劉向陽(yáng)

(中共南縣縣委黨校，湖南 南縣 413000)

關(guān)于南縣農(nóng)田水利建設(shè)的調(diào)查與思考

劉向陽(yáng)

(中共南縣縣委黨校，湖南 南縣 413000)

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。南縣是純湖區(qū)縣，是國(guó)家糧食生產(chǎn)的重要基地。但近年來(lái)農(nóng)田水利建設(shè)嚴(yán)重滯后，影響了農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的發(fā)展。要確保糧食生產(chǎn)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，水利建設(shè)就要先行。

水利建設(shè);滯后;政府扶植;投工投勞

在目前世界糧食供不應(yīng)求且價(jià)格節(jié)節(jié)攀升的形勢(shì)下，盡管我國(guó)連續(xù)多年獲得了糧食總產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng)，但對(duì)人口眾多的中國(guó)而言，所面臨的糧食安全壓力仍然不可懈怠。畢竟民以食為天，無(wú)糧不穩(wěn)。南縣地處洞庭湖腹地，素有“魚米之鄉(xiāng)”的美稱。是國(guó)家商品糧生產(chǎn)基地。但隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)行，糧食生產(chǎn)面臨著十分困惑的局面。雖然國(guó)家為了調(diào)動(dòng)糧農(nóng)的積極性采取了一系列的優(yōu)惠政策，種糧的比較效益也大大增加，但是由于近十年來(lái)農(nóng)田水利建設(shè)的相對(duì)滯后，導(dǎo)致糧農(nóng)望水興嘆而將稻田改作旱土。2010年全縣糧食總產(chǎn)比10年前減少37．5%。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，無(wú)論是消除糧食安全隱患，還是保持農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，都必須加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)。

一、湖南南縣農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀分析

由于特定的地理環(huán)境，南縣一般以每個(gè)泵站為中心形成排灌區(qū)。目前全縣有中小排灌區(qū)231個(gè)，設(shè)計(jì)灌排面積82．7萬(wàn)畝。在農(nóng)村稅費(fèi)改革和“兩工”取消前，一年一度的農(nóng)田水利建設(shè)是南縣鐵打不動(dòng)的秋冬農(nóng)村主要工作任務(wù)之一。政府投入為引導(dǎo)，農(nóng)民投入為主體，社會(huì)投入為補(bǔ)充，形成了一套形之有效的農(nóng)田水利建設(shè)投入機(jī)制，且年復(fù)一年，不懈進(jìn)行，為確保農(nóng)作物旱澇保收發(fā)揮了積極的作用。農(nóng)村稅費(fèi)改革和“兩工”取消后，水利建設(shè)的投入機(jī)制發(fā)生了新的變化，而民眾的思想觀念一時(shí)難以轉(zhuǎn)變，新的機(jī)制又尚未形成，導(dǎo)致了農(nóng)田水利建設(shè)出現(xiàn)了停滯不前的局面，面臨著許多新問(wèn)題。主要表現(xiàn)在:

1.現(xiàn)有工程難以為續(xù)

南縣的排灌設(shè)施大多運(yùn)行二、三十年，長(zhǎng)的達(dá)四十年，設(shè)備老化、效能低下。由于資金、體制等原因，有的已多年沒(méi)有維護(hù)，有的設(shè)施被盜，損毀嚴(yán)重，且渠道淤塞，排灌不暢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣有384處涵閘長(zhǎng)年失修，其中有91處損壞較重;有398處泵站設(shè)備老化，土建部分存在嚴(yán)重安全隱患。有252條計(jì)550公里渠道淤塞，急需疏洗。

2.抗旱死角多，取水困難

南縣雖然是純湖農(nóng)區(qū)，但自然水系已被打破，用于抗旱的湖塘早在1976年田園化時(shí)已被改造成稻田，所有灌溉必須由源頭泵站給水。由于裝機(jī)容量少，且布局不規(guī)則，存留了許多抗旱的死角，多年來(lái)頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，都是臨時(shí)解決，現(xiàn)在原有體制一變根本就無(wú)法解決。

三峽蓄水以后，長(zhǎng)江正常來(lái)水量減少，水位偏低，使得沿河取水困難。目前全縣有80多處涵閘在春秋兩季無(wú)法取水，藕池中支縣城至茅草街段由于河床淤塞，基本已成為啞河。原來(lái)在夏秋可自由灌溉的兩岸7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)只能靠南茅運(yùn)河和大通湖逆流給水，逆流給水需多級(jí)排灌，無(wú)疑大大增加了灌溉成本。而現(xiàn)在渠道淤塞、資金無(wú)法籌集，逆流給水已不可能，原有許多稻田只能改作旱土。以烏咀鄉(xiāng)為例，全鄉(xiāng)已有56%的水田，計(jì)2．35萬(wàn)畝改做旱土。

3.資金投入嚴(yán)重不足

多年來(lái)，骨干農(nóng)田水利工程建設(shè)主要靠政府投資和受益區(qū)農(nóng)民投工投勞。實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消“兩工”后，過(guò)去的投入機(jī)制不能用，新的投入機(jī)制尚未形成。而“一事一議”的籌資籌勞機(jī)制在現(xiàn)實(shí)操作中也處于尷尬的境地。雖然“一事一議”是解決農(nóng)村問(wèn)題、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、防止從中贏利的有效辦法，但在現(xiàn)實(shí)操作中很難實(shí)行。遇到突發(fā)事件，受益不均，及牽涉?zhèn)€人利益等情況時(shí)，“一事一議”往往成了有事不議、有事難議，議而不決，決而難解。

原來(lái)按政策的正常投入，由于捉襟見(jiàn)肘的縣級(jí)財(cái)政而無(wú)法兌現(xiàn)，只能以“以獎(jiǎng)代投”的形式表示一下，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)按人田各半征收的水利建設(shè)資金大多用于人頭經(jīng)費(fèi)，真正用于水利建設(shè)的不足30%，這無(wú)異于“杯水車薪”。而現(xiàn)在連這“一杯水”也沒(méi)有了。

農(nóng)田水利建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求形成的矛盾越來(lái)越凸現(xiàn)。以稅改前的2000—2004年為例，中央財(cái)政對(duì)南縣水利建設(shè)的總投入為9563萬(wàn)元，其中對(duì)農(nóng)田水利工程建設(shè)的投入為1813萬(wàn)元，也還占中央財(cái)政總投入的20%，縣鄉(xiāng)兩級(jí)對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的總投入年平均也有還500萬(wàn)元。而稅改后近兩年中央財(cái)政對(duì)南縣的農(nóng)田水利建設(shè)資金年平均只有260萬(wàn)元，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政投入也減至160萬(wàn)元。

4.管理體制不順

一方面是水利工程管理方式粗放。責(zé)、權(quán)、利不明確，理論上“人人有份”，實(shí)際上“人人無(wú)責(zé)”，形成了工程所有者管不了，使用者又不管的局面。造成了工程的老化、失修、效率降低，甚至設(shè)備被盜的現(xiàn)象。有的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水利工程項(xiàng)目建成后，部分基層干部和群眾仍把渠道管護(hù)和設(shè)備維護(hù)的責(zé)任壓在政府身上，出現(xiàn)了工程建好后無(wú)人管理，使用周期縮短等現(xiàn)象。

另一方面水利管理服務(wù)體系不暢。這方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站表現(xiàn)得特別突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站應(yīng)該在農(nóng)田水利建設(shè)和管理服務(wù)中發(fā)揮重要的樞紐作用，但在農(nóng)村綜合配套改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站處于縣水利部門管不了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)力管，從而無(wú)所作為、無(wú)力而為的尷尬局面。現(xiàn)在各泵站實(shí)行的是“拿錢灌水”或是“灌后結(jié)算”，無(wú)論哪種方式，由于農(nóng)民種植的多樣性和差異性，在收取灌溉費(fèi)時(shí)總有扯不清的問(wèn)題，糾紛不少。2009年烏咀機(jī)埠為大垸村給水12天，計(jì)110小時(shí)，按正常標(biāo)準(zhǔn)可收11000元，而該村只向水田種植戶收取了近6000元，尚有5000元應(yīng)向旱土種植戶收取，但被旱土種植戶以沒(méi)有受益而拒絕。

5.農(nóng)民興修水利的積極性下降

由于農(nóng)田水利工程建設(shè)項(xiàng)目具有自身的特點(diǎn)，盡管農(nóng)民深知水利建設(shè)的重要性，但在實(shí)踐過(guò)程中因利益的不平衡等因素的影響，往往形成了議而不決、決而難行的狀況。

一方面由于長(zhǎng)期缺乏監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收費(fèi)辦水利的成效有意見(jiàn)。收了錢而辦事不多，資金不知去向，所以農(nóng)民總擔(dān)心自己的錢又會(huì)被挪作它用。2007年，中紀(jì)委、國(guó)務(wù)院減負(fù)辦根據(jù)南縣群眾反映坐陣南縣，對(duì)已收取的抗旱費(fèi)、共同生產(chǎn)費(fèi)用等督促退還給了農(nóng)民。

另一方面由于青壯年勞動(dòng)力部分外出打工，在家的老年人、婦女居多，勞動(dòng)力難以組織。有的整戶外出，耕地流轉(zhuǎn)，按人或按田畝計(jì)費(fèi)都難以執(zhí)行。致使連村組排灌渠道的簡(jiǎn)單疏洗也無(wú)法進(jìn)行。

再者，部分農(nóng)民對(duì)有較強(qiáng)公益性的工程采取不聞不問(wèn)的態(tài)度，不參加議事，對(duì)流域性和利益不均衡的工程往往“議而不決，決而難解”，沒(méi)有真正形成“農(nóng)田水利為農(nóng)民，農(nóng)民自覺(jué)修水利”的良好氛圍，把一切的責(zé)任和希望都放在政府身上。致使很多急需的農(nóng)田水利建設(shè)也無(wú)法按時(shí)組織實(shí)施。

二、加快農(nóng)田水利建設(shè)的對(duì)策思考

農(nóng)田水利建設(shè)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村最基本的基礎(chǔ)設(shè)施，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有十分重要的地位。因此，必須充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)與管理遇到的新問(wèn)題，運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)新要求，探索新機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)與管理，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全、農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。

1.要加大中央和上級(jí)財(cái)政投入力度

首先要盡快出臺(tái)農(nóng)田水利建設(shè)投入政策。近幾年來(lái)，中央對(duì)“三農(nóng)”工作十分重視，連續(xù)幾年以中央1號(hào)文件來(lái)對(duì)“三農(nóng)”工作進(jìn)行部署。但是，文件始終沒(méi)有對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的資金渠道、組織方式進(jìn)行進(jìn)一步說(shuō)明或政策性的規(guī)定。建議中央或省級(jí)政府要根據(jù)當(dāng)今農(nóng)村水利工程建設(shè)實(shí)際情況，明確投資渠道，規(guī)范建設(shè)程序，制定農(nóng)田水利工程建設(shè)投入的長(zhǎng)效機(jī)制，使農(nóng)田水利建設(shè)步入良性循環(huán)的軌道。

其次要加大投資力度。南縣縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)力不強(qiáng)，靠縣鄉(xiāng)兩級(jí)自籌，根本無(wú)法開展農(nóng)田水利建設(shè)。現(xiàn)在上級(jí)已明文規(guī)定不能再?gòu)娜罕娭惺杖∷ㄔO(shè)資金，農(nóng)田水利建設(shè)又不能停滯。所以，各級(jí)財(cái)政要按照經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，逐年增加農(nóng)田水利建設(shè)的投資。每年的農(nóng)田水利建設(shè)計(jì)劃一旦制定審批，中央對(duì)這些工程的投資補(bǔ)助比例不能低于60%，省級(jí)投入配套比例不能低于20%，市級(jí)、縣級(jí)配套比例不能低于10%。受益區(qū)群眾也要適當(dāng)進(jìn)行投入，投入的比例也不應(yīng)低于10%。

再次中央、省、市、縣各級(jí)要把農(nóng)田水利建設(shè)資金納入財(cái)政預(yù)算，確保投入的長(zhǎng)效機(jī)制。在資金管理方面，建議實(shí)行封閉運(yùn)行，由水利、財(cái)政部門負(fù)責(zé)建管和監(jiān)督，以充分發(fā)揮投入資金的效益。同時(shí)可積極引入市場(chǎng)機(jī)制，探索發(fā)展民營(yíng)水利的新路子。通過(guò)制定和完善發(fā)展民營(yíng)水利的優(yōu)惠政策和激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，實(shí)行民建、民有、民營(yíng)，以改善農(nóng)田水利建設(shè)投入嚴(yán)重不足的狀況。

2.要組織和引導(dǎo)好農(nóng)民群眾投工投勞辦水利

水利建設(shè)的目的是改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，增加農(nóng)民收入，因此，農(nóng)民群眾永遠(yuǎn)是農(nóng)田水利建設(shè)的主力軍，也是我們長(zhǎng)期依賴的“法寶”。地方政府在組織引導(dǎo)好農(nóng)民群眾“一事一議”辦水利工作上要采取新措施和新辦法。一是要加強(qiáng)水利建設(shè)的宣傳，幫助和教育農(nóng)民群眾辦水利，提高群眾的熱情。二是要完善“一事一議”辦水利機(jī)制，從組織形式、投入機(jī)制、建設(shè)機(jī)制、資金監(jiān)督等方面進(jìn)行規(guī)范，逐步形成農(nóng)民自愿參與，村社自行組織，政府協(xié)調(diào)服務(wù)的建設(shè)格局。尤其是全局性的跨村、跨鄉(xiāng)的農(nóng)田水利建設(shè)，政府要更加突出協(xié)調(diào)作用，做好組織和引導(dǎo)工作。三是要幫助農(nóng)民群眾制定好“一事一議”辦水利的規(guī)程，保持“一事一議”辦水利新機(jī)制的連續(xù)性、長(zhǎng)久性和穩(wěn)定性。四是要明確農(nóng)民投資投勞辦水利的性質(zhì)。農(nóng)民投資投勞辦水利其實(shí)是一種生產(chǎn)性投入，并不是增加其負(fù)擔(dān)。所以要認(rèn)真處理好減負(fù)與農(nóng)田水利建設(shè)這種生產(chǎn)性投入的關(guān)系，并對(duì)農(nóng)民投資投勞辦水利的性質(zhì)進(jìn)行界定，不能走“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部愿意引，農(nóng)民自己愿意投，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不同意”的極端。

3.要推進(jìn)小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)改革

根據(jù)南縣的實(shí)際，為更有效發(fā)揮農(nóng)村水利工程效益，可對(duì)小型泵站采取租賃、承包、股份合作等形式進(jìn)行改制。其主要改革形式:一是經(jīng)營(yíng)管理模式因地制宜，不拘一格。各泵站可根據(jù)各自的特點(diǎn)和需求，只要是有利于加強(qiáng)管理，提高效益，改革形式可多種多樣，不加限制。二是泵站的資產(chǎn)和各種經(jīng)費(fèi)確定要嚴(yán)格把關(guān)，包括資產(chǎn)評(píng)估、承包費(fèi)、租賃費(fèi)，都應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，合理確定。三是要民主決策泵站的改組，要尊重受益群眾和當(dāng)?shù)卮褰M干部的建議意見(jiàn)。對(duì)原來(lái)村組自管泵站搞得好的，可尊重群眾的意見(jiàn)，認(rèn)為可改則改，認(rèn)為可不改則不改。對(duì)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的小型泵站可納入改革范圍的，要尊重水管部門的意愿，優(yōu)先機(jī)手和水管部門的干部職工參與競(jìng)爭(zhēng)。四是泵站改革中，涉及到國(guó)有和集體的資產(chǎn)，變賣回收的資金原則上只能專用于設(shè)施修復(fù)和工程生產(chǎn)，但應(yīng)歸口水利部門管理，由水利部門會(huì)同當(dāng)?shù)刎?cái)政、受益村組的代表制定資金使用計(jì)劃和管理辦法，做到專款專用。五是改革方案要明確“三權(quán)”:即所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)建議，使用和經(jīng)營(yíng)都要因地制宜地確定方案形成文字記錄并與承包者或租賃者依法簽定合同或協(xié)議，增加體制改革的合理性和合法性。

4.要建立健全農(nóng)田水利工程建設(shè)管理機(jī)制

無(wú)論是現(xiàn)有工程還是再建工程都要建立健全管理機(jī)制，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)所有、誰(shuí)管理”的原則，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰化、投資多元化、經(jīng)營(yíng)企業(yè)化。

一是確定權(quán)屬，按照投資渠道確定工程的事權(quán)、財(cái)權(quán)和管理權(quán)屬。二是進(jìn)行工程效益分析。由管理單位對(duì)其工程效益進(jìn)行科學(xué)分析，效益不高的工程予以取締，再?gòu)呐殴鄥^(qū)域總體上完善配套，從而減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。三是規(guī)范建設(shè)管理程序，實(shí)行建、管、養(yǎng)一體化，包括建設(shè)資金、生產(chǎn)資金、養(yǎng)護(hù)資金、人員安排等方面建立穩(wěn)定的投入機(jī)制，確保農(nóng)田水利工程的效益得到持續(xù)發(fā)展。

5.要統(tǒng)一規(guī)劃，整合農(nóng)田水利建設(shè)資源

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)、改善農(nóng)村生產(chǎn)耕作環(huán)境十分重視，陸續(xù)實(shí)施了糧食專項(xiàng)建設(shè)、低產(chǎn)田改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小農(nóng)水利項(xiàng)目建設(shè)、土地平整、以工代賑等項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的實(shí)施，的確改善了農(nóng)村生產(chǎn)耕作環(huán)境，但收的效果并不盡人意。

這些都是屬于農(nóng)田基本建設(shè)項(xiàng)目，卻大部分不是水利部門主管實(shí)施，參加建設(shè)實(shí)施的有財(cái)政、發(fā)改委、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等單位，由于政出多門，沒(méi)有整體規(guī)劃，所以造成了一些人為的弊端。一是各自為政，標(biāo)準(zhǔn)不一，二是打亂了原有的農(nóng)田水系，三是打亂了水利建設(shè)規(guī)劃。據(jù)此，今后凡是農(nóng)田水利建設(shè)必須要由水利部門為主進(jìn)行監(jiān)管，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，以最大限度的發(fā)揮其效益。

責(zé)任編輯:詹花秀

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1009－3605(2011)02－0070－03

2010－02－04

劉向陽(yáng)，男，湖南南縣人，中共南縣縣委黨?？蒲惺抑魅?，主要研究方向:經(jīng)濟(jì)管理。