郎友興

關注或研究中國事務的朋友、學者，要時時刻刻關注中國的變化，尤其是語言、詞匯，否則一不留神，有些詞匯恐怕就看不懂了。現(xiàn)在社會中被熱議的“三公”就是一例?！叭笔鞘裁?？是各級政府的三種公務費用的支出，即政府部門人員因公出國（境）經(jīng)費、公務車購置及運行費、公務招待費三項費用，簡稱“三公”。但此“三公”非中國古代朝廷中最尊顯的三個官銜合稱的“三公”，例如，《尚書·周官》中的“三公”指的是“太師”、“太傅”和“太?！?。

現(xiàn)引起社會熱議、成為社會輿論焦點的“三公”支出的公開，肇起于2011年3月23日溫家寶總理主持召開的國務院常務會議。該會議提出，在2009年和2010年大幅壓縮公務費用的基礎上，2011年繼續(xù)壓縮中央部門“三公”經(jīng)費預算。爾后的5月4日所召開的國務院常務會議，研究部署了進一步推進財政預算公開工作，溫家寶總理要求中央各部委于2011年6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，將中央本級“三公”經(jīng)費支出情況納入報告內(nèi)容，并向社會公開，接受社會監(jiān)督。由此，引發(fā)了社會對“三公”支出公開的等待和期待。

“三公”公示離群眾期待尚有距離

本來公開政府預算，接受社會大眾的監(jiān)督，是政府當然的責任，道理很簡單明了，政府的預算收入來自于納稅人上交的稅收?，F(xiàn)在社會之所以熱議“三公”支出，某種程度上是對中央各部委公布“三公”經(jīng)費的表現(xiàn)不滿。

首先，對于中央絕大多數(shù)部委沒有按規(guī)定執(zhí)行國務院常務會議的公布期限要求的強烈不滿。到了六月底的期限，除科技部第一個響應國務院號召“曬三公”外，其他中央部委都爽約，沒有公布自己的“三公”支出情況，甚至到現(xiàn)在（8月11日）依然有3個中央部門沒有公布自己的“三公”賬目。

第二，即便已經(jīng)公布了的部門，其賬目也是讓人們“霧里看花”，不少數(shù)據(jù)不具體，離社會大眾的期待相距甚遠。

第三，不少數(shù)據(jù)要么令人費解，要么其用途不合乎邏輯，超出了社會的想象。比如，某部委公布的數(shù)據(jù)顯示，2010年，“三公經(jīng)費”支出927.2萬元，其中因公出國（境）支出470.54萬元，占五成以上，公務用車費用超出當年預算5.71萬元；而2011年的“三公”支出預算比2010年實際支出高出近30萬元為956.49萬元，其中因公出國（境）支出494.01萬元，占比依然達到五成。而這是個從邏輯上來說并不需要經(jīng)常出國考察的部門。難怪不少網(wǎng)民對該部委的公國經(jīng)費提出質(zhì)疑。

第四，什么時候可以讓人大、政協(xié)和社會團體這些單位公布一下“三公”支出呢？社會對此同樣有期待。

“丑媳婦”不敢見“公婆”

其實，社會大眾對“三公”的不滿，不是說政府不應該有“三公”支出。事實上，古今中外，任何政府執(zhí)行公務都需要公務費用的支出，“三公”支出是政府行政經(jīng)費的組成部分，屬于政府行政成本，是必要的支出。那么，為什么這些政府部門不敢曬出自己的“三公”支出？如同“丑媳婦”不敢來見“公婆”呢？原因很簡單，“三公”已淪為“三私”了：公費旅游、公車私用、公款吃喝?！叭背蔀椤叭健保賳T自己心知肚明，百姓心里同樣清楚。

問題還在于為什么這些部門有膽子要么“抗旨”不公布，要么公布個模糊賬以應付或糊弄大眾呢？這主要有兩個方面的原因。

第一，法不責眾的心態(tài)作怪?；蛘卟还?，即便公布也是應付一下，盡管一時半刻會招致社會輿論的批評或嘩然，那又怎么樣呢？又不是一家不公布，或只是一家應付了事。尤其是領導，要是“三公”沒有落到個人的口袋里的話，更不會有因“獻丑”而“出丑”的感覺，大家都是如此嘛。再以某部委為例，邏輯上并不需要出國的部門一半的費用用于出國考察了，如此的支出比例顯然是不合理、不合邏輯的，但是，該部委的領導不會為此心有不安的，因為即使他們的領導就是借出國考察之名行公費旅游之實，民眾又能怎樣？其他部門難道不是同樣如此嗎？有多少屬于真正的公務考察而不夾帶著公費旅游的呢？地方政府何嘗不是這樣？大學里的領導出國考察又有什么根本的不同呢？既然大家都是“丑媳婦”，按理說來都難以見陽光的，但是正因為人人都是“丑媳婦”，見就見了唄，也沒有什么不好意思的。他們是不會抱著內(nèi)疚的心情來對待“三公”公布之事的，更不會有自責之心，至多有所顧慮的是，怕公布后社會輿論的批評會使自己的形象受損而已。

第二，在于“公婆”沒有招兒。這些部委的真正“公婆”是廣大的納稅人，但是，這個“公婆”手中沒有殺手锏，人民拿這些部委沒有辦法，其職位的去留同人民沒有直接的關聯(lián)，人民對此發(fā)言權有限，因此他們可以不重視納稅人的意見。

“三公”公布之三難

從面上看，解決“三公”公布的難處有三。

第一是“不做出頭鳥”。哪個部委敢說自己的“三公”沒有問題，敢于及時、明白、具體地向社會公布？都是你看我，我看你，你等我，我等你，反正都是“半斤八兩”，法不責眾是也。

第二個難處是這些部門多半是沒有“公共財政”的概念?！肮藏斦备拍畹幕蛉?，使這些部門不習慣公布自己的“三公”，認為錢已經(jīng)到了我們部門的口袋就是我們的了?，F(xiàn)在，有些部門表示要清楚而具體地公布出本部門的“三公”支出情況，在技術上有難度，因為有些賬目混雜在一起難以分辨出來。這恐怕是一個客觀事實，但是在這個技術層面困難的背后實際上是官員心中缺乏“公共財政”的概念。一個典型的例子就是，北京律師李勁松在2011年5月份接連向中央國家各個部委申請公開“三公”消費開支的信息。有關部門回復他說，這些數(shù)據(jù)跟他本人沒有直接關系，因此沒有資格申請。李勁松回答說：“我是納稅人，怎么跟我沒有關系！”由此可見，這些部門壓根兒就沒有“納稅人”的概念，沒有“公共財政”的理念。

第三個難點在于缺乏一系列有效的制度。社會大眾不清楚部門的“三公”如何編制，由誰來編，“三公”的依據(jù)是什么，問責和懲戒的機制在哪里。事實可能是這樣：沒有清晰的規(guī)定，機制即便有也發(fā)揮不了作用。同理，我們不難明了，不少地方政府有錢了更傾向于花在形象工程建設上，浪費在政府辦公大樓上，而改善民生方面卻又沒有錢，其原因就在于缺乏對財政預算過程的實質(zhì)監(jiān)督，這是難以消除形象工程、政府浪費的一個重要因素?！叭敝С龉嫉碾y處就在于這些政府權力部門不服從監(jiān)管，也從不將這些實際上效果有限得很的監(jiān)管當回事，不服從監(jiān)管、不把監(jiān)管當回事的主要原因又在于沒有有效的懲罰、問責機制。

治理“三公”公示的三策

群眾期待著的“三公”是作為一項公布制度化了的“三公”，是主動公布的“三公”，是引入社會參與審計和監(jiān)督的“三公”，是數(shù)據(jù)清楚、具體、明白的“三公”。為此要從三個層面來治理“三公”，將“丑媳婦”的頭蓋掀起來，看個究竟。第一，細化“三公”支出公布的內(nèi)容、時間表、方式及說明語言，從具體技術層面上規(guī)范 “三公”。 細節(jié)非常重要，細節(jié)決定成敗，首先要從細節(jié)、小處、從技術上著手、落實開始，千里之行始于技術與細節(jié)。第二，認真而有效地落實2008年所制訂的《政府信息公開條例》，建設“陽光財政”?！墩畔⒐_條例》既是要求政府部門公開“三公”支出的依據(jù)，同時也是規(guī)范“三公”的基礎，將“三公”的公布常規(guī)化。第三，一個具體而有效的并且責任到人的問責機制是必不可少的。公布“三公”不僅要接受審計，更要接受人大和社會的監(jiān)督，對于責任人實行問責。我們欣喜地看到，根據(jù)審計署的規(guī)劃，“十二五”期間，我國將深入推進黨政主要領導干部和企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計，并將開展對省委書記的經(jīng)濟責任審計。

但是，“三公”支出的事兒不能只止步于公開。如何解決“三公”支出公布難只是治理“三公”問題的第一步，盡管政府能夠公布“三公”支出已經(jīng)是一大進步了。說不清也道不明、不合情也不合理的“三公”，我們姑且排除其中個人的腐敗，其實其危害性是相當嚴重的，從某種意義上說要比官員個人的貪污腐敗的危害性更大，因為這是整體性或集體性的腐敗，或者說是制度性的腐敗。此外，難以見人的“三公”勢必會遭受到社會民眾的質(zhì)疑，從而影響政府在社會中的形象及其公信力。

民主財政是治理“三公”問題的唯一之道。民主財政，簡單地說來，就是政府按照民眾的意愿，通過相關的民主程序，運用民主方式來理財?！叭敝С龅墓_實質(zhì)上是一個民主政治建設過程，并且本身就是走向民主財政的重要一步。像浙江省溫嶺的參與式預算、上海市閔行區(qū)七寶等鎮(zhèn)所進行的公共預算體制改革試點，都是走向民主財政的積極嘗試。而政治體制改革又是通向民主財政的必不可少的環(huán)節(jié)，因為民主財政需要保障公民的知情權、參與權和監(jiān)督權，需要建立一整套的有關預算報告、審查、質(zhì)詢、審計、評估、問責及懲處的制度，這些都需要通過政治改革建立起現(xiàn)代意義的民主政體方能得以實現(xiàn)和保證。

（作者為浙江大學公共管理學院政治學系主任、教授）

責編/徐艷紅 美編/石玉