共產(chǎn)品的有效供給。

3．中央與地方事權(quán)及支出責(zé)任的界定不夠明確。提供公共產(chǎn)品是各級(jí)政府的主要職能，根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，中央政府主要負(fù)責(zé)全國性公共產(chǎn)品的提供，地方政府則負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品的提供。但實(shí)際上中央與地方政府由于職責(zé)不盡清晰，導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)擔(dān)沉重。我國1994年以來的分稅分級(jí)財(cái)政體制改革，政府事權(quán)過多下放，財(cái)權(quán)過于集中，農(nóng)村基層政府財(cái)政的事權(quán)與財(cái)權(quán)不相配。中央政府把本應(yīng)由自己供給的公共物品，通過轉(zhuǎn)移事權(quán)交由縣鄉(xiāng)政府和農(nóng)村社區(qū)提供。由于中央政府在下放事權(quán)的同時(shí)，并沒有相應(yīng)賦予農(nóng)村基層政府和社區(qū)足夠的預(yù)算資金，只能由農(nóng)村基層政府和社區(qū)自行解決，事權(quán)與財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。一方面，中央與地方在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任上劃分不盡合理，從中央到地方各級(jí)政府都有許多相同的供給責(zé)任，如教育，科學(xué)，文化，國防，衛(wèi)生等，但沒有一個(gè)法律明確規(guī)定各層級(jí)政府在供給責(zé)任上的具體劃分。另一方面，各層級(jí)政府之間以及政府和村民自治組織之間公共產(chǎn)品供給責(zé)任不清，其后果必然是互相推卸責(zé)任，并最終推到基層政府和村民自治組織頭上，造成鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)擔(dān)沉重。事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，這是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的重要原因。

三、完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政保障機(jī)制

在現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政制度安排下，由于鄉(xiāng)政府事權(quán)大于財(cái)權(quán)，就使得農(nóng)民承擔(dān)了很多本應(yīng)由政府供給的公共產(chǎn)品供給成本，這就需要國家的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策在強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，而通過提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平來改變農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活條件是現(xiàn)實(shí)的地方政府的財(cái)力難以解決的，必須借助“外力”，也就是說，解決“三農(nóng)”問題的重要途徑是完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政保障機(jī)制。

1.更新觀念，建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體系，向城市和農(nóng)村提供均衡的公共產(chǎn)品。長期以來重工輕農(nóng)政策形成了今天城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)造成了城鄉(xiāng)相對(duì)獨(dú)立的公共產(chǎn)品供給體系。目前農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給由于缺少一套合理的公共產(chǎn)品供給規(guī)則，在很大程度上實(shí)行的是以農(nóng)民為主的“自給自足”型公共產(chǎn)品供給制度，農(nóng)民生產(chǎn)、生活所需的公共產(chǎn)品大多都是由農(nóng)民以上繳稅費(fèi)的方式自己承擔(dān)，農(nóng)民承擔(dān)了很多本應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品供給成本，于是農(nóng)村公共產(chǎn)品數(shù)量短缺、質(zhì)量不高等問題時(shí)有出現(xiàn)。而城市實(shí)行的這種以政府為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度，公共產(chǎn)品由政府提供，這就使得城市公共產(chǎn)品供給無論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村公共產(chǎn)品。隨著市場機(jī)制的確立，農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民作為弱勢群體在市場經(jīng)濟(jì)條件下處于十分不利的地位。因此應(yīng)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，指導(dǎo)增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的各項(xiàng)實(shí)踐。擺脫傳統(tǒng)的根深蒂固的城鄉(xiāng)居民社會(huì)權(quán)益“天然有別”的思想觀念的束縛;在公共產(chǎn)品的供應(yīng)的觀念上應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)平等的非歧視性原則，在我國公共財(cái)政基本框架的建設(shè)中，財(cái)政政策的制定與實(shí)施過程中徹底改變過去支農(nóng)支出的理念，徹底改變“重城輕鄉(xiāng)”、“重城輕農(nóng)”的國家公共產(chǎn)品制度安排，盡快建立起城鄉(xiāng)一體化的均衡的公共產(chǎn)品供給體系，向城市和農(nóng)村提供均衡的公共產(chǎn)品，以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

2.以法律形式明確中央與地方政府提供公共產(chǎn)品的職責(zé)，實(shí)行財(cái)政分權(quán)。根據(jù)公共產(chǎn)品的層次劃分不同級(jí)別政府的權(quán)限與職責(zé)。政府間事權(quán)混亂是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制矛盾的癥結(jié)所在，所以明確界定中央、地方各級(jí)之間的職責(zé)范圍，是解決問題的關(guān)鍵所在。這就需要對(duì)各級(jí)政府的收入進(jìn)行整理，重新界定鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的范圍，增加政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的投入。作為公共產(chǎn)品的供給主體，各層級(jí)政府的責(zé)任劃分原則和依據(jù)是由農(nóng)村公共產(chǎn)品構(gòu)成上的層次性決定的。屬于全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府承擔(dān);屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府承擔(dān);一些跨地區(qū)的公共項(xiàng)目和工程可由地方政府承擔(dān)為主，中央政府在一定程度上參與和協(xié)調(diào)。對(duì)于一些見效慢、期限長、具有戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品，比如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、民兵訓(xùn)練等要納入預(yù)算支出范圍。這種政府間職責(zé)的劃分應(yīng)以法律形式加以明確，以杜絕上級(jí)政府隨意下放事權(quán)，增加縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)。通過新的制度安排，穩(wěn)定農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金來源，同時(shí)從根本上解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題。

3.調(diào)整農(nóng)村公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，為農(nóng)村提供適宜的公共產(chǎn)品。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化，農(nóng)民需求層次多樣化，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展復(fù)雜化，城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大化，這些特點(diǎn)要求政府重新明確農(nóng)村公共財(cái)政支出的指導(dǎo)思想，調(diào)整支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的國內(nèi)政策，要從價(jià)格保護(hù)政策轉(zhuǎn)向從根本上提高農(nóng)業(yè)競爭力方面。這就要求一方面要加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，尤其是要支持農(nóng)田基本建設(shè)，支持水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)村電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供良好的外部條件，為增加農(nóng)民收入提供物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面要加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入，提高農(nóng)民素質(zhì);要扶持農(nóng)業(yè)科研單位開展農(nóng)業(yè)科技基礎(chǔ)研究，加強(qiáng)新品種和新技術(shù)的引進(jìn)推廣工作，通過財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整支持科教興農(nóng)，為增加農(nóng)民收入提供科技保證。

4.精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃。取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，在有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也對(duì)縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)改革提出了更加迫切的要求。尤其是中西部地區(qū)，許多縣鄉(xiāng)財(cái)政過去是以農(nóng)業(yè)稅為主要收入來源。農(nóng)業(yè)稅的取消將減少其財(cái)政收入，而機(jī)構(gòu)臃腫等問題將顯得越來越突出。龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)是農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的一大隱患。在農(nóng)村公共財(cái)政體制建設(shè)中，首先應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，適度擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃規(guī)模;其次要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)規(guī)模進(jìn)行精簡，重新進(jìn)行職能定位，對(duì)需要保留的職位按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則重新合理確定縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)政府機(jī)構(gòu)及人員編制，實(shí)行專業(yè)管理，既可以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)工作人員過多形成的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又可以為農(nóng)民提供更高質(zhì)量的專業(yè)公共服務(wù);再次實(shí)行政企分開、政社分開，將社會(huì)職能交給社會(huì)中介組織，把事業(yè)單位與政府職能部門區(qū)別開來并實(shí)行人員分流，這樣才能切實(shí)降低農(nóng)村基層政府的運(yùn)轉(zhuǎn)成本，減輕基層財(cái)政的支出壓力。

總之，隨著我國公共財(cái)政體制改革不斷深入，當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給財(cái)政制度處于變化之中，在新的實(shí)踐中逐步形成新的特征。本文認(rèn)為，改進(jìn)和提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，完善我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政保障機(jī)制。

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［2］葉興慶．論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革［J］．經(jīng)濟(jì)研究，1997，(6)．

［3］葉文輝．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革和制度創(chuàng)新［J］．財(cái)經(jīng)研究，2004，(2)．

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［5］呂云濤，紀(jì)光欣．中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的變遷與走向［J］．中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)，2007，(1)．

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責(zé)任編輯:葉民英

F8

A

1009－3605(2011)02－0066－04

2010－12－28

盛琳，女，湖南長沙人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授，主要研究方向:經(jīng)濟(jì)學(xué)。