欒盈菊

（肇慶市委黨校 廣東肇慶 526000）

思想解放 制度創(chuàng)新 有膽有識
——透過典型案例看制度創(chuàng)新

欒盈菊

（肇慶市委黨校 廣東肇慶 526000）

省委書記汪洋在省委十屆二次全會閉幕會議上強調(diào)，以學(xué)習(xí)促進思想解放，以創(chuàng)新推動廣東發(fā)展。在我國30年的改革開放浪潮中，廣東發(fā)揚敢為天下先的精神，做出了許許多多制度創(chuàng)新，但是，創(chuàng)新的后勁不足制約著廣東進一步發(fā)展。如何解決廣東創(chuàng)新后勁不足的問題，是我們當(dāng)前應(yīng)該思考的重要問題之一。本文透過典型案例分析了廣東省在制度創(chuàng)新上存在的問題，并提出了通過思想解放進行法律制度創(chuàng)新的具體措施。

廣東??；典型案例；法律制度創(chuàng)新；試錯條例

一、透過典型案例看我省制度創(chuàng)新存在的問題

案例一：廣州市交管部門獎勵市民拍攝交通違章案

2003年7月15日，廣州市交管部門發(fā)布《關(guān)于獎勵市民拍攝交通違章的通告》（以下簡稱《通告》），規(guī)定任何市民只要拍攝一宗交通違章，經(jīng)過核實確認(rèn)后，就會被獎勵20元。此舉一出，廣州市民反響熱烈，催生了廣州一個新的行業(yè)——“拍車族”。活動開展以來，20多條試行路段的遵章率明顯提高，交通秩序明顯改善，因違章引發(fā)的交通事故大大減少。但是，2004年3月5日，廣州市民賴先生駕車違章被市民拍到，交警處以100元罰款。賴先生提起行政訴訟，廣州市中級人民法院對案件做出終審判決，駁回了賴先生“撤銷交警支隊做出的行政處罰決定”的訴訟請求。其理由是，賴先生在復(fù)議期間接受警方詢問時，承認(rèn)自己確有違章駕車的事實。另外，判決認(rèn)為，交警方作為證據(jù)使用的違章照片是市民孔某依據(jù)《通告》拍攝到的，然而，依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，調(diào)查取證是行政執(zhí)法機關(guān)行使處罰權(quán)的組成部分，是不能委托公民行使的。《通告》在廣州市公安局宣布暫停后再也沒有恢復(fù)。

廣州市公安局發(fā)動市民協(xié)助交通管理，可謂是一項創(chuàng)舉，《通告》出臺前，廣州市公安局也經(jīng)過專門調(diào)查、認(rèn)真研究、慎重決策。在實施《通告》時，廣州市公安局就遭到各方面的猛烈批評，一度暫停新措施執(zhí)行。不過，廣州市公安局對新措施完善后再次推行。可見，廣州市公安局在制度創(chuàng)新上是有一定勇氣的。但是，隨著賴先生提起行政訴訟，新舉措又一次被暫停，并且一直沒有恢復(fù)。廣州市公安局為什么沒有再次恢復(fù)新措施呢？具體答案我們不得而知，不過推測起來，最有可能的情況是，他們認(rèn)為廣州市中級人民法院判決他們的新措施違法，如果恢復(fù)實施新措施，遇到被市民拍到違章的司機拒不承認(rèn)交通違章，就可能面臨敗訴的風(fēng)險。如果真是這樣的話，廣州市公安局就是“有膽而識不足”了。為什么這樣說呢？筆者認(rèn)為，廣州市中級人民法院的判決是正確的，調(diào)查取證確實是行政執(zhí)法機關(guān)行使處罰權(quán)的組成部分，是不能委托公民行使的。市民提供的“違章照片”只是司機交通違章的證據(jù)，廣州市公安局在推行新舉措過程中，公安機關(guān)對市民提供的“違章照片”進行了嚴(yán)格審查核實，合格的予以采用，有作弊行為的一律不采用，這只是公安機關(guān)履行了部分調(diào)查取證的職責(zé)，如果以此為據(jù)，對司機進行處罰，就沒有走完《行政處罰法》規(guī)定的程序。正確的做法是，廣州市交管部門不僅要審查照片的真?zhèn)?，還要告知司機有陳述申辯的權(quán)利。如果司機沒有在指定的日期內(nèi)到交管部門去陳述申辯，處罰決定生效；如果司機作了陳述申辯，公安機關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。之后，公安機關(guān)才能做出是否給與行政處罰的決定。也就是說交管部門應(yīng)遵循行政處罰法的程序規(guī)定。

案例二：交叉換腎在廣州受阻案

同患尿毒癥的17歲少女何一文和39歲男子何志剛原本不相識，為換腎與各自親屬配型，均不成功，但兩家腎源恰恰能與對方匹配。為了挽救二人的生命，雙方家庭同意“交叉換腎”，準(zhǔn)備在廣州醫(yī)學(xué)院附二醫(yī)院實行手術(shù)，但沒想到在該院依照《人體器官移植條例》相關(guān)規(guī)定，報該醫(yī)院倫理委員會審批時，被醫(yī)院倫理委員會以8：1的票數(shù)要求暫緩。廣東省衛(wèi)生廳副廳長廖新波表示：“這件事不會特批，法律規(guī)定就是如此?！盵1]該事件經(jīng)媒體報道后，引起了各方關(guān)注。海南省農(nóng)墾總局醫(yī)院見到報道后主動與雙方家屬聯(lián)系，表示可以為其提供手術(shù)，并在隨后該醫(yī)院倫理委員會進行的審批中以13票全票通過，“交叉換腎”手術(shù)成功進行。

廣州醫(yī)學(xué)院附二醫(yī)院的八名倫理委員會成員和廣東省衛(wèi)生廳副廳長廖新波，做出否定醫(yī)院做“交叉換腎”手術(shù)的決定，看似在依法辦事，其實是機械、僵化地理解法律，是“無膽無識”的表現(xiàn)。我們先看《人體器官移植條例》的有關(guān)規(guī)定，第3條規(guī)定：“任何組織或者個人不得以任何形式買賣人體器官，不得從事與買賣人體器官有關(guān)的活動?！边@無疑是《條例》規(guī)范人體器官移植的主要目的之一。兩個家庭“交叉換腎”不存在這方面的問題。第10條規(guī)定：“活體器官的接受人限于活體器官捐獻人的配偶、直系血親或者三代以內(nèi)旁系血親，或者有證據(jù)證明與活體器官捐獻人存在因幫扶等形成親情關(guān)系的人員。”這兩個家庭是否存在“與活體器官捐獻人存在因幫扶等形成親情關(guān)系的人員”呢？筆者的理解是存在?！皫头觥保磶椭?、扶助。“幫助是指替人出力、出主意或給以物質(zhì)上、精神上的支援?！盵2]“親情是指親人的情義”[3]兩個家庭的捐腎人和受捐人是否形成幫扶關(guān)系呢？筆者認(rèn)為他們形成了幫扶關(guān)系。兩個家庭的捐腎者表示愿意捐出自己的腎臟，以拯救自己的親人，同時，也挽救他人的生命，這種承諾本身就是“給以精神上的支援”。至于捐腎人和受捐人是否形成親情關(guān)系呢？根據(jù)我國道德水平總體現(xiàn)狀，非配偶、直系血親或者三代以內(nèi)旁系血親之間捐獻腎臟，如果不是買賣關(guān)系，就可以認(rèn)定為親情關(guān)系。至于是否需要作公證或者登報聲明，不是必要條件。廣州醫(yī)學(xué)院附二醫(yī)院的醫(yī)院倫理委員會在審批前，應(yīng)告訴兩個家庭準(zhǔn)備證據(jù)，證明腎臟接受人與腎臟捐獻人存在因幫扶等形成親情關(guān)系，如，戶口本、兩個家庭成員同意捐腎臟給自己親人的申請書、同意捐腎人的醫(yī)院檢查報告單、捐腎人同意捐腎給對方家庭的申請書（申請書上要強調(diào)自己是為了救自己的親人才將腎臟捐給對方的）?？傊?，廣州醫(yī)學(xué)院附二醫(yī)院的醫(yī)院倫理委員會成員應(yīng)抱著積極履行救死扶傷義務(wù)的態(tài)度，在法律許可范圍內(nèi)，創(chuàng)造性的完成自己的使命。

案例三：許霆案

2006年4月21日晚10時，許霆來到天河區(qū)黃埔大道某銀行的ATM取款機取款。許霆取出1000元后，驚訝地發(fā)現(xiàn)銀行卡賬戶里只被扣了1元，狂喜之下，他連續(xù)取款5.4萬元。當(dāng)晚，許霆回到住處，將此事告訴了同伴郭安山。兩人隨即再次前往提款，之后反復(fù)操作多次。后經(jīng)警方查實，許霆先后取款171筆，合計17.5萬元；郭安山則取款1.8萬元。事后，二人各攜贓款潛逃。同年11月7日，郭安山向公安機關(guān)投案自首，并全額退還贓款1.8萬元。經(jīng)天河區(qū)法院審理后，法院認(rèn)定其構(gòu)成盜竊罪，但考慮到其自首并主動退贓，故對其判處有期徒刑一年，并處罰金1000元。而潛逃一年的許霆，17.5萬元贓款因投資失敗而揮霍一空，2007年5月在陜西寶雞火車站被警方抓獲。2007年11月，廣州市中級人民法院審理后認(rèn)定許霆犯盜竊金融機構(gòu)罪，判處無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個人全部財產(chǎn)，追繳許霆違法所得17.5萬元返還給銀行。該案被廣東省高級人民法院發(fā)回重審。2008年3月31日，許霆被廣州市中級人民法院以盜竊罪判處有期徒刑5年，追繳17萬余元違法所得，并處罰金2萬元。

許霆案一審判決后曾引起社會廣泛關(guān)注，批評天河區(qū)法院量刑過重的輿論壓倒了支持的聲音。最高人民法院副院長姜興長表示，“許霆案”的判決應(yīng)該綜合考慮法律效果和社會效果。[4]因此，許霆案的一審判決可謂是“有膽無識”。重審判決后，批評的聲音不再那么強烈了。為什么天河區(qū)法院的法官不能在審理案件時綜合考慮法律效果和社會效果呢？這是我們應(yīng)該思考的深層次問題。其實，許霆案和交叉換腎在廣州受阻案、廣州市交管部門獎勵市民拍攝交通違章案都涉及一個問題，那就是如何在堅持依法辦事的原則下通過解放思想進行制度創(chuàng)新。

二、如何通過思想解放進行法律制度創(chuàng)新

汪洋書記來廣東后，要求廣東展開新一輪的思想解放，顯然是因為廣東人思想不夠解放。著名學(xué)者俞可平在接受南方報業(yè)專訪時認(rèn)為，解放思想關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新。[5]汪洋書記還提出：“解放思想要有膽有識”。[6]因此，可以說，解放思想必須制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新需要有膽有識，它們之間具有內(nèi)在的聯(lián)系。那么我們?nèi)绾文苡心懹凶R地進行制度創(chuàng)新呢？

首先，要有允許人講錯話、辦錯事的寬松外界環(huán)境。

汪洋書記說：“要讓領(lǐng)導(dǎo)同志講真話不講套話，講實話不講空話，講有感而發(fā)的話不講照本宣科的話，就必須允許他講不準(zhǔn)確的話，或者是允許他講錯話?！盵7]這番講話無疑是要求領(lǐng)導(dǎo)干部形成務(wù)實的作風(fēng)，要有直面問題的膽量，克服官僚主義、形式主義。不過，這還不夠，直面問題不一定能解決問題，我們應(yīng)建立制度，保護因勇于改革而出現(xiàn)失誤的領(lǐng)導(dǎo)干部。深圳2006年7月1日施行的《深圳經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》可資借鑒。這一被稱為“試錯條例”的法規(guī)為改革者提供了護身符。建議廣東省人大常委會制定類似的法規(guī)，為改革創(chuàng)新者壯膽撐腰，造就“敢想、敢干、敢闖、敢負(fù)責(zé)”的社會氛圍，為制度創(chuàng)新創(chuàng)造有利的環(huán)境。

其次，要有科學(xué)決策、民主決策的思想意識。

上述三件典型案例都是專業(yè)性很強的問題，又因為沒有先前可資借鑒的例子，做出決策實屬不易。決策者對所決策的問題感到難以把握時，采取保守的做法是不足取的。廣州市公安局放棄恢復(fù)“獎勵市民拍攝交通違章”的新措施，給人的印象是廣州市公安局的《通告》錯了。交叉換腎在廣州受阻案給人的印象是醫(yī)院倫理委員會的大部分成員漠視生命、推卸責(zé)任。許霆案給人的印象是機械套用法律條文。這都造成了不良的社會影響。正確的做法是借用外腦，舉辦專家論證會。其實，專家論證會早已在司法機關(guān)采用，并且取得了很好的效果。例如，北京海淀區(qū)法院審理的多靈多魚腦精訴百慧神童油不正當(dāng)競爭案，采取了“專家聽證制”，據(jù)報道，法院在此案的審理中做到了在科學(xué)尚無定論和法律尚無明確具體規(guī)定的情況下，對爭訟標(biāo)的認(rèn)定上的公正。從此，專家聽證制度就作為該院審判高科技案件的必經(jīng)程序了。1998年11月，河北省檢察院在全國檢察機關(guān)率先聘請了專家顧問組參與檢察工作的研究與決策，請顧問們就一些疑難、復(fù)雜案件的定性定罪，提出建議，以保證檢察機關(guān)準(zhǔn)確適用法律。[8]法官聽取專家的意見，采信帶有公允性、客觀性、權(quán)威性的觀點，有助于司法公正的實現(xiàn)。同樣，在制定行政措施、決定某些重大事項時，也可以把專家學(xué)者請過來進行論證，保證決策的正確性。

最后，要努力學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)和能力。

外界環(huán)境寬松了，但如果自身素質(zhì)和能力不高也無法進行制度創(chuàng)新；請來專家召開了論證會，但如果自身素質(zhì)和能力不高，難以對眾說紛紜的觀點做出自己的判斷。因此，不斷努力學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)和能力，是我們保持具有制度創(chuàng)新動力的源泉?，F(xiàn)在，我們的國家機關(guān)還不是學(xué)習(xí)型組織，許多人還沒有認(rèn)真踐行終生學(xué)習(xí)的理念，我們需要建立完善有關(guān)制度，塑造人人愛學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)有前途的社會環(huán)境。

第一，讓考試成為選拔、選舉干部的第一道關(guān)口。

我國黨政機關(guān)的干部主要是通過選舉制、委任制的方式選拔的。近幾年，我國開始公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，對干部選拔任用中的不正之風(fēng)起到了遏制作用，打破了以往按資排輩、遷就照顧等潛規(guī)則，為優(yōu)秀人才脫穎而出提供了平臺。但是，公開選拔制度適用范圍非常小，多用于副職選拔，而且程序設(shè)計還存在不少問題，應(yīng)該完善程序，全面使用，讓考試成為領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的必由之路。具體辦法是把公開筆試作為公務(wù)員入圍提拔的第一道關(guān)口，然后再從入圍人選中選擇德才兼?zhèn)涞娜プ鲱I(lǐng)導(dǎo)干部。由于公務(wù)員的個人前程都與考試密切掛鉤，公務(wù)員努力學(xué)習(xí)的積極性就會被調(diào)動起來。

第二，完善職稱評定制度。

職稱評定制度為知識分子的成長提供了很好的平臺，但其中弊端長期得不到糾正，影響了其公正性和激勵效果。例如評審資料不公開、評審專家不夠?qū)I(yè)等問題。對此，筆者建議，應(yīng)把所有申報職稱的登記材料在網(wǎng)上公開，以避免暗箱操作。對評審專家的挑選，“當(dāng)受理者接受評審任務(wù)后，根據(jù)申報者學(xué)科類別以及其主要研究領(lǐng)域所需的相關(guān)知識，再確定向社會公開選拔所需的評審專家?！盵9]這不僅可以較大程度上避免目前評審專家組個別專家出現(xiàn)“無話可說”的尷尬，也可避免評審專家組個別專家“亂說”的問題。

[1]何有貴.兩個病患家庭欲交叉換腎遭醫(yī)院否決引發(fā)熱議[N].廣州日報，2007-12-29.

[2]中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編.現(xiàn)代漢語詞典（2002增補本）[Z].商務(wù)印書館，1978，P38.

[3]中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編.現(xiàn)代漢語詞典（2002增補本）[Z].商務(wù)印書館，1978，P1025.

[4]徐春柳.最高法院副院長：許霆案一審判處無期徒刑明顯過重[N].新京報，2008-03-11.

[5]梅志清.俞可平：解放思想關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新[N].南方日報，2008-02-20.

[6]田霜月，周炯.解放思想要有膽有識[N].南方都市報，2007-12-27.

[7]林洪浩.廣東省委書記：讓領(lǐng)導(dǎo)講真話須允許他說錯話[N].廣州日報，2008-01-17.

[8]楊文艷.小議“專家論證”[J].河北法學(xué)，1999（3）.

[9]王艷霞.職稱評聘制度弊端的實證分析與改革思路[J].吉林省經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報，2006（4）.

欒盈菊（1967-），女，河南濮陽人，中共肇慶市委黨校副教授，研究方向：政治學(xué)。

2011-03-01