孫煜華

（華東政法大學(xué)研究生教育院，上海 200333）

危機(jī)考驗(yàn)法治
——評(píng)限購(gòu)令遭遇的合憲性與合法性困境

孫煜華

（華東政法大學(xué)研究生教育院，上海 200333）

國(guó)務(wù)院及其辦公廳發(fā)布的限購(gòu)令雖然旨在化解房市風(fēng)險(xiǎn)、保障民生，但是違反了《憲法》、《物權(quán)法》、《行政許可法》等多部法律以及行政法的基本原則。為了化解限購(gòu)令遭遇的合憲性與合法性困局，調(diào)控部門應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：從依政策調(diào)控走向依法調(diào)控；按照憲法和監(jiān)督法的要求糾正某些違反憲法和法律的調(diào)控措施；對(duì)重要的限購(gòu)措施應(yīng)通過(guò)聽(tīng)證等形式吸收公眾意見(jiàn)。

限購(gòu)令；合憲性；合法性；房地產(chǎn)市場(chǎng)

2010年1月7日，面對(duì)居高不下的房?jī)r(jià)，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)辦發(fā) [2010]4號(hào)），拉開(kāi)了2010年新一輪房市調(diào)控的序幕，其中提出要“合理引導(dǎo)住房消費(fèi)”；僅僅過(guò)了3個(gè)月，國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》（國(guó)發(fā)[2010]10號(hào)，又稱國(guó)10條），其中措辭嚴(yán)厲地提出要“堅(jiān)決抑制不合理住房需求”。從“合理引導(dǎo)”到“堅(jiān)決抑制”不僅是措辭的改變，還是調(diào)控力度的加強(qiáng)。其中最引人矚目的兩大“重磅”措施是戶籍限制和開(kāi)征房產(chǎn)稅。設(shè)定戶籍限制的是國(guó)發(fā)2010年10號(hào)文第3條，該條規(guī)定：“對(duì)不能提供1年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購(gòu)買住房貸款。”而開(kāi)征房產(chǎn)稅的第4條規(guī)定：“財(cái)政部、稅務(wù)總局要加快研究制定引導(dǎo)個(gè)人合理住房消費(fèi)和調(diào)節(jié)個(gè)人房產(chǎn)收益的稅收政策。”由于2010年的調(diào)控措施直指購(gòu)房者，上述兩個(gè)文件也被人們稱“限購(gòu)令”?！跋拶?gòu)令”發(fā)布后，不少地方政府在執(zhí)行過(guò)程中，又將其中的部分限制措施進(jìn)一步加碼，使得限購(gòu)令又有了不同的版本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到了2011年，有近30個(gè)城市出臺(tái)了地方版的“限購(gòu)令”。［1］如《北京市政府辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳精神進(jìn)一步加強(qiáng)本市房地產(chǎn)調(diào)控工作的通知》（京15條）第10條規(guī)定：“無(wú)法提供本市有效暫住證和連續(xù)5年（含）以上在本市繳納社會(huì)保險(xiǎn)或個(gè)人所得稅繳納證明的非本市戶籍居民家庭，暫停在本市向其售房。”我們可以清楚地看到：“國(guó)10條中”的1年暫停發(fā)放貸款到了“京15條”中就變成了5年暫停銷售。而上海市、重慶市率先在全國(guó)將國(guó)10條中預(yù)期征收的房產(chǎn)稅化為了現(xiàn)實(shí)。在上海市的《部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)暫行辦法》中，對(duì)人均過(guò)60平方米的住房征稅；而在重慶市的《房產(chǎn)稅試點(diǎn)暫行辦法和實(shí)施細(xì)則》中，對(duì)普通住宅的征稅起點(diǎn)是180平方米。

誠(chéng)然，我們并不否認(rèn)政府出臺(tái)限購(gòu)令是為了化解房市風(fēng)險(xiǎn)、解決民生問(wèn)題，而且某些措施確實(shí)可以長(zhǎng)遠(yuǎn)地解決人民住房問(wèn)題，如增加住房的有效供給、加快保障性安居工程建設(shè)；但是不可否認(rèn)限購(gòu)令也面臨著合憲性與合法性困境，而限購(gòu)令的實(shí)施不僅妨礙依法行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還難以促進(jìn)人們對(duì)調(diào)控長(zhǎng)久預(yù)期的形成，最終不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定。也許還有一些人辯稱在情勢(shì)危急之時(shí)，政府有必要來(lái)一劑急性退燒藥給房市降溫，也顧不了其他的副作用，但是筆者認(rèn)為違憲違法的副作用決不可小視，誠(chéng)如我國(guó)憲法學(xué)者童之偉先生所說(shuō)：“在我國(guó)這樣一個(gè)法治傳統(tǒng)少的國(guó)家，‘良性違憲’的口子一開(kāi)，不知會(huì)給法治事業(yè)帶來(lái)多大的危害。那么多法治完備的國(guó)家在其漫長(zhǎng)的行憲史上都沒(méi)走這條路，如果我國(guó)剛剛走上法治建設(shè)道路不久，就違反各國(guó)都嚴(yán)守的法治原則，搞‘良性違憲’，那實(shí)在是法治的不幸，其社會(huì)后果恐怕只能是給形形色色的違憲行為提供借口，從而極大地沖擊國(guó)家的憲法秩序?！保?］可以說(shuō)，越是出現(xiàn)危機(jī)，越是考驗(yàn)一國(guó)政府及其國(guó)民的法治精神。

一、對(duì)限購(gòu)令的合憲性質(zhì)疑

（一）限購(gòu)令的低位階決定了其沒(méi)有資格限制公民處分自身合法財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。

目前，國(guó)家層面的限購(gòu)令發(fā)布主體是國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院辦公廳，比照《行政法規(guī)制定程序條例》所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院發(fā)布的通知不屬于行政法規(guī)，而屬于其他行政規(guī)范性文件；至于國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的通知，連其他行政規(guī)范性文件都算不上，因?yàn)閲?guó)務(wù)院辦公廳不過(guò)是國(guó)務(wù)院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，根本不具備行政主體資格，更不用說(shuō)其所發(fā)布的任何文件對(duì)公民、法人和其他組織有什么約束力了。就這樣一些低位階的規(guī)定怎能用來(lái)限制公民的合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)？憲法第13條規(guī)定：“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！卑丛撘?guī)定，公民的合法私有財(cái)產(chǎn)是受到憲法和法律保護(hù)的，要想對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行限制，至少也需要有法律的明確規(guī)定。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第4條也規(guī)定：“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！北娝苤?，物權(quán)包括占有、使用、受益、處分四項(xiàng)基本權(quán)能，房屋的所有權(quán)屬于物權(quán)的一種，其處分不應(yīng)當(dāng)受到憲法和法律以外的任何限制。也許有人要說(shuō)：《物權(quán)法》第7條不是規(guī)定物權(quán)的取得和行使也受到公共利益的限制嗎？筆者以為，這里的“公共利益”應(yīng)當(dāng)或由法律、法律授權(quán)規(guī)定，或由人大及其常委會(huì)決定，否則將不免被一些人無(wú)限泛化以將法律架空。

（二）限購(gòu)令以戶籍作為限制手段，這明顯違背憲法保障的法律面前一律平等的原則，并侵犯公民的遷徙自由。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》第3條規(guī)定：“對(duì)不能提供1年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購(gòu)買住房貸款?！边@是國(guó)務(wù)院首次在中央層面將戶籍作為限購(gòu)的門檻，而在地方層面，各主要城市又進(jìn)一步將這個(gè)門檻推高，特別是北京和上海這兩大直轄市，其政府辦公廳所發(fā)布的通知將非本地居民提供相關(guān)證明的年限分別提高到5年和2年。憲法第33條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。國(guó)家尊重和保障人權(quán)。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。”可以說(shuō)，限購(gòu)令強(qiáng)化戶籍的做法是在開(kāi)歷史的倒車。長(zhǎng)期以來(lái)，戶籍一直是橫亙?cè)谥袊?guó)城市化面前的一座大山，它人為地將一國(guó)公民分為“本地人”和“外地人”、“城里人”和“鄉(xiāng)下人”，并堂而皇之地成為附加不同福利待遇的依據(jù)。限購(gòu)令的出臺(tái)，進(jìn)一步將這種戶籍差異擴(kuò)大到福利以外的領(lǐng)域，直接限制外來(lái)人口的交易自由，也遏制他們依靠自身努力融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的能力。同時(shí)，依據(jù)戶籍設(shè)定的購(gòu)房限制也侵犯了公民的遷徙自由，所謂遷徙自由是指公民自由選擇生活地點(diǎn)和居住處所的權(quán)利，是公民基本的自由權(quán)之一。遷徙自由起源于近代歐洲，伴隨著自由貿(mào)易出現(xiàn)。起初是要打破人對(duì)土地的人身依附關(guān)系，后演變成人的基本自由權(quán)，要求社會(huì)為人的生存和自由伸展的空間?！妒澜缛藱?quán)宣言》第13條規(guī)定：“人人在各國(guó)境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住?！睂?shí)際上，遷徙自由不僅牽涉到個(gè)人自由、追求幸福的權(quán)利，而且也與社會(huì)人力資源的配置和優(yōu)化組合有關(guān)。大多數(shù)國(guó)家都在憲法中規(guī)定了遷徙自由。［3］我國(guó)1954年《憲法》中規(guī)定了遷徙自由，1982年《憲法》雖然沒(méi)有將遷徙自由作為基本權(quán)利加以規(guī)定，但是也沒(méi)有加以禁止，而今，外來(lái)人口不僅沒(méi)有在遷徙和居住問(wèn)題上得到政府的有力扶持，相反還成為了限購(gòu)政策的犧牲品。

（三）限購(gòu)令以政策征稅違背了公民依照法律納稅的憲法規(guī)定。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》第4條規(guī)定：“發(fā)揮稅收政策對(duì)住房消費(fèi)和房地產(chǎn)收益的調(diào)節(jié)作用。財(cái)政部、稅務(wù)總局要加快研究制定引導(dǎo)個(gè)人合理住房消費(fèi)和調(diào)節(jié)個(gè)人房產(chǎn)收益的稅收政策?！睆脑撘?guī)定來(lái)看，房產(chǎn)稅的開(kāi)征依照財(cái)政部和稅務(wù)總局的“稅收政策”，但是《憲法》第56條卻明文寫著：“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)?！钡降滓罁?jù)政策納稅還是依據(jù)法律納稅？其實(shí)憲法的態(tài)度早已明確?？陀^地講，現(xiàn)行憲法將征稅事項(xiàng)由法律來(lái)規(guī)定絕非偶然，因?yàn)楦鶕?jù)《憲法》第62條和第67條的規(guī)定，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)才有權(quán)制定法律，讓人大這樣的代議機(jī)關(guān)掌握稅收立法權(quán)說(shuō)明制憲者早就接受了“不出代議不納稅”的憲政原則，而今作為行政機(jī)關(guān)的財(cái)政部和稅務(wù)總局卻意圖用稅收政策架空這個(gè)重要原則。

二、對(duì)限購(gòu)令及其實(shí)施情況的合法性質(zhì)疑

按照法律保留的一般原理：并非行政的所有活動(dòng)都需要法律依據(jù)，而是只有行政的一定領(lǐng)域，即行政侵害私人自由和財(cái)產(chǎn)的行為，需要法律的根據(jù)。［4］作為一種限制公民交易自由的行政行為，限購(gòu)令能夠找到充足的法律依據(jù)嗎？

（一）限購(gòu)令中的房產(chǎn)稅條款無(wú)法從現(xiàn)行法律法規(guī)中找到依據(jù)。

事實(shí)上，自限購(gòu)令中規(guī)定房產(chǎn)稅條款后，社會(huì)上就出現(xiàn)了各種聲音，其中不乏反對(duì)者，不過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議還是同意在部分城市進(jìn)行房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)，為此，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人專門就有關(guān)問(wèn)題接受了記者的采訪。在采訪中，有負(fù)責(zé)人提到征收房產(chǎn)稅的依據(jù)是1986年制定的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》，該條例規(guī)定：對(duì)于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)范圍內(nèi)的房產(chǎn)每年征收房產(chǎn)稅。按照這種說(shuō)法似乎房產(chǎn)稅早該征收了，不過(guò)20多年以來(lái)一直沒(méi)有收，情況果真如此嗎？要想回答這個(gè)問(wèn)題，我們首先要對(duì)該條例的合法性做一考量，因?yàn)橐粋€(gè)非法的條例是無(wú)法進(jìn)行合法征稅的。2000年施行的《中華人民共和國(guó)立法法》第8條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：（六）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度?！钡?條規(guī)定：“本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。”按照《立法法》的規(guī)定，稅收制度一般只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)立法來(lái)規(guī)定，只有在其尚未立法并對(duì)國(guó)務(wù)院作出授權(quán)決定的情況下，才能由國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)來(lái)規(guī)定。在房產(chǎn)稅的征收上，國(guó)務(wù)院得到授權(quán)了嗎？1984年通過(guò)的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》中規(guī)定：“第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議根據(jù)國(guó)務(wù)院的建議，決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過(guò)程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn)加以修訂，提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。國(guó)務(wù)院發(fā)布試行的以上稅收條例草案，不適用于中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)?！睆脑摏Q定中，我們不難發(fā)現(xiàn)全國(guó)人大常委會(huì)僅僅授權(quán)國(guó)務(wù)院就國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過(guò)程中的事項(xiàng)擬定稅收條例，其中根本沒(méi)有涉及個(gè)人住房。1985年，六屆全國(guó)人大三次會(huì)議又通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，授權(quán)“國(guó)務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面的問(wèn)題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例頒布實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，條件成熟時(shí)由全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定法律?！睂?duì)比上述兩項(xiàng)決定，該決定的授權(quán)范圍是“有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面的問(wèn)題”，這個(gè)范圍無(wú)論從時(shí)間還是空間上來(lái)講，都是無(wú)從把握其限度的，堪稱一個(gè)超級(jí)口袋授權(quán)。也許這個(gè)決定可以成為國(guó)務(wù)院征收房產(chǎn)稅的依據(jù)。不過(guò)，當(dāng)我們翻開(kāi)1986年制定的《房產(chǎn)稅暫行條例》時(shí)卻發(fā)現(xiàn)其第5條規(guī)定：“下列房產(chǎn)免納房產(chǎn)稅：……（五）個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)?！笨梢?jiàn)，就算國(guó)務(wù)院當(dāng)時(shí)得到了授權(quán)，也沒(méi)有通過(guò)行政法規(guī)針對(duì)個(gè)人非營(yíng)業(yè)性住房征收房產(chǎn)稅。當(dāng)然，財(cái)政部等三部門可以辯稱“當(dāng)時(shí)我國(guó)尚未進(jìn)行住房制度改革，城鎮(zhèn)個(gè)人擁有住房的情況極少，而且居民收入水平普遍較低，因此，《暫行條例》對(duì)個(gè)人所有的非營(yíng)業(yè)性住房免稅?！钡?，不能忽視的問(wèn)題是，如果《房產(chǎn)稅暫行條例》的規(guī)定沒(méi)有改變，那么憑什么就展開(kāi)違法的實(shí)踐？

（二）部分地方政府辦公廳在實(shí)施限購(gòu)令的過(guò)程中違法設(shè)定行政許可。

國(guó)務(wù)院發(fā)布的限購(gòu)令雖然將本地居民和非本地居民在發(fā)放貸款方面作出了區(qū)分，但是沒(méi)有為非本地居民的房屋過(guò)戶設(shè)定前置性行政許可。在部分地方實(shí)施限購(gòu)令的過(guò)程中，儼然將房屋過(guò)戶登記轉(zhuǎn)化為了“過(guò)戶許可”，這明顯違背了《物權(quán)法》和《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定。例如，北京市政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳文件精神進(jìn)一步加強(qiáng)本市房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》（簡(jiǎn)稱京15條）中規(guī)定：“無(wú)法提供本市有效暫住證和連續(xù)5年（含）以上在本市繳納社會(huì)保險(xiǎn)或個(gè)人所得稅繳納證明的非本市戶籍居民家庭，暫停在本市向其售房。對(duì)不符合前述條件的購(gòu)房人，不予辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)?！卑凑铡段餀?quán)法》的規(guī)定，國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。當(dāng)事人申請(qǐng)登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同登記事項(xiàng)提供權(quán)屬證明和不動(dòng)產(chǎn)界址、面積等必要材料。從該規(guī)定來(lái)看，在房屋過(guò)戶登記中，一旦當(dāng)事人提交了權(quán)屬證明等必要材料，登記機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)為其辦理登記手續(xù)，如果還需要附加額外的條件，至少要有行政法規(guī)的規(guī)定，而北京市辦公廳發(fā)布的通知不過(guò)是一個(gè)內(nèi)部文件，連其他行政規(guī)范性文件都算不上，怎么能增加《物權(quán)法》沒(méi)有規(guī)定的登記條件？

北京市政府辦公廳的通知（京15條），不僅增加了《物權(quán)法》規(guī)定的房屋登記條件，還讓房屋過(guò)戶登記機(jī)關(guān)成為了許可機(jī)關(guān)。《行政許可法》第2條規(guī)定：“本法所稱的行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！备鶕?jù)該條對(duì)于行政許可的界定，我們可以得出行政許可具備以下三方面特征：第一，行政許可是依申請(qǐng)的行政行為。第二，行政許可是一種依法審查的行為。第三，行政許可是一種授益性行政行為。［5］257-259又按照北京市政府辦公廳的通知（京15條）規(guī)定，從一般意義上講，非本市戶籍的居民不具有申請(qǐng)辦理住房產(chǎn)權(quán)登記資格，這種資格對(duì)于他們而言是一種特定的利益，如果要獲得這種特定利益，那么：首先，他們要向登記機(jī)關(guān)提供有效暫住證和連續(xù)5年（含）以上在本市繳納社會(huì)保險(xiǎn)或個(gè)人所得稅繳納證明；然后，登記機(jī)關(guān)需要審查其提供的證明材料是否真實(shí)、合法；最后，登記機(jī)關(guān)決定是否給予申請(qǐng)人辦理產(chǎn)權(quán)登記的資格?？梢?jiàn)，整個(gè)辦理過(guò)程完全具備行政許可的三方面特征。北京市政府辦公廳有權(quán)就產(chǎn)權(quán)登記事項(xiàng)設(shè)定行政許可嗎？按照行政許可法的規(guī)定，能夠設(shè)定行政許可的最低位階的規(guī)范是省級(jí)人民政府制定的地方政府規(guī)章，而北京市政府辦公廳所發(fā)布的通知不過(guò)是一個(gè)內(nèi)部文件，連規(guī)章都算不上，怎么能設(shè)定行政許可？

三、限購(gòu)令違反行政法的基本原則

（一）本次限購(gòu)令的出臺(tái)動(dòng)搖了政策的穩(wěn)定性，侵犯了公民的信賴?yán)妗?/h3>

2008年12月20日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2008]131號(hào)）中還赫然寫著“鼓勵(lì)普通商品住房消費(fèi)”的措施：“……（四）加大對(duì)自住型和改善型住房消費(fèi)的信貸支持力度。……再申請(qǐng)貸款購(gòu)買第二套用于改善居住條件的普通自住房的居民，可比照?qǐng)?zhí)行首次貸款購(gòu)買普通自住房的優(yōu)惠政策?！?八)取消城市房產(chǎn)稅?！憋@然，這個(gè)國(guó)辦意見(jiàn)將二套房貸的優(yōu)惠政策和取消城市房產(chǎn)稅作為促進(jìn)房市發(fā)展的手段。然而僅僅過(guò)了1年多，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》（國(guó)發(fā)[2010]10號(hào)）中，國(guó)務(wù)院的立場(chǎng)就來(lái)了一個(gè)180度的大轉(zhuǎn)彎。該通知提出“堅(jiān)決抑制不合理住房需求”的幾項(xiàng)措施：“……（三）實(shí)行更為嚴(yán)格的差別化住房信貸政策。貸款首付款比例不得低于30%；對(duì)貸款購(gòu)買第二套住房的家庭，貸款首付款比例不得低于50%，……（四）發(fā)揮稅收政策對(duì)住房消費(fèi)和房地產(chǎn)收益的調(diào)節(jié)作用。財(cái)政部、稅務(wù)總局要加快研究制定引導(dǎo)個(gè)人合理住房消費(fèi)和調(diào)節(jié)個(gè)人房產(chǎn)收益的稅收政策?！闭墙柚@個(gè)通知，調(diào)控的大棒——差別化房貸政策和房產(chǎn)稅又“復(fù)活”了。

可以說(shuō)，這樣的調(diào)控措施完全違背了信賴保護(hù)原則。所謂信賴保護(hù)原則是指政府對(duì)自己做出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無(wú)常。［5］70著名行政法學(xué)者應(yīng)松年特別強(qiáng)調(diào)信賴保護(hù)原則的價(jià)值，他認(rèn)為：行政法中的信賴保護(hù)原則與民法中的“帝王條款”——誠(chéng)實(shí)信用原則相關(guān)聯(lián)，都是成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律秩序的一部分，但是信賴保護(hù)原則在行政法中還有其特殊意義。因?yàn)榕c民事法律關(guān)系不同，行政法律關(guān)系嚴(yán)格要求相對(duì)一方遵循誠(chéng)實(shí)信用原則，否則，行政機(jī)關(guān)將給以懲罰；但作為公民一方，當(dāng)行政機(jī)關(guān)一方不遵守誠(chéng)實(shí)信用原則，使自己利益受到損害時(shí)，常常處于無(wú)能為力的地位。［6］所以在行政法上，應(yīng)當(dāng)主要約束政府的不誠(chéng)信行為，以維護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)?。在房地產(chǎn)調(diào)控行為中，作為相對(duì)人的市場(chǎng)主體處于被動(dòng)弱勢(shì)的地位，而調(diào)控機(jī)關(guān)卻是非常主動(dòng)強(qiáng)勢(shì)，一年前可用一個(gè)政策推高房市，一年后也可用另一個(gè)政策打壓房市，這樣朝令夕改的行為如何使得相對(duì)人的信賴?yán)娅@得保障？

（二）限購(gòu)令的出臺(tái)旨在遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的趨勢(shì)，然而房?jī)r(jià)上漲的最重要推手之一是地價(jià)，而地價(jià)上漲的最大收益者是各級(jí)地方政府，不遏制地價(jià)只遏制房?jī)r(jià)明顯違反了比例原則。

據(jù)中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院城市地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析組2010年發(fā)布的報(bào)告顯示，2009年，在上海、南京、杭州等居住用地地價(jià)占房?jī)r(jià)比分別為47.46%、47.89%、45.47%，35個(gè)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)城市的居住地面地價(jià)和住宅價(jià)格相關(guān)數(shù)達(dá)到0.848。［7］又據(jù)國(guó)土資源部提供的數(shù)字，2010年全國(guó)土地出讓總價(jià)款達(dá)2.7萬(wàn)億元，較前一年增加69.4%，［8］而同期國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布商品房銷售額的漲幅只有21.9%。［9］2010年全國(guó)土地出讓收入占地方本級(jí)財(cái)政收入71%，比上年度增加22.2個(gè)百分點(diǎn)。

地價(jià)推高房?jī)r(jià)已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，而限購(gòu)令不限地價(jià)只限房?jī)r(jià)的調(diào)控方式不僅起不到根本的調(diào)控效果，還違反行政法上的比例原則。所謂比例原則是指行政行為應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的利益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持二者處于適度的比例。要把握比例原則，應(yīng)著眼于三個(gè)方面：其一，是否為達(dá)到行政目標(biāo)所必要；其二，取得的公益是否大于私益；其三，在多種方案中，當(dāng)選擇成本最小、收益最大、對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害最小的方案實(shí)施。［5］71再看限購(gòu)令，我們發(fā)現(xiàn)其不能符合比例原則的要求。首先，只限制商品房交易而不限制地價(jià)的措施只能揚(yáng)湯止沸，不能釜底抽薪，難以達(dá)到平抑房?jī)r(jià)的行政目標(biāo)；其次，限購(gòu)所能達(dá)到的最大社會(huì)效果也就是房地產(chǎn)商降價(jià)銷售一部分存量房產(chǎn)，但如此一味壓縮其私人利益空間必然導(dǎo)致資本被迅速擠出房產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，從而減少了住房的供應(yīng)量，在當(dāng)前城市化率還很低、剛性需求比較旺盛的情況下，必然會(huì)再度引發(fā)供需失衡，這難道還符合公共利益的要求？最后，在調(diào)控中，我們不能排除在打擊投機(jī)的同時(shí)也一并打擊了剛性需求，大量有購(gòu)買力的人因?yàn)槿鄙俦镜貞艏驇啄甑募{稅證明而無(wú)法購(gòu)房，如此殃及無(wú)辜的調(diào)控成本難道還不高嗎？

四、如何破解限購(gòu)令面臨的合憲性與合法性困局

（一）房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控應(yīng)當(dāng)由主要依政策調(diào)控轉(zhuǎn)向依法調(diào)控，實(shí)現(xiàn)調(diào)控效果的穩(wěn)定性。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2003年中國(guó)人民銀行121號(hào)文件發(fā)布到限購(gòu)令出臺(tái)，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委針對(duì)房地產(chǎn)共發(fā)布40余個(gè)全國(guó)性文件，多以“通知”和“意見(jiàn)”的形式下發(fā)，而且?guī)缀躞w現(xiàn)不出任何政策的連貫性，使得供需雙方都難以對(duì)之產(chǎn)生信賴，整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)也成為了一個(gè)投機(jī)性極強(qiáng)的市場(chǎng)。［8］毫無(wú)疑問(wèn)，政策調(diào)控的瓶頸效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)。社會(huì)學(xué)家韋伯曾指出：法律的穩(wěn)定性是資本主義經(jīng)濟(jì)理性交易的前提，經(jīng)濟(jì)行為只有在行為人可以依賴什么東西的時(shí)候才能得以實(shí)施。而在這個(gè)變幻不拘的世界之中，法律應(yīng)該是人們能夠最大程度依賴的東西。假如法律能夠保護(hù)合法預(yù)期，將會(huì)對(duì)交易的成本與效益產(chǎn)生有益的影響。這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)人能夠安全地依賴行政機(jī)關(guān)的意思表示，并且知道由此產(chǎn)生的預(yù)期是會(huì)受到法律保護(hù)的，從而降低收集信息的成本，更加有效地分配資源。［10］雖然我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義制度，但是在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上，卻有很多方面與西方國(guó)家一致。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)，只有法律才能使得市場(chǎng)主體形成相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)資源分配的有序化。在房地產(chǎn)調(diào)控中，如果由人大制定一部或多部包含多種調(diào)控手段的法律并得到有效實(shí)施，那么一方面，市場(chǎng)主體的投機(jī)心態(tài)就會(huì)大大減少，政府的調(diào)控措施也不會(huì)頻頻受到合憲性和合法性挑戰(zhàn)，對(duì)于那些抵制合法調(diào)控的市場(chǎng)主體、公務(wù)人員，也可依法追究其責(zé)任。另一方面，通過(guò)立法也可以保證一些平抑房?jī)r(jià)的長(zhǎng)遠(yuǎn)措施——如保障房的建設(shè)、土地出讓模式的轉(zhuǎn)變、合理的財(cái)稅制度——得到落實(shí)，從而使得房地產(chǎn)市場(chǎng)真正走上一個(gè)健康發(fā)展的軌道。

（二）應(yīng)當(dāng)按照《憲法》和《監(jiān)督法》的要求糾正某些違反憲法和法律的調(diào)控措施。

誠(chéng)然，中國(guó)當(dāng)前居高不下的房?jī)r(jià)需要一劑退燒藥，但是我們也必須考量其違反憲法和法律帶來(lái)的副作用。當(dāng)遇到違憲或違法問(wèn)題時(shí)，監(jiān)督憲法和法律實(shí)施的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正，以消除這些副作用。歷史證明，憲法和法律是人民自由的圣經(jīng)，任何違反憲法和法律的措施，哪怕收到一時(shí)之功，那也難以持續(xù)，并且會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題。例如當(dāng)國(guó)務(wù)院僅僅對(duì)非本地居民申請(qǐng)貸款進(jìn)行限制時(shí)，北京市卻對(duì)非本地居民的房產(chǎn)過(guò)戶登記設(shè)定條件極為苛刻的前置性許可。眾所周知，北京市的戶籍管理一直以來(lái)由于排外傾向嚴(yán)重而飽受詬病，而其之所以再度公然觸碰這個(gè)敏感的神經(jīng)，很大程度因?yàn)閲?guó)務(wù)院的限購(gòu)令開(kāi)了違憲的口子。面對(duì)這種情況，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)按照憲法和監(jiān)督法的要求糾正某些違反憲法和法律的調(diào)控措施?！稇椃ā返?7條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：……（七）撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。《監(jiān)督法》第30條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏?，有?quán)予以撤銷：（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；（三）有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的。按照上述規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)依憲法第67條對(duì)國(guó)務(wù)院及其辦公廳的限購(gòu)令中違反憲法和法律的部分予以撤銷或改變；而地方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)依監(jiān)督法第30條對(duì)地方政府實(shí)施限購(gòu)令中發(fā)布的規(guī)范性文件中違反憲法和法律的部分予以撤銷或改變。

（三）對(duì)重要的限購(gòu)措施應(yīng)通過(guò)聽(tīng)證等形式吸收公眾意見(jiàn)。

房產(chǎn)稅政策的出臺(tái)是本次限購(gòu)令的重要一環(huán)，也是最受爭(zhēng)議的措施之一，對(duì)于這樣一個(gè)深度牽涉公民利益的限制措施，政策制定者應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。據(jù)前文所述，《房產(chǎn)稅暫行條例》沒(méi)有授權(quán)對(duì)個(gè)人非營(yíng)業(yè)性住房征稅，但是不可否認(rèn)財(cái)政部等三部門所稱的客觀情況變化確實(shí)存在，既如此，我們也就不能排除由國(guó)務(wù)院修改《房產(chǎn)稅暫行條例》或由全國(guó)人大立法征收房產(chǎn)稅的可能。不過(guò)值得注意的是，對(duì)于稅收問(wèn)題，我國(guó)曾舉行過(guò)全國(guó)性的聽(tīng)證。2005年9月27日，全國(guó)人大常委會(huì)組織了立法史上的首次全國(guó)性立法聽(tīng)證——個(gè)稅立法聽(tīng)證。與個(gè)稅一樣，房產(chǎn)稅的影響深入到千家萬(wàn)戶，在征收之前也應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證等形式充分吸收各方意見(jiàn)。事實(shí)上，有機(jī)會(huì)通過(guò)多種形式參與立法應(yīng)是公民受到憲法和法律保障的重要權(quán)利，而不是法律法規(guī)制定機(jī)關(guān)的一種額外恩賜。《憲法》第2條明文規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，以及人民依照法律規(guī)定，有權(quán)通過(guò)各種合法途徑和形式，來(lái)管理國(guó)家、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化事業(yè)等事務(wù)。在立法方面，我國(guó)《立法法》第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！痹摲ǖ?4條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?！蓖ㄟ^(guò)聽(tīng)證會(huì)等公開(kāi)的途徑吸收公眾意見(jiàn)還能夠避免立法受到少數(shù)利益團(tuán)體的左右，而這恰恰是我國(guó)房市調(diào)控措施中所特別應(yīng)當(dāng)防范的。據(jù)媒體報(bào)道，早在2003年，中國(guó)人民銀行頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)業(yè)務(wù)管理的通知》，要求通過(guò)提高購(gòu)房按揭首付比例等手段控制房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)，遏制房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫。結(jié)果，在房地產(chǎn)業(yè)發(fā)動(dòng)的強(qiáng)大政治游說(shuō)下，國(guó)務(wù)院不久就發(fā)出了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，首次將房地產(chǎn)列為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，高度肯定其地位與作用，人民銀行的文件因此無(wú)疾而終。［11］從這個(gè)事件中，出臺(tái)調(diào)控措施政策和法律的部門應(yīng)當(dāng)充分吸取教訓(xùn)，通過(guò)民主的程序削弱各種院外游說(shuō)的影響，平衡社會(huì)各階層的利益，從而保證調(diào)控效果的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

房市何時(shí)出現(xiàn)“拐點(diǎn)”我們尚不可知，然而房市調(diào)控的“拐點(diǎn)”已經(jīng)顯現(xiàn)。雖然我們不能否認(rèn)限購(gòu)令出臺(tái)的良好初衷，但是其所遭遇的合憲性和合法性困局卻亟待破解。2010年10月10日，一部落實(shí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的里程碑式文件——《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》出臺(tái)，其中提到要規(guī)范行政決策程序，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。做出重大決策前，要廣泛聽(tīng)取、充分吸收各方面意見(jiàn)，意見(jiàn)采納情況及其理由要以適當(dāng)形式反饋或者公布。相信，只要我們真的能夠?qū)⑸鲜鲆筘瀼氐秸臎Q策環(huán)節(jié)中，限購(gòu)令所遭遇的困局就能得到最終化解。

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［7］中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院城市地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析組.去年中國(guó)城市地價(jià)占房?jī)r(jià)比例約三成［EB/OL］.http：//www.chinanews.com/estate/estate-tdxw/news/2010-03-30/219 7475.shtml（中國(guó)新聞網(wǎng)）.

［8］聶梅生.制度改革要跟上［J］.財(cái)經(jīng)，2011（6）：85.

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［10］余凌云.行政法上合法預(yù)期之保護(hù)［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)2003（3）：132.

［11］梅新育.房地產(chǎn)利益集團(tuán)的組成和能量［J］.南風(fēng)窗，2010（10）：36.

Testing the Rule of Law in the Midst of a Crisis-Comments on the Unconstitutionality and Illegality as Confronted by the Purchase Restriction Order

SUN Yu-hua
(Graduate School,East China University of Political Science and Law,Shanghai,200333)

The Purchase Restriction Order issued by the State Council and its General Office is aimed to defuse the risks in the housing market and ensure people’s livelihood,but it violates a variety of laws,including the Constitution,Property Law,and Administrative Permission Law,as well as the basic principles of administrative law.In order to resolve these problems,the control departments should take the following steps：first,to move from regulation by policy to regulation by law;second,to correct the unconstitutional or illegal regulation measures according to Constitution and Supervision Law;third,to take advice from the public through hearing and other procedures in terms of important purchase restriction measures.

purchase restriction order;constitutionality;legality

DF 31

A

1001-4225（2011）06-0014-07

2011-04-12

孫煜華（1985-），男，江蘇建湖人，華東政法大學(xué)博士研究生。

佟群英）