創(chuàng)新機(jī)制提高食品安全監(jiān)管水平

文/阮贊林

2009年6月1日開始實(shí)施的《食品安全法》，標(biāo)志著我國(guó)食品安全衛(wèi)生法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系日臻完善。但是，我們?nèi)匀幻媾R著食品安全問題的重大挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)主要來自于兩個(gè)方面：一是來自技術(shù)發(fā)展的不確定性，由于新技術(shù)、新工藝的不斷產(chǎn)生，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者即使完全履行了法律與道德義務(wù)，也無法避免的食品的安全問題；二是來自于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的利益驅(qū)動(dòng)，為了追逐資本利潤(rùn)而惡意導(dǎo)致的食品安全問題。對(duì)于第一類挑戰(zhàn)，我們應(yīng)積極采取各種技術(shù)措施，降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于第二類挑戰(zhàn)，解決的根本辦法就是要建立和完善食品安全監(jiān)管的各項(xiàng)機(jī)制。

如何將技術(shù)不確定性與道德失范產(chǎn)生的食品安全風(fēng)險(xiǎn)降低，需要制訂出既有效率又可操作的食品安全監(jiān)管機(jī)制。為此，經(jīng)過一年半的立法調(diào)研和審議，《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)食品安全法〉辦法》 （以下簡(jiǎn)稱《辦法》）終于在今年的9月1日正式試行。筆者認(rèn)為，《辦法》是以提高食品安全水平為出發(fā)點(diǎn)，以提升上海市民的食品安全信心為導(dǎo)向，創(chuàng)新食品安全監(jiān)管機(jī)制，意義非凡。

一、《辦法》明確了食品安全的責(zé)任主體

食品安全的責(zé)任人究竟是誰？是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，還是政府監(jiān)管部門？政府監(jiān)管具體由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)？對(duì)于這些問題，公眾在認(rèn)識(shí)上存在偏差：一是發(fā)生食品安全事故，往往將矛頭直接指向政府監(jiān)管部門；二是遇到食品安全事故，不知道應(yīng)向哪個(gè)部門投訴，即使是政府部門在遇到食品安全事故時(shí)，是否屬于自己的職責(zé)范圍，也往往不是非常清楚?！掇k法》明確了食品安全責(zé)任人和食品安全監(jiān)管部門及其職責(zé)。食品安全的第一責(zé)任人是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，內(nèi)含著“安全食品是生產(chǎn)出來的，而不是監(jiān)管出來的”這一基本道理。

食品安全監(jiān)管起著十分重要的、無法替代的作用。我國(guó)食品安全監(jiān)管實(shí)行綜合監(jiān)督與具體監(jiān)管、分段監(jiān)管相結(jié)合；分工負(fù)責(zé)與統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合的體制，仍然屬于“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的格局，具體監(jiān)管部門包括農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、工商、食藥監(jiān)等。這樣的體制，在食物鏈的交接環(huán)節(jié)，如何避免監(jiān)管上的交叉，如何把環(huán)節(jié)之間的銜接變成無縫對(duì)接，仍然是一個(gè)大難題。《辦法》從機(jī)構(gòu)設(shè)置著手，要求成立各級(jí)食品安全委員會(huì)，統(tǒng)一管理食品安全。例如，食品安全委員會(huì)辦公室將向社會(huì)公開專門的投訴、舉報(bào)電話，社會(huì)公眾可以直接向食品安全委員會(huì)電話投訴、舉報(bào)食品安全問題。

食品安全監(jiān)管各部門之間如何分工負(fù)責(zé)，一直是公眾比較關(guān)注的問題?！掇k法》第8條、第9條、第10條確定了“食品藥品監(jiān)督管理部門”的綜合協(xié)調(diào)、組織的職責(zé)，初步理順了監(jiān)管責(zé)任主體交叉的問題。同時(shí)，由上海市人民政府確定食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理、農(nóng)業(yè)等食品安全監(jiān)督管理部門的具體職責(zé)。

二、《辦法》體現(xiàn)了公共治理理念

公共治理，就是不要求政府整天疲于應(yīng)付，而希望政府有自知之明，做自己應(yīng)做和能做的事；不強(qiáng)求自上而下、等級(jí)分明的社會(huì)秩序，而重視網(wǎng)絡(luò)社會(huì)各種組織之間的平等對(duì)話，發(fā)揮其他各種公共組織、民間組織、非營(yíng)利組織、私人組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研學(xué)術(shù)團(tuán)體和社會(huì)個(gè)人的作用。我國(guó)食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模小、數(shù)量多，要完全依靠政府監(jiān)管，成本高、效率低。為此，《辦法》運(yùn)用公共治理理念，提出了發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織、新聞媒體等社會(huì)主體積極作用的具體要求。如對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)，提出了更深層次的監(jiān)管“制度”建設(shè)要求，而不僅僅是對(duì)監(jiān)督管理“工作”提出意見和建議；又如對(duì)新聞媒體，突出強(qiáng)調(diào)了“及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地報(bào)道食品安全信息”的要求，可以較好地發(fā)揮媒體在溝通政府與公眾之間的信息交流作用，避免因信息不準(zhǔn)確而導(dǎo)致的公眾恐慌心理。還有《辦法》第16條“鼓勵(lì)社會(huì)第三方食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)開展食品安全檢驗(yàn)工作”、第24條“鼓勵(lì)重大公共活動(dòng)的組織者聘請(qǐng)社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)提供重大公共活動(dòng)的食品安全保障服務(wù)”等等，都體現(xiàn)了公共治理的理念。

三、《辦法》強(qiáng)調(diào)“能力建設(shè)”，突破監(jiān)管瓶頸

要實(shí)現(xiàn)從原料采集、生產(chǎn)、流通、銷售和售后等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位監(jiān)管，食品安全監(jiān)管部門面臨的一個(gè)突出困境就是技術(shù)檢驗(yàn)資源弱、小、少，且非常分散。如何突破資源短缺瓶頸，《辦法》將“能力建設(shè)”提到了十分重要的位置。其中，第3條提出了加強(qiáng)政府及其職能部門的食品安全監(jiān)管能力建設(shè)的總體思想，第8條提出“加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力的建設(shè)”，第40條提出“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)”等具體建設(shè)內(nèi)容。

同時(shí)，《辦法》還提出能力建設(shè)要與科技手段相結(jié)合?！掇k法》第40條規(guī)定“食品安全監(jiān)督管理部門可以利用現(xiàn)代科技手段，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理”。

為了便利公眾參與、提高監(jiān)管效率，《辦法》第46條規(guī)定，任何組織或者個(gè)人發(fā)現(xiàn)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的違法行為，可以向統(tǒng)一舉報(bào)電話投訴、舉報(bào)，也可以向有關(guān)食品安全監(jiān)督管理部門投訴、舉報(bào)。受理投訴、舉報(bào)的部門應(yīng)當(dāng)為投訴人、舉報(bào)人保密，維護(hù)其合法權(quán)益。食品安全監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)屬實(shí)、為查處食品安全違法案件提供線索和證據(jù)的舉報(bào)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。

加強(qiáng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者相應(yīng)能力的建設(shè)，也是提高食品安全監(jiān)管能力建設(shè)的重要組成部分。為此，《辦法》第17條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)對(duì)本單位的從業(yè)人員進(jìn)行上崗前和在崗期間的食品安全知識(shí)培訓(xùn)，并建立培訓(xùn)檔案。市食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)對(duì)餐飲服務(wù)提供者的負(fù)責(zé)人、食品安全管理人員、關(guān)鍵環(huán)節(jié)操作人員的培訓(xùn)情況進(jìn)行免費(fèi)評(píng)估考核。確定對(duì)關(guān)鍵崗位的關(guān)鍵人員進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，是利用好現(xiàn)有資源的有效舉措。

四、《辦法》要求重點(diǎn)管理食品添加劑和過期食品

食品添加劑是為改善食品品質(zhì)和色、香、味，以及為防腐、保鮮和加工工藝的需要，而加入食品中的人工合成或者天然物質(zhì)。食品添加劑本身不是食品，而是為食品生產(chǎn)加工的需要而加入的其他物質(zhì)，不能單獨(dú)使用，而且有些食品添加劑本身還具有一定的毒性。在已經(jīng)發(fā)生的食品安全事故中，由食品添加劑所引起的事故占很大比例，從而出現(xiàn)“談添加劑色變”的情形，公眾非常希望政府能夠加強(qiáng)對(duì)食品添加劑的監(jiān)管。為此，《辦法》在規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)建立食品添加劑的進(jìn)貨查驗(yàn)記錄外，還從食品添加劑的“使用”方面做出了嚴(yán)格的規(guī)定，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者“建立食品添加劑的使用記錄制度”，嚴(yán)格禁止使用超過保質(zhì)期的食品添加劑，并建立對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者使用食品添加劑進(jìn)行“指導(dǎo)、監(jiān)管制度”（第14條）。《辦法》明確了對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是否按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的品種、使用范圍、用量使用食品添加劑的監(jiān)管范圍和內(nèi)容。

“問題饅頭”事件凸顯了過期食品處理機(jī)制的缺失。如何處理過期食品，在缺乏全國(guó)統(tǒng)一有效機(jī)制的情形下，《辦法》規(guī)定了疏和禁相結(jié)合的制度和措施。一是登記制度，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)回收食品進(jìn)行登記，并記錄處置結(jié)果，記錄保存期限不少于2年。登記制度的建立，不僅降低實(shí)施成本，也大大提高了監(jiān)管的效率。二是提示制度，鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者建立臨近保質(zhì)期食品提示制度，將臨近保質(zhì)期食品集中陳列出售，并向消費(fèi)者作出醒目的提示。這不但可以有效地利用資源，提高安全食品的效用，減少浪費(fèi)，又可以提高食品安全的水平，有效地防止過期食品重新注入市場(chǎng)，危害公眾的健康。三是禁止措施，禁止使用回收食品作為原料用于生產(chǎn)各類食品，或者經(jīng)過改換包裝等方式以其他形式進(jìn)行銷售。四是銷毀措施，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)采取染色、毀形等措施對(duì)過期食品予以銷毀。

五、《辦法》創(chuàng)新管理小作坊和流動(dòng)攤販

食品生產(chǎn)加工以小作坊形式存在是普遍現(xiàn)象，而且往往數(shù)量很大、分布很廣。從某種程度上講，小作坊與公眾的食品消費(fèi)更密切、更直接。因此，小作坊生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品安全與否，對(duì)公眾的健康影響范圍更大、機(jī)率更高。如何對(duì)小作坊進(jìn)行有效管理，自然也就成為政府監(jiān)管部門的重中之重。相對(duì)于規(guī)模以上的食品生產(chǎn)加工企業(yè)，對(duì)小作坊的管理，《辦法》提出了創(chuàng)新性的管理機(jī)制：一是統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。要求各級(jí)人民政府根據(jù)實(shí)際需要，建設(shè)適合食品生產(chǎn)加工小作坊從事食品生產(chǎn)加工活動(dòng)的集中食品加工場(chǎng)所。鼓勵(lì)食品生產(chǎn)加工小作坊進(jìn)入集中食品加工場(chǎng)所從事食品生產(chǎn)加工活動(dòng)。二是品種目錄管理，將小作坊生產(chǎn)加工的食品編制品種目錄，并向社會(huì)公布。三是既抓硬件建設(shè)又抓軟件管理。在明確規(guī)定小作坊從事食品生產(chǎn)加工活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備的設(shè)施、流程標(biāo)準(zhǔn)要求的同時(shí)，對(duì)從業(yè)人員的健康、衛(wèi)生也規(guī)定了明確的要求。四是實(shí)行準(zhǔn)許生產(chǎn)制度。小作坊從事食品生產(chǎn)加工除了需要辦理工商登記，還必須向所在區(qū)、縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門申請(qǐng)《食品生產(chǎn)加工小作坊準(zhǔn)許生產(chǎn)證》。

食品攤販的管理直接涉及到社會(huì)的和諧。雖然在管理中存在的主要矛盾表現(xiàn)在城管與食品攤販之間，但無論是從綜合治理角度，還是從保障公眾健康角度，食品安全監(jiān)管部門仍然“大可作為”。對(duì)食品攤販的管理，《辦法》規(guī)定了諸多體現(xiàn)“以人為本”、“以民生為重”的創(chuàng)新舉措：一是鼓勵(lì)、引導(dǎo)集中交易。按照方便群眾、合理布局的原則，由區(qū)、縣人民政府確定相應(yīng)的固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，鼓勵(lì)、引導(dǎo)食品攤販進(jìn)入集中交易市場(chǎng)、店鋪等固定場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)。二是劃定臨時(shí)交易區(qū)。為方便群眾日常生活，在不影響安全、交通、市容的情況下，區(qū)、縣人民政府劃定臨時(shí)區(qū)域（點(diǎn)）和固定時(shí)段供食品攤販經(jīng)營(yíng)。三是設(shè)定嚴(yán)格禁止經(jīng)營(yíng)區(qū)域，規(guī)定在距離幼兒園、中小學(xué)校門口一百米范圍內(nèi)禁止設(shè)攤經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)對(duì)幼兒園、中小學(xué)校周邊食品安全的監(jiān)督管理，查處可能影響兒童、中小學(xué)生身體健康和生命安全的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為（《辦法》第45條）。四是明確食品攤販的設(shè)施條件和從業(yè)人員的健康衛(wèi)生等要求。五是對(duì)食品攤販經(jīng)營(yíng)活動(dòng)采取登記制，而不是許可制。

六、《辦法》鼓勵(lì)“責(zé)任保險(xiǎn)制度”，降低風(fēng)險(xiǎn)、化解矛盾

《辦法》第25條針對(duì)嬰幼兒食品、生食水產(chǎn)品等食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，大型餐飲、集體用餐配送單位，以及承擔(dān)重大公共活動(dòng)食品供應(yīng)的單位，提出投保食品質(zhì)量安全責(zé)任險(xiǎn)的鼓勵(lì)性要求。

食品安全事故的發(fā)生，往往是由技術(shù)等的“不確定性”引起的。那么，當(dāng)這樣的不確定性對(duì)公眾造成了損害，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者如何降低風(fēng)險(xiǎn)，如何對(duì)消費(fèi)者承擔(dān)責(zé)任，確實(shí)需要設(shè)計(jì)有效的機(jī)制?！掇k法》中鼓勵(lì)的“責(zé)任保險(xiǎn)制度”是應(yīng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的不二法門。設(shè)立責(zé)任保險(xiǎn)的目的在于利用保險(xiǎn)聚集眾人的力量，分散風(fēng)險(xiǎn)的原理和大數(shù)法則，將被保險(xiǎn)人個(gè)人原本難以承擔(dān)的賠償數(shù)額分散于社會(huì)之中，以減輕被保險(xiǎn)人的損害，維護(hù)受害人的利益，保障社會(huì)的穩(wěn)定。正如有專家指出，“該制度可最大程度地保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，適當(dāng)分散企業(yè)責(zé)任分擔(dān)，使企業(yè)能在承擔(dān)一定的賠償責(zé)任后，能從事故陰影中爬起來、走下去，改過自新，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者的雙贏”。

“法不在立，而在必定”，是意大利法理學(xué)家貝卡利亞在《論犯罪與刑罰》中提出的法律格言。法律的社會(huì)功能不是立法本身，而是法律在社會(huì)生活中能否得到真正的實(shí)施，發(fā)揮其調(diào)節(jié)、規(guī)范社會(huì)生活的作用。我們希望《辦法》的實(shí)施，能夠在保障公眾健康方面切實(shí)發(fā)揮作用，進(jìn)一步提高上海市的食品安全水平。