孟凡榮

（山東省水利廳，山東 濟(jì)南 250013）

經(jīng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)并由39號(hào)主席令發(fā)布的《中華人民共和國(guó)水土保持法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水土保持法》），不僅對(duì)水土保持工作重申了“預(yù)防為主”的工作方針，而且還增加了“保護(hù)優(yōu)先”的內(nèi)容，同時(shí)還強(qiáng)化了對(duì)其起著重要支撐作用的監(jiān)測(cè)工作。由此可以看出保護(hù)和合理利用水土資源、預(yù)防和治理水土流失的工作越來(lái)越受黨和國(guó)家的重視?，F(xiàn)就如何提高這方面的認(rèn)識(shí)，并將其付諸實(shí)施談一些粗淺看法。

1 水土資源保護(hù)的歷史經(jīng)驗(yàn)

水是生命之源，土是萬(wàn)物之本，水土資源是人類(lèi)賴(lài)以生存的根本要素，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，而林草植被是水土資源的重要屏障，人們自古就有“山青水秀”、“林茂糧豐”之說(shuō)，保護(hù)林草植被，自然就成為保護(hù)水土資源預(yù)防其流失的一個(gè)重要舉措。

早在生產(chǎn)力低下、地廣人稀、水土流失并不嚴(yán)重的奴隸制社會(huì)時(shí)期，人們就對(duì)保護(hù)林草植被有了一定認(rèn)識(shí)，據(jù)《逸周書(shū)·大聚》所載，夏代大禹發(fā)布了“春三月，山林不登斧，以成草木之長(zhǎng)”的禁令。進(jìn)入戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，隨著新興封建制度的建立，生產(chǎn)力得到解放，人口不斷增加，一些山地、丘陵和泥沼地也相繼開(kāi)辟為農(nóng)田，加上戰(zhàn)亂等諸多因素，山林草木植被遭到大面積破壞，水土流失隨之日趨嚴(yán)重，人們對(duì)保護(hù)林草植被也有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)?！睹献印芬粫?shū)中，“斤斧以時(shí)入山林，林木不勝用也”，便將對(duì)林木不要砍伐過(guò)度的認(rèn)識(shí)，提升到以保證其可持續(xù)利用的高度。到了近代，人們對(duì)保護(hù)林草植被、預(yù)防水土流失又有了更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。

新中國(guó)成立后，國(guó)家在大力開(kāi)展治理水土流失的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了預(yù)防保護(hù)工作。

國(guó)務(wù)院在1957年發(fā)布的我國(guó)第一部水土保持法規(guī)《水土保持暫行綱要》中，就明確規(guī)定，在山區(qū)要有計(jì)劃地進(jìn)行封山育林草、保護(hù)林木和野生樹(shù)草等護(hù)山護(hù)坡植物；25°以上的陡坡地應(yīng)禁止開(kāi)荒；工礦企業(yè)、鐵路、交通等單位在生產(chǎn)建設(shè)中，要采取必要的水土保持措施，防止水土流失，并接受當(dāng)?shù)厮帘３謾C(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和檢查。

在1982年發(fā)布的《水土保持工作條例》中，國(guó)務(wù)院除了對(duì)各種形式的開(kāi)荒和群眾性的工副業(yè)生產(chǎn)進(jìn)一步提出了加強(qiáng)管理外，還明確規(guī)定：工礦、交通等單位在開(kāi)發(fā)建設(shè)中要制定水土保持方案，由水土保持部門(mén)據(jù)此監(jiān)督實(shí)施；對(duì)造成水土流失的單位和個(gè)人要限期治理。

1991年公布施行的《水土保持法》，又將水土保持工作方針，由《水土保持工作條例》中的“防治并重”改為“預(yù)防為主”。

2 做好水土資源保護(hù)的必要性

建國(guó)60多年來(lái)，盡管?chē)?guó)家在水土資源保護(hù)和治理方面做了大量的工作，也取得了一些顯著成績(jī)，積累了多方面的經(jīng)驗(yàn)，涌現(xiàn)出了一批先進(jìn)典型，但總的來(lái)講，這項(xiàng)工作還相當(dāng)薄弱。

當(dāng)前突出的問(wèn)題是：一方治理，多方破壞，點(diǎn)上治理，面上破壞的現(xiàn)象并未從根本上改變。根據(jù)水利部、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程學(xué)院聯(lián)合開(kāi)展的“中國(guó)水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”的不完全調(diào)查統(tǒng)計(jì)，“十五”期間全國(guó)因生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)地表，平均每年實(shí)際造成和加重水土流失的面積達(dá)273.7萬(wàn)hm2，占同期全國(guó)水土流失面積的55%，5年造成的水土流失總量達(dá)9.46億t。作為經(jīng)濟(jì)、人口、資源大省的山東，此期間各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目總跨度超過(guò)30 000 km，占地面積達(dá)7 670 km2，挖動(dòng)土石達(dá)9 000多萬(wàn)立方米，棄土排渣超過(guò)10 000萬(wàn)m3，造成年土壤流失量達(dá)數(shù)千萬(wàn)噸。

上述狀況，隨著人口不斷增加，經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，如果水土保持預(yù)防保護(hù)工作跟不上去，有可能還要延續(xù)甚至加劇，如此，將給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的負(fù)面影響是不可估量的。一方面，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用了許多耕地、林地、草地等土地資源，破壞了原有植被，導(dǎo)致人口和土地資源占有量之間的矛盾進(jìn)一步激化；另一方面，因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)帶來(lái)的嚴(yán)重水土流失，不僅造成河道、水庫(kù)等水利工程淤積、淹埋農(nóng)田，還會(huì)使地表徑流量增加，洪峰快速形成，地下水補(bǔ)給量減少，從而導(dǎo)致區(qū)域旱澇自然災(zāi)害交替和頻繁發(fā)生。更有甚者還會(huì)引發(fā)崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，給項(xiàng)目區(qū)及周邊居民造成巨大的生命和財(cái)產(chǎn)損失。

總之，做好水土資源保護(hù)，預(yù)防并治理水土流失工作已刻不容緩，它是全面貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的緊迫要求，也是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。

3 加強(qiáng)水土資源保護(hù)工作的幾點(diǎn)思考

做好保護(hù)水土資源預(yù)防其流失的工作，筆者認(rèn)為，最根本的是認(rèn)真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)水土保持法》確定的“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的水土保持工作方針，提高認(rèn)識(shí)，盡全力最大限度消除或者減少導(dǎo)致水土流失的人為因素，當(dāng)前應(yīng)注重抓好以下幾點(diǎn)：

1）要廣泛宣傳教育，增強(qiáng)全社會(huì)特別是決策者的水土保持意識(shí)。水土流失危害，往往是緩慢的，日積月累，不易被人們覺(jué)察和重視，不像山洪暴發(fā)，強(qiáng)烈地震那樣來(lái)勢(shì)迅猛，但其危害的性質(zhì)、程度、范圍卻不亞于上述危害，因?yàn)樗坏┌l(fā)生發(fā)展起來(lái)，便會(huì)造成難以挽回的損失。要通過(guò)宣傳教育，使全社會(huì)特別是各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，從戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)水土保持是山丘區(qū)、風(fēng)沙區(qū)發(fā)展的生命線，是國(guó)土整治、江河治理的根本，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。

2）嚴(yán)格落實(shí)“三同時(shí)制度”。水土保持及其相關(guān)法律、法規(guī)都明確規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。

一是各級(jí)水行政主管部門(mén)要加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)的溝通和協(xié)作，真正做到建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有水行政主管部門(mén)同意的水土保持方案的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)不得批準(zhǔn)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，發(fā)展改革部門(mén)不得立項(xiàng)，土地行政主管部門(mén)不得辦理征地手續(xù)。盡力杜絕或減少建設(shè)項(xiàng)目逃報(bào)、漏報(bào)水土保持方案現(xiàn)象的發(fā)生。

二是水土保持方案批復(fù)后，督促建設(shè)單位認(rèn)真做好后續(xù)設(shè)計(jì)和施工，使水土保持方案確定的各項(xiàng)防治任務(wù)都能落到實(shí)處。

三是抓好水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收工作。水土保持設(shè)施驗(yàn)收既是檢驗(yàn)、評(píng)價(jià)及鞏固水土流失防治成果的重要措施，又是保證水土保持方案這項(xiàng)行政許可連續(xù)性、嚴(yán)肅性和完整性的重要抓手。各級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)積極主動(dòng)抓好這項(xiàng)工作，扭轉(zhuǎn)重審批、輕驗(yàn)收的錯(cuò)誤傾向。

3）努力抓好水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)。按照水利部的統(tǒng)一部署，進(jìn)一步完善水土保持法規(guī)體系，建立健全水土保持監(jiān)督管理機(jī)制，規(guī)范水土保持監(jiān)督管理工作，全面提高各級(jí)水行政主管部門(mén)依法行政水平。

4）加強(qiáng)水土保持監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、科學(xué)試驗(yàn)與引進(jìn)新技術(shù)成果工作。水土保持監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)反映水土流失動(dòng)態(tài)、水土保持效果，為進(jìn)一步防治水土流失提供決策依據(jù)?？茖W(xué)試驗(yàn)與引進(jìn)新技術(shù)成果是提高監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)等各項(xiàng)工作成效的有效途徑。

5）積極推行政府和有關(guān)部門(mén)主管領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)責(zé)任制。這是搞好水土保持工作非常重要的一個(gè)方面。水土保持是一項(xiàng)跨部門(mén)、行業(yè)、學(xué)科的宏大系統(tǒng)工程，無(wú)論是預(yù)防保護(hù)還是治理，任務(wù)都十分艱巨而復(fù)雜，需要各級(jí)政府及其相關(guān)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視與大力協(xié)調(diào)推動(dòng)。