地方債務風險及其防范措施

劉建波

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

地方債務風險及其防范措施

劉建波

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

近幾年來，地方政府融資平臺公司通過舉債融資，為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發(fā)揮了積極作用。但與此同時,也出現(xiàn)了一些融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運作不夠規(guī)范等問題，地方債務風險加大。為此，地方政府應采取措施，積極化解債務風險，以保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定。

地方債務；融資平臺；風險管理；融資渠道

為應對金融危機，我國政府從2008年下半年開始，推出了一系列的經(jīng)濟刺激計劃，包括兩年“4萬億元”的投資計劃、10大產(chǎn)業(yè)振興計劃等，并配套了極為寬松的貨幣政策。在當前擴大內(nèi)需的情況下，允許地方政府發(fā)債，對促進地方經(jīng)濟和社會發(fā)展無疑有著重要意義。但同時,地方政府融資平臺公司出現(xiàn)了規(guī)模增長過快、運作不夠規(guī)范等問題,地方政府的過高債務已經(jīng)演變?yōu)橐粋€頗為嚴重的問題。

一、地方債出現(xiàn)的主要問題

1.融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹,運作不夠規(guī)范

國家審計署2010年6月23日公布的數(shù)據(jù)顯示，通過審計調(diào)查18個省、16個市和36個縣本級，截至2009年底地方政府性債務余額達2.79萬億元。其中，2009年前形成的債務余額為1.75萬億元，當年新增1.04萬億元。

2.地方政府違規(guī)或變相提供擔保，償債風險日益加大

我國法律禁止地方政府直接貸款，而為了支撐城市發(fā)展計劃，各地方政府往往會設立投資平臺，通過資產(chǎn)擔保(通常為土地)或隱形政府擔保來向銀行貸款。銀監(jiān)會2010年二季度經(jīng)濟金融形勢分析報告中指出，我國前兩個季度地方政府融資平臺貸款為7.38萬億元余額，同比增長70.4%。國家審計署審計還發(fā)現(xiàn)各地融資平臺公司的政府性債務平均占本級債務余額的一半以上。所審計的18個省、16個市和36個縣共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務余額共計1.45萬億元，分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44.07%、71.36%和78.05%。

3.部分銀行業(yè)金融機構風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失

2010年前兩個季度我國商業(yè)銀行地方融資平臺貸款達7.38萬億元，其中，項目借款主體不合規(guī)，財政擔保不合規(guī)，或本期償還有嚴重風險(貸款挪用和貸款做資本金)的貸款，占比23%，這充分顯示出我國地方債務正隱藏著較大的風險。

4.地方政府投融資平臺的資金來源單一

目前，地方政府投融資平臺的融資來源主要集中于銀行。根據(jù)有關部門統(tǒng)計，截至2009年底，地方政府融資平臺數(shù)量超過5000個，其中70%是縣一級，這些融資平臺的負債余額大約7萬億元左右，其中5萬億左右為銀行貸款。融資來源過度依賴于銀行會導致資本成本剛性化。銀行為承擔對企業(yè)貸款的主渠道作用,在自身資產(chǎn)負債比例嚴重失調(diào)的情況下,不得不用高成本融通資金,以滿足地方經(jīng)濟發(fā)展的資金需求。融資渠道單一化會導致融資風險最大化。

二、地方債面臨的主要風險

1.地方債務膨脹式發(fā)展，將會帶來政府償債困難

地方債務的過快增長，已經(jīng)對許多地區(qū)的地方政府償付能力構成了威脅。根據(jù)2010年的審計報告，所審計的18個省、16個市和36個縣地方政府性債務中，政府負有直接償債責任、擔保責任及兜底責任的債務分別為1.8萬億元、0.33萬億元和0.66萬億元，分別占債務總額的64.52%、11.83%和23.65%。按照2010年前兩個季度地方政府融資平臺7.38萬億元的貸款額、6%的年息來計算，地方政府2010年應為這筆巨額負債付出4,428億元的利息。根據(jù)估計，到2011年末地方融資平臺負債將會高達12萬億元，地方政府債務總額將至15萬億元，這將為今后的財政背上沉重的包袱。

2.地方融資出現(xiàn)的舉債不規(guī)范性，可能導致銀行不良資產(chǎn)大量增加

從目前情況看，地方政府融資平臺通常存在不具備主營業(yè)務、不具有發(fā)展長期性、法人治理結構不完善、責任主體不清晰、操作程序不規(guī)范等問題，并且地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，從而導致銀行難以把握一些地方政府真實的負債及擔保狀況。一些地方為了獲得更多資金支持，將不具備貸款條件的項目也囊括在融資平臺的“筐子”里，這些項目缺乏嚴格評估，也缺乏發(fā)展前景，項目本身的優(yōu)劣與前景得不到保障，因此投入其中的信貸資金本身就存在風險。未來兩三年之內(nèi)，大量地方融資平臺的貸款到期，債務償還問題就會爆發(fā)。根據(jù)以往經(jīng)驗，由于基本經(jīng)濟要素和地方政府行為的差異，不同地區(qū)的貸款違約率顯著不同。最近以來，我國固定資產(chǎn)投資結構逐漸由沿海地區(qū)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資份額，從2004年的56.4%跌至2009年的47.4%；中部地區(qū)的份額增長了6.6個百分點，達到29%；西部地區(qū)增長2.3個百分點，達到23.5%。我們假設地方融資平臺的債務結構基本同此。若以2009年的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的地區(qū)結構作為這些不良貸款比率的權重，那么，地方融資平臺的不良貸款比率將有可能達到20%左右。預計2009～2010年商業(yè)銀行發(fā)放的貸款將在今后幾年產(chǎn)生2.5萬億～3萬億元的不良貸款。

3.大量中長期貸款投向地方融資平臺，造成了商業(yè)銀行資產(chǎn)錯配

由于政府債務由政府信用擔保，銀行感到無風險壓力，因而導致銀行信貸資金大量投向地方融資平臺。此類貸款期限普遍較長，中長期貸款居多，因而債務風險更具有隱蔽性和延后性。同時，也不排除存在有些地方把通過融資平臺拿到的資金用于投資房地產(chǎn)和股市或者挪作它用的現(xiàn)象，地方融資平臺的貸款質(zhì)量令人擔憂。

三、化解地方債務風險的措施

1.健全地方性債務管理制度，強化地方政府債務的硬約束

盡管部分地方政府自行制定了本地區(qū)政府性債務管理的一些辦法，但全國統(tǒng)一的管理機制和制度體系尚未建立。因此，中央財政應盡快建立全國統(tǒng)一的債務管理體系，扭轉(zhuǎn)當前多頭舉債、權責不清、調(diào)控不力的局面，以規(guī)范地方性債務及其融資平臺公司的舉債行為。要強化地方政府債務的硬約束，一方面，要通過立法形式，硬化地方政府的債務約束。建立地方政府投資責任制度，避免地方政府過度舉債并轉(zhuǎn)嫁下屆政府，防止地方政府將其債務風險向上級部門轉(zhuǎn)嫁。另一方面，要建立地方政府建設預算。根據(jù)地方政府的可支配收入的變動情況編制統(tǒng)一的地方政府投資預算計劃，包括各種投資來源與投資使用的統(tǒng)籌安排。

2.盡快構建科學合理的地方債務預警機制

目前我國尚缺乏地方債務的風險預警和控制機制，地方政府在進行債務融資時，無法通過一系列的債務風險指標對債務的變動趨勢和風險狀況作出評價與實時監(jiān)控，那么就無法結合本地財政收支情況來科學確定債務金額、期限、利率和償還方式，從而產(chǎn)生巨大的地方財政風險。因此，必須強化對地方政府和地方國有資產(chǎn)公司擔保及隱性擔保、體制外支出及相關的借貸以及其他導致政府負債的財政與準財政活動，建立一套監(jiān)測、預警體系以評估地方債務的總體風險。可以考慮將以下指標納入預警體系：債務負擔率（債務余額占GDP的比重）、償債率（還本付息額占財政收入的比重）、利息支出率（債務利息占財政收入的比重）、債務依存度（新增債務額占財政支出的比重）等，中央政府可以根據(jù)以上指標體系進行評價考核，并按照分值高低將各地區(qū)的債務風險分為綠、黃、紅三個不同等級以進行分級監(jiān)控，從而最大限度地防范地方政府債務危機的發(fā)生。

3.建立地方財政的償債機制，保證地方債務風險在

目前，地方存量債務較大，地方政府償還能力較弱的矛盾，主要依靠土地財政來償還債務，一旦土地出讓金大幅下降，地方債務風險就會驟增。因此，地方政府應該主動建立起專門的償債基金，按一定比例將每年財政預算中的經(jīng)常性收入劃入專項基金，并將降低政府負債率列入到政府官員的業(yè)績考核指標，實行嚴格的問責制度。同時，為保證地方債務風險在可控范圍，必須培育更多的新經(jīng)濟增長點來化解債務風險。在近十年左右時間里，地方財政收入主要依靠賣地收入，地方財政收入來源相對單一的現(xiàn)狀讓地方債務風險處于不可控的狀態(tài)。在如今宏觀調(diào)控的大背景下，地方政府應該把主要精力放在加快經(jīng)濟結構調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變上，從體制入手，從根本上解決目前財政收入來源相對單一現(xiàn)狀。在資金和政策上重點向?qū)嶓w經(jīng)濟、高科技企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)實行有力度的傾斜，從地方經(jīng)濟發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)上尋找和培養(yǎng)新的經(jīng)濟增長點，擴大和增加財政收入來源，真正提高地方政府的償還能力。

4.商業(yè)銀行應加強地方融資平臺公司貸款風險管理

鑒于銀行貸款目前是政府融資平臺企業(yè)主要的融資渠道，商業(yè)銀行應實施更為審慎的風險管理框架，加強貸前審查和貸后跟蹤，包括項目資本投向、使用效益，以及償還能力的深入分析，密切跟蹤不同地方政府的綜合負債狀況和償債能力，以監(jiān)控信貸風險和金融風險。商業(yè)銀行應重點考慮政府信用好及實力較強的政府融資平臺，選擇具有明確財政補貼、確定的土地出讓收益返回機制、獲得的經(jīng)營特許權等等的平臺公司。在項目選擇上，重點關注能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流、能夠自求平衡的項目。應建立項目監(jiān)管制，監(jiān)控信貸資金流向。金融監(jiān)管部門要加強與財政部、地方財政部門的溝通協(xié)調(diào)，建立信息共享及跟蹤機制，提高地方政府融資平臺的運作透明度。商業(yè)銀行間應建立溝通機制，共同防范貸款風險。

5.吸引民間資本進入政府投資領域

為解決地方政府投融資平臺的資金來源單一的問題，應該加強融資渠道的建設，吸引民間資本進入政府投資領域，使融資渠道多樣化。中國民營經(jīng)濟快速發(fā)展，民營企業(yè)投資實力不斷增強，目前充實的民間資本由于缺乏好的投資機會和領域，正不斷從傳統(tǒng)的制造業(yè)領域退出，這些資本急需尋找新的投資領域，是地方政府融資創(chuàng)新的重要參與主體。因此，地方政府融資的關鍵問題之一是如何引導民間資本參與到地方政府投資項目中來。地方政府融資資金用于基礎設施與公共服務設施投資領域，而不是為競爭性項目進行融資，與一般性私人投資領域進行錯位投資，因而既不會對私人實體經(jīng)濟產(chǎn)生投資領域擠出效應，也不會產(chǎn)生資金擠出效應。相反，地方政府以吸納民間資本參與基礎設施與公共服務投資所進行的融資創(chuàng)新，拓寬了民間資本的投資渠道。

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責任編輯：王玲玲

F812.5

A

1671-4288(2011)01-0103-03

2010-12-10

劉建波（1963-），男，山東昌樂人，濰坊學院經(jīng)濟管理學院教授，碩士。研究方向：經(jīng)濟學。