魏后凱，蔡翼飛

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 a．城市發(fā)展與環(huán)境研究所;b．人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 東城 100732)

我國(guó)老區(qū)扶持政策及其調(diào)整方向

魏后凱a，蔡翼飛b

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 a．城市發(fā)展與環(huán)境研究所;b．人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 東城 100732)

建國(guó)以來(lái)，中央歷來(lái)十分關(guān)注老區(qū)建設(shè)，先后制定實(shí)施了一系列扶持政策，有力地促進(jìn)了老區(qū)發(fā)展，但要縮小老區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，促進(jìn)老區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面繁榮，現(xiàn)有政策的扶持力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。當(dāng)前，中央扶持老區(qū)發(fā)展政策還存在著欠缺規(guī)范性和監(jiān)督、扶持對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)不明確、目標(biāo)缺乏約束性等問(wèn)題。為此，本文從政策體系規(guī)范化、扶持對(duì)象差別化、政策機(jī)制長(zhǎng)效化幾個(gè)方面指出老區(qū)扶持政策的基本導(dǎo)向，并提出若干有針對(duì)性的政策建議，為今后完善老區(qū)扶持政策提供有益借鑒。

革命老區(qū);扶持政策;政策導(dǎo)向

革命老區(qū)(以下簡(jiǎn)稱老區(qū))為中國(guó)特有的概念，它是指土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)建的革命根據(jù)地。按照中國(guó)老區(qū)建設(shè)促進(jìn)會(huì)提供的資料，全國(guó)共有老區(qū)縣(市、區(qū)、旗)1389 個(gè)［1］，其中東部地區(qū) 567 個(gè)，占全國(guó)的 40．8%;東北地區(qū) 98個(gè)，占 7．1%;中部地區(qū) 472個(gè)，占34.0%;西部地區(qū)252個(gè)，占18．1%。這些老區(qū)多分布在邊遠(yuǎn)山區(qū)、丘陵區(qū)以及自然條件較差的地區(qū)。建國(guó)以來(lái)特別是改革開發(fā)以來(lái)，老區(qū)面貌已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，但由于歷史、自然和交通區(qū)位等多方面的原因，大多數(shù)老區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至今仍相當(dāng)落后。因此，加大對(duì)老區(qū)的扶持力度，切實(shí)幫助它們盡快走上快速發(fā)展的軌道，對(duì)于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)都具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

一、我國(guó)現(xiàn)行的老區(qū)扶持政策

中央歷來(lái)高度重視扶持革命老區(qū)的發(fā)展，我國(guó)歷次黨代會(huì)報(bào)告和國(guó)家五年計(jì)劃或規(guī)劃也都明確提出要扶持革命老區(qū)的發(fā)展。從組織機(jī)構(gòu)建設(shè)上看，早在1952年，政務(wù)院設(shè)立了中央革命老根據(jù)地建設(shè)委員會(huì)，各省市都設(shè)立了老區(qū)建設(shè)委員會(huì)和辦公室。1990年7月，在國(guó)務(wù)院扶貧辦的指導(dǎo)下，成立了中國(guó)老區(qū)建設(shè)促進(jìn)會(huì)來(lái)協(xié)助老區(qū)工作，主要負(fù)責(zé)調(diào)查研究、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、引進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目、開展技能培訓(xùn)等工作。各省市、自治區(qū)也相應(yīng)建立了老區(qū)建設(shè)促進(jìn)會(huì)。2007年，中央決定由國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全國(guó)老區(qū)建設(shè)工作，加掛老區(qū)工作辦公室的牌子。

從扶持政策的內(nèi)容來(lái)看，涉及財(cái)稅、金融、基礎(chǔ)設(shè)施投資、對(duì)口幫扶、旅游開發(fā)等多個(gè)方面。早在1952年，政務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)老根據(jù)地工作的指示》，提出在交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)優(yōu)撫、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面給予一定的優(yōu)惠政策。［2］多年來(lái)，中央在建立革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度、發(fā)展紅色旅游、實(shí)施以工代賑、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都出臺(tái)了正式的文件，使這些政策落實(shí)有了制度保障。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、扶貧辦、農(nóng)業(yè)部、農(nóng)業(yè)銀行等部門在安排以工代賑項(xiàng)目、撥付財(cái)政扶貧資金、確定扶貧工作重點(diǎn)、支持糧食生產(chǎn)體系建設(shè)、提供貼息貸款等方面都對(duì)老區(qū)給予適當(dāng)傾斜。可以說(shuō)，中央對(duì)老區(qū)的扶持政策逐步常態(tài)化、制度化和規(guī)范化。

1．健全組織管理機(jī)構(gòu)

老區(qū)組織管理機(jī)構(gòu)不斷得到健全，老區(qū)政策制定與實(shí)施體制已形成條塊結(jié)合、縱橫有序的形態(tài)。從縱向來(lái)看，全國(guó)已經(jīng)形成從中央到地方的老區(qū)管理機(jī)構(gòu)——扶貧辦(老區(qū)辦)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全國(guó)老區(qū)建設(shè)工作，主管中國(guó)老區(qū)建設(shè)促進(jìn)會(huì);地方各級(jí)扶貧辦接受上級(jí)扶貧辦的指導(dǎo)，并組織本級(jí)老區(qū)政策的制定以及協(xié)調(diào)相關(guān)部門制定本地老區(qū)政策。從橫向來(lái)看，涉及老區(qū)政策制定和實(shí)施的部門較多，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部和民政部等都曾出臺(tái)過(guò)扶持老區(qū)發(fā)展的有關(guān)政策，包括財(cái)政撥款、稅收減免、優(yōu)惠貸款、對(duì)口幫扶等。

除政府機(jī)構(gòu)外，中央還成立中國(guó)老區(qū)建設(shè)促進(jìn)會(huì)(簡(jiǎn)稱老促會(huì))來(lái)協(xié)助老區(qū)工作，各省、直轄市、自治區(qū)也相應(yīng)建立了老區(qū)建設(shè)促進(jìn)會(huì)。老促會(huì)的任務(wù)是對(duì)本區(qū)域內(nèi)老區(qū)進(jìn)行調(diào)查研究，為各級(jí)黨委政府提供促進(jìn)老區(qū)發(fā)展的政策建議，同時(shí)利用老促會(huì)的信息渠道和人脈資源幫助老區(qū)招商引資、爭(zhēng)取項(xiàng)目和優(yōu)惠政策等。老促會(huì)自成立以來(lái)為老區(qū)建設(shè)做了大量工作，發(fā)揮著積極的作用。綜上，我們大致描繪出老區(qū)扶持政策的組織管理架構(gòu)，如圖1所示。

圖1 老區(qū)組織管理的基本框架和機(jī)構(gòu)設(shè)置

2．加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

中央政府對(duì)老區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分重視，從國(guó)務(wù)院到各有關(guān)部委都相繼制定了一系列支持老區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策措施。《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》明確提出加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并對(duì)貧困地區(qū)尤其是貧困老區(qū)人畜飲水、供電、交通、集貿(mào)市場(chǎng)等建設(shè)作出了具體安排。國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于扶持革命老區(qū)加快發(fā)展的意見建議》中提出，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)生活條件，為老區(qū)發(fā)展和農(nóng)民增收創(chuàng)造條件，同時(shí)在安排扶貧、農(nóng)業(yè)、水利、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)對(duì)老區(qū)予以積極支持。1998年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委在老區(qū)安排建設(shè)了一大批農(nóng)田、水利、公路、小流域治理、草場(chǎng)等農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施工程。農(nóng)業(yè)部于2006年出臺(tái)政策重點(diǎn)支持老區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如在41個(gè)優(yōu)糧工程縣加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度，安排194個(gè)老區(qū)縣建設(shè)基層動(dòng)物檢疫監(jiān)督設(shè)施。交通部在2006年開始實(shí)施“老區(qū)公路‘通達(dá)’、‘通暢’工程”，力爭(zhēng)近期內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)所有具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通公路，95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和80%的建制村通油路或水泥路。水利部高度重視老區(qū)的水土流失與生態(tài)安全問(wèn)題，于2009年1月啟動(dòng)了《全國(guó)革命老區(qū)水土流失綜合治理規(guī)劃》的編制工作。此外，其他有關(guān)部委在實(shí)際工作中也對(duì)老區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予一定程度的照顧。

3．加大財(cái)稅支持力度

1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家扶貧資金管理辦法》對(duì)貧困老區(qū)的補(bǔ)貼項(xiàng)目涉及到了三百多個(gè)貧困老區(qū)縣，主要扶貧項(xiàng)目有修建鄉(xiāng)村道路，普及義務(wù)教育和掃除文盲，開展農(nóng)民實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，興修農(nóng)田水利，防治地方病等。從2001年起，中央財(cái)政單獨(dú)設(shè)立了土地革命時(shí)期老區(qū)轉(zhuǎn)移支付，資金規(guī)模由2001年的5．02億元提高到2006年的17億元。按照財(cái)政部2006年發(fā)布的《革命老區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》，老區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金專門用于老區(qū)的公益事業(yè)，包括革命遺址紀(jì)念館保護(hù)、烈士陵園的維護(hù)改造，農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)，人畜安全飲用水、群眾安居工程、鄉(xiāng)村道路建設(shè)與維護(hù)等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。農(nóng)業(yè)部則計(jì)劃在2006－2010年間投資18億元，在123個(gè)老區(qū)縣重點(diǎn)支持糧食生產(chǎn)體系建設(shè)、特色農(nóng)業(yè)示范、生態(tài)家園富民工程、動(dòng)植物防(檢)疫體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息體系建設(shè)、科技推廣和農(nóng)民培訓(xùn)等6大類建設(shè)項(xiàng)目。其中，2006年投資3．45億元，重點(diǎn)支持老區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)機(jī)裝備使用、良種繁育基地等項(xiàng)目建設(shè)。［3］

在稅收減免方面，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局于2008年2月發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》規(guī)定:對(duì)國(guó)家確定的革命老根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)新辦的企業(yè)，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，可減征或者免征所得稅3年。此外，老區(qū)還可以統(tǒng)一享受國(guó)家現(xiàn)行的區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和行業(yè)稅收優(yōu)惠政策。

4．給予優(yōu)惠貸款支持

目前，中央專門針對(duì)老區(qū)的優(yōu)惠貸款政策較少，大多集中于相關(guān)的扶貧政策中，這些針對(duì)貧困地區(qū)的優(yōu)惠貸款政策對(duì)貧困老區(qū)也是適用的。按照1997年出臺(tái)的《國(guó)家扶貧資金管理辦法》，國(guó)家扶貧專項(xiàng)貸款重點(diǎn)支持有助于直接解決農(nóng)村貧困人口的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和以當(dāng)?shù)剞r(nóng)副產(chǎn)品為原料的加工業(yè)中效益好、有還貸能力的項(xiàng)目。2001年6月，國(guó)務(wù)院扶貧辦等4部門聯(lián)合發(fā)布了《扶貧貼息貸款管理實(shí)施辦法》，確定扶貧貼息貸款由農(nóng)業(yè)銀行負(fù)責(zé)發(fā)放，主要用于國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，并要求對(duì)革命老區(qū)在貸款規(guī)模上給予照顧。自1986年11月以來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行累計(jì)向貧困地區(qū)農(nóng)村發(fā)放扶貧專項(xiàng)貸款 2258．61 億元。［4］截至 2008 年末，剔除不良貸款剝離因素，農(nóng)業(yè)銀行在國(guó)家級(jí)和省級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣貸款余額達(dá)到3970．58 億元。［5］2008 年，國(guó)家開發(fā)銀行投資1．1億元，與山西省政府啟動(dòng)了“太行山革命老區(qū)農(nóng)村安全飲水試點(diǎn)工程”，解決太行山老區(qū)人民群眾飲水問(wèn)題，對(duì)推動(dòng)老區(qū)發(fā)展也起到了重要作用。［6］

5．實(shí)行以工代賑

老區(qū)的貧困人口數(shù)量大、生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問(wèn)題比較突出，而以工代賑的扶持方式比較適合這些問(wèn)題的解決，因而中央也將以工代賑作為扶持老區(qū)發(fā)展的重要政策工具。2005年，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《國(guó)家以工代賑管理辦法》，其中明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的革命老區(qū)是以工代賑重點(diǎn)扶持的類型區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”期間國(guó)家發(fā)改委累計(jì)安排老區(qū)縣以工代賑投資近80億元，約占同期全國(guó)以工代賑規(guī)模的25%。其中，安排福建10個(gè)原中央蘇區(qū)1．4 億元，江西 11 個(gè)原中央蘇區(qū) 3．4 億元。［7］國(guó)家以工代賑的投入，重點(diǎn)是投向農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施工程，建設(shè)內(nèi)容包括縣鄉(xiāng)公路、農(nóng)田水利、人畜飲水、操場(chǎng)建設(shè)、小流域治理等方面。通過(guò)實(shí)施以工代賑，大大改善了老區(qū)農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境，提高了農(nóng)民收入，增強(qiáng)了老區(qū)的自我發(fā)展能力。

6．扶持紅色旅游開發(fā)

紅色旅游區(qū)是老區(qū)特有的旅游資源，除革命歷史文化標(biāo)志物、紀(jì)念物外，這些地區(qū)往往還伴有環(huán)境優(yōu)美、景色奇絕、文化獨(dú)特的風(fēng)景。發(fā)展紅色旅游對(duì)繁榮老區(qū)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)、增加人民收入、提高地方知名度和改善投資環(huán)境都有著重要意義。1963年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了內(nèi)務(wù)部《關(guān)于烈士紀(jì)念建筑物修建和管理工作的報(bào)告》，明確提出加強(qiáng)烈士紀(jì)念建筑物的維護(hù)管理;20世紀(jì)80年代，國(guó)家旅游局在旅游基本建設(shè)投資中每年安排資金，幫助延安、韶山、井岡山等一批老區(qū)和革命紀(jì)念地建設(shè)旅游設(shè)施;1991年，中宣部等6部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于充分運(yùn)用文物進(jìn)行愛國(guó)主義和革命傳統(tǒng)教育的通知》，1994年中共中央頒布了《愛國(guó)主義教育實(shí)施綱要》，提出寓愛國(guó)主義教育于游覽觀光中;2004年中辦、國(guó)辦又聯(lián)合印發(fā)了《2004－2010年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》，把紅色旅游推向了高潮［8］。為支持老區(qū)紅色旅游發(fā)展，國(guó)家發(fā)改委從2005年起安排國(guó)家預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金，用于支持紅色旅游重點(diǎn)景區(qū)的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至2006年底，國(guó)家已安排紅色旅游景區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金11億元，共支持了101個(gè)紅色旅游基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，其中包括對(duì)井岡山、延安、百色等紅色旅游地區(qū)機(jī)場(chǎng)建設(shè)的資金支持。［9］

7．實(shí)行對(duì)口幫扶政策

對(duì)口幫扶是指為加快老區(qū)發(fā)展，國(guó)家機(jī)關(guān)包括各部委、科研機(jī)構(gòu)、大專院校與相應(yīng)的老區(qū)特別是貧困老區(qū)縣結(jié)成幫扶對(duì)子，在爭(zhēng)取項(xiàng)目、資金方面給予老區(qū)以一定幫助。據(jù)調(diào)查，中央國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位共有122個(gè)單位確定了定點(diǎn)扶持的貧困縣，直接幫扶333個(gè)國(guó)定貧困縣，占國(guó)定貧困縣總數(shù)的56%，而在這333個(gè)貧困縣中，大多為老區(qū)縣。［10］實(shí)踐證明，對(duì)口幫扶對(duì)促進(jìn)貧困老區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要作用。目前，大多數(shù)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位都確定了對(duì)口幫扶的貧困老區(qū)縣。例如，中紀(jì)委、監(jiān)察部定點(diǎn)扶持河南省確山縣，國(guó)家發(fā)改委對(duì)口支援河北靈壽、豐寧、廣西田東、吉林汪清縣，農(nóng)業(yè)部定點(diǎn)幫扶吉首、古丈、瀘溪、鳳凰、花垣、保靖等縣，科技部定點(diǎn)扶持河南光山縣，國(guó)家開發(fā)銀行定點(diǎn)扶持六安、舒城等9個(gè)貧困老區(qū)縣，四大國(guó)有銀行對(duì)口幫扶的貧困老區(qū)縣達(dá)到17個(gè)，中國(guó)科學(xué)院定點(diǎn)扶持的貧困老區(qū)縣達(dá)到20個(gè)。

對(duì)口幫扶主要有以下形式:一是人員培訓(xùn)。人員培訓(xùn)是指國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提高貧困老區(qū)縣的行政人員素質(zhì)，向農(nóng)民、科技人員傳播農(nóng)業(yè)科技知識(shí)。例如，農(nóng)業(yè)部對(duì)口幫助湘西土家族自治州，致力于引進(jìn)和推廣優(yōu)良品種，幫助其實(shí)施“百鄉(xiāng)千村十萬(wàn)農(nóng)戶大培訓(xùn)”工程;中宣部等九部委聯(lián)合300多位專家學(xué)者，在安徽金寨、河南新縣等7個(gè)老區(qū)縣組織的科技活動(dòng)惠及30多萬(wàn)農(nóng)民［11］;科技部共從全國(guó)有關(guān)科研院所、大專院校邀請(qǐng)專家教授46人(次)，每年幫助對(duì)口支援的光山縣培訓(xùn)各類科技人員1．2萬(wàn)人(次)。［12］二是捐款捐物。著重解決老區(qū)在科技教育、社會(huì)保障、衛(wèi)生、新農(nóng)村建設(shè)等方面的民生問(wèn)題。例如，1995－2005年十年間，中央黨校對(duì)對(duì)口幫扶老區(qū)大名縣的捐款捐物達(dá)到1381萬(wàn)元;水利部于2003年向其定點(diǎn)扶貧單位捐贈(zèng)價(jià)值300多萬(wàn)元的圖書［13］。三是爭(zhēng)取項(xiàng)目、資金。例如，中央黨校自1995年以來(lái)，為大名縣協(xié)調(diào)資金近2億元［14］;國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事業(yè)管理局于1994年為對(duì)口幫扶老區(qū)阜平縣協(xié)調(diào)財(cái)政部撥款350萬(wàn)元［15］;2002年以來(lái)，水利部為河南光山爭(zhēng)取科技項(xiàng)目達(dá)到25個(gè)，累計(jì)資金達(dá)到750萬(wàn)元，國(guó)際合作項(xiàng)目2個(gè)共13萬(wàn)美元。四是企業(yè)引薦。通過(guò)本單位掌握的資源與信息，為老區(qū)牽線搭橋，尋找合適的投資企業(yè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與老區(qū)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。例如，2005年共青團(tuán)中央開展了“青年企業(yè)家革命老區(qū)行”活動(dòng)，來(lái)自北京、上海、廣東等地的100余名青年企業(yè)家到革命老區(qū)臨沂考察，簽訂合同資金 11．25 億元。［16］

二、對(duì)現(xiàn)行老區(qū)扶持政策的評(píng)價(jià)

國(guó)家老區(qū)扶持政策體系和組織機(jī)構(gòu)的不斷完善，為促進(jìn)老區(qū)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐，這些政策的實(shí)施也對(duì)老區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步起到了積極的促進(jìn)作用。例如，老區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次不斷提升，與全國(guó)差距逐步縮小;社會(huì)保障體系不斷完善，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展;旅游業(yè)發(fā)展迅速，拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)，提高了人民收入。［17］然而，應(yīng)該看到，目前中國(guó)老區(qū)扶持政策還存在諸多問(wèn)題，這具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一，扶持政策的規(guī)范性不強(qiáng)。目前，中國(guó)有關(guān)扶持老區(qū)發(fā)展的政策還很不完善，各部門雖然先后制定實(shí)施了諸多政策措施，但至今還沒(méi)有形成一個(gè)完整的援助政策體系。尤其是，現(xiàn)行相關(guān)政策措施大多散見于有關(guān)部門政策文件中，其中有不少是根據(jù)部門領(lǐng)導(dǎo)偏好臨時(shí)實(shí)施，沒(méi)有形成規(guī)章制度和長(zhǎng)效機(jī)制，政策的臨時(shí)性、隨意性和不確定性較大，實(shí)施效果較差。

第二，扶持政策的系統(tǒng)性較差。目前，中國(guó)還缺乏一個(gè)統(tǒng)一的老區(qū)扶持政策體系。扶持老區(qū)發(fā)展涉及到諸多部門，由于政出多門，現(xiàn)行扶持政策很不系統(tǒng)、全面，各項(xiàng)政策間缺乏有機(jī)銜接。特別是，各部門制定的老區(qū)扶持政策，內(nèi)容交叉重復(fù)，缺乏合理分工和協(xié)調(diào)，往往是“自掃門前雪”。同時(shí)，現(xiàn)行扶持政策往往把著眼點(diǎn)放在促進(jìn)老區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，而對(duì)推進(jìn)老區(qū)基本公共服務(wù)均等化、提高地方公共服務(wù)能力和強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境建設(shè)關(guān)注不夠，政策扶持力度較小。在政策工具使用上，過(guò)分依賴獎(jiǎng)勵(lì)工具，而對(duì)限制工具使用很少。即使是獎(jiǎng)勵(lì)工具，方式和種類也較為單一。

第三，扶持對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)不明確。雖然中央文件每次都強(qiáng)調(diào)要大力支持老區(qū)加快發(fā)展，但至今為止，中國(guó)還沒(méi)有確定一個(gè)科學(xué)、統(tǒng)一的老區(qū)扶持對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)，各部門往往從各自角度確定其扶持對(duì)象，差異性很大。例如，國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部等部門確定的老區(qū)扶持對(duì)象各不相同，其扶持標(biāo)準(zhǔn)也很不一致，有的甚至沒(méi)有明確的扶持對(duì)象。這種狀況很不利于政策的有效實(shí)施，容易誘致地方“跑部錢進(jìn)”，“千方百計(jì)”爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，而最需要扶持的貧困老區(qū)卻不一定能夠得到支持。

第四，缺乏有效的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。建立有效的監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制，將可以使有限的資金使用、項(xiàng)目運(yùn)行更加透明合理，使資金、項(xiàng)目投入到最需要的地方，由此提高老區(qū)扶持政策的實(shí)施效果。因此，建立健全監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制是保障政策有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。然而，現(xiàn)行的老區(qū)扶持政策往往是“只問(wèn)耕耘、不問(wèn)收獲”，大張旗鼓出臺(tái)政策，對(duì)事中、事后的評(píng)估卻輕描淡寫。對(duì)于已經(jīng)出臺(tái)的各項(xiàng)扶持政策，在實(shí)施過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，更沒(méi)有形成健全的中期和后評(píng)估制度，由此導(dǎo)致資金使用效率較低。

第五，對(duì)老區(qū)調(diào)查研究嚴(yán)重滯后。國(guó)家老區(qū)扶持政策的制定必須建立在深入調(diào)查分析，全面摸清情況的基礎(chǔ)之上。然而，目前有關(guān)部門和學(xué)術(shù)界對(duì)老區(qū)還缺乏系統(tǒng)深入的研究，有關(guān)全國(guó)老區(qū)的類型、區(qū)情特點(diǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、貧困人口數(shù)量與貧困程度、社會(huì)保障狀況、資源環(huán)境狀況等都缺乏準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。家底不明，調(diào)查研究嚴(yán)重滯后，將使國(guó)家扶持政策的制定缺乏針對(duì)性。在這種情況下，相關(guān)政策的實(shí)施也將難以收到較好的效果。

三、新時(shí)期老區(qū)扶持政策的基本導(dǎo)向

“十二五”時(shí)期及今后十年，是全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將更加注重協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。中央“十二五”規(guī)劃建議明確提出實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，加大對(duì)革命老區(qū)的扶持力度。在新時(shí)期，要著力從健全老區(qū)政策體系，實(shí)施差別化扶持政策，建立扶持政策長(zhǎng)效機(jī)制幾個(gè)方面入手，不斷調(diào)整、完善和規(guī)范老區(qū)扶持政策。

1．制定實(shí)施統(tǒng)一的國(guó)家老區(qū)政策

現(xiàn)行老區(qū)政策具有零散、不穩(wěn)定、非制度化的特征，缺乏一個(gè)國(guó)家政策保障的長(zhǎng)效機(jī)制。老區(qū)作為一種特殊的類型區(qū)，有相當(dāng)一部分地處山區(qū)、邊緣區(qū)和黃土高原，交通不便，生態(tài)環(huán)境脆弱，基礎(chǔ)設(shè)施落后，發(fā)展水平低，生活條件艱苦，需要國(guó)家給予更多的關(guān)注和扶持。

因此，要真正體現(xiàn)十七大報(bào)告的精神，切實(shí)加大對(duì)老區(qū)的扶持力度，就必須把加快老區(qū)發(fā)展提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，著力解決扶持老區(qū)發(fā)展的制度化問(wèn)題。一是健全機(jī)構(gòu)。依托現(xiàn)有“老區(qū)事務(wù)辦公室”，完善職能，擴(kuò)大權(quán)限，統(tǒng)籌管理全國(guó)老區(qū)建設(shè)的相關(guān)事務(wù)，包括規(guī)劃編制、資金籌措、政策制定、老區(qū)建設(shè)管理等。二是加強(qiáng)立法。盡快制定《老區(qū)發(fā)展促進(jìn)法》，調(diào)動(dòng)全社會(huì)資源支援老區(qū)建設(shè)，用法律形式規(guī)范老區(qū)建設(shè)管理，保障政策實(shí)施效果。三是搞好規(guī)劃。在開展深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定一個(gè)全面系統(tǒng)的加快老區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確新時(shí)期加快老區(qū)發(fā)展的重大意義、戰(zhàn)略目標(biāo)、基本原則、實(shí)施步驟和重點(diǎn)任務(wù)，以及中央和地方政府的責(zé)任，提出扶持老區(qū)發(fā)展的具體政策措施。建議盡快組織有關(guān)力量編制《加快革命老區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，并以中共中央和國(guó)務(wù)院的名義下發(fā)《關(guān)于加快革命老區(qū)發(fā)展的意見》，以統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，扶持和促進(jìn)老區(qū)發(fā)展。

2．實(shí)行差別化的國(guó)家扶持政策

從政策實(shí)施效果看，要加大對(duì)老區(qū)的扶持力度，就必須明確標(biāo)準(zhǔn)、突出重點(diǎn)，針對(duì)不同老區(qū)的實(shí)際情況和所面臨的問(wèn)題，實(shí)行差別化的國(guó)家扶持政策。

(1)明確國(guó)家重點(diǎn)扶持的老區(qū)標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家扶持老區(qū)發(fā)展，應(yīng)該有一套科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，要突出重點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)。這里，必須區(qū)分老區(qū)和國(guó)家重點(diǎn)扶持的老區(qū)兩個(gè)不同概念，二者應(yīng)該有不同的標(biāo)準(zhǔn)。首先，要統(tǒng)一老區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)進(jìn)一步明確老區(qū)范圍，我們認(rèn)為中國(guó)老區(qū)建設(shè)促進(jìn)會(huì)對(duì)老區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)考慮比較全面，可以考慮將其作為老區(qū)對(duì)象的基本范圍，在此基礎(chǔ)上再對(duì)經(jīng)濟(jì)落后、生態(tài)退化、邊疆矛盾突出的老區(qū)進(jìn)行具體識(shí)別。其次，要確定新時(shí)期國(guó)家重點(diǎn)扶持的老區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家重點(diǎn)扶持的老區(qū)應(yīng)主要考慮以下標(biāo)準(zhǔn):第一，人均地區(qū)生產(chǎn)總值低于全國(guó)縣級(jí)平均水平的70%，或者農(nóng)村居民人均純收入低于全國(guó)平均水平的75%，人均地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)收入低于全國(guó)縣級(jí)平均水平的40%;第二，對(duì)具有老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)多重身份的地區(qū)，可適當(dāng)放寬選擇標(biāo)準(zhǔn)，并繼續(xù)享受國(guó)家對(duì)少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)的優(yōu)惠政策;第三，國(guó)家把政策扶持的重點(diǎn)放在中西部和東北地區(qū)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)(除海南外)的老區(qū)主要由東部省、地級(jí)政府重點(diǎn)扶持。

(2)對(duì)不同類型老區(qū)實(shí)行差別化扶持

為提高政策的實(shí)施效果，國(guó)家對(duì)老區(qū)的扶持政策，不能采取“普惠制”的辦法，而應(yīng)該按照“分類指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待”的原則，針對(duì)不同類型老區(qū)所面臨的不同困難和問(wèn)題，實(shí)行差別化的國(guó)家扶持政策。國(guó)家對(duì)老區(qū)扶持政策的重點(diǎn)應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的老區(qū)，包括低收入和貧困老區(qū)縣，發(fā)達(dá)和小康老區(qū)縣應(yīng)不在國(guó)家扶持政策的重點(diǎn)之列。對(duì)于低收入和貧困老區(qū)縣，還要區(qū)分這些地區(qū)所面臨的共性問(wèn)題和特殊問(wèn)題。低收入和貧困老區(qū)所面臨的共性問(wèn)題就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、居民收入水平低、社會(huì)發(fā)育遲緩、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、公共服務(wù)能力低等。特殊問(wèn)題就是這些地區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中由于歷史、自然、民族、政治等因素形成的，某些地區(qū)所特有的，單靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)效果不明顯，常規(guī)手段難以奏效的問(wèn)題。具體而言，我們認(rèn)為要具體識(shí)別出以下問(wèn)題地區(qū):生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，包括水土流失嚴(yán)重區(qū)，沙漠化、石漠化侵蝕及嚴(yán)重缺水區(qū)，高寒地區(qū)，自然災(zāi)害如泥石流、洪澇災(zāi)害、地震頻發(fā)地區(qū)等;國(guó)家生態(tài)安全區(qū)，包括列入國(guó)家限制和禁止開發(fā)區(qū)域的大江大河源頭、水源涵養(yǎng)地、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)森林公園和濕地等;邊疆矛盾交匯區(qū)，這種類型區(qū)多位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后，且處于邊疆少數(shù)民族集中地區(qū)，國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力滲透較為容易，采取各種手段蒙騙不明真相的少數(shù)民族群眾，破壞中國(guó)安定團(tuán)結(jié)的大好局面;此外，還有如地方病多發(fā)地區(qū)、“直過(guò)區(qū)”(從原始社會(huì)直接過(guò)渡到社會(huì)主義社會(huì)地區(qū))，等等。

3．建立國(guó)家政策保障的長(zhǎng)效機(jī)制

加大對(duì)老區(qū)的扶持力度，不能只停留在各級(jí)政府文件上，必須制定出切實(shí)可行的具體政策措施，建立國(guó)家政策保障的長(zhǎng)效機(jī)制。這種長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)該是制度化、法制化的，能夠長(zhǎng)期管用的。除了前面所講的立法外，建立這種長(zhǎng)效機(jī)制可以考慮從以下幾方面入手:

一是完善國(guó)家對(duì)老區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制。由于老區(qū)在戰(zhàn)爭(zhēng)年代為新中國(guó)的建立作出了重大貢獻(xiàn)和犧牲，因而由中央財(cái)政給予相應(yīng)的補(bǔ)償是十分必要的。同時(shí)，由于老區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一些特殊的需要，如較高的優(yōu)撫支出、革命遺址的保護(hù)和維護(hù)等，因而中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該考慮到老區(qū)因素，國(guó)家在確定基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)也應(yīng)考慮到老區(qū)的這種特殊需要。這種特殊需要事實(shí)上帶有一定的補(bǔ)償性質(zhì)，屬于補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分。

二是確立同等優(yōu)先的甄別機(jī)制。從總體上看，雖然老區(qū)并非是一類獨(dú)立的問(wèn)題區(qū)域，但有許多老區(qū)同時(shí)也是典型的問(wèn)題區(qū)域，如貧困地區(qū)、資源枯竭城市、災(zāi)害多發(fā)區(qū)等。這些“問(wèn)題老區(qū)”所面臨的問(wèn)題各不相同，應(yīng)該歸屬于各種問(wèn)題區(qū)域之內(nèi)。有關(guān)部門在甄別和挑選問(wèn)題區(qū)域時(shí)，對(duì)“問(wèn)題老區(qū)”應(yīng)適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)和條件，予以優(yōu)先考慮。同時(shí)，國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目安排、扶貧開發(fā)以及其他政策支持等方面，應(yīng)該對(duì)這些老區(qū)予以“同等優(yōu)先”的照顧。

三是構(gòu)建多元化的援助機(jī)制。沒(méi)有老區(qū)人民在戰(zhàn)爭(zhēng)年代作出的巨大貢獻(xiàn)和犧牲，就不可能有新中國(guó)的誕生。因此，幫助老區(qū)加快發(fā)展，這是各級(jí)政府和全社會(huì)共同的責(zé)任。中央和地方政府都應(yīng)該加大對(duì)老區(qū)的扶持力度，采取多方面的援助手段，包括進(jìn)一步增加轉(zhuǎn)移支付，建立老區(qū)發(fā)展基金，實(shí)行投資補(bǔ)貼、貼息貸款、減免稅收，擴(kuò)大以工代賑規(guī)模等。同時(shí)，在進(jìn)一步完善對(duì)口幫扶的基礎(chǔ)上，要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量，加大社會(huì)捐助和幫扶的力度。

四是增強(qiáng)老區(qū)發(fā)展的造血機(jī)制。促進(jìn)老區(qū)尤其是貧困老區(qū)加快發(fā)展，提高其可持續(xù)發(fā)展能力，關(guān)鍵是在貧困老區(qū)建立一種“造血機(jī)制”，這樣就需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)良好的人居創(chuàng)業(yè)環(huán)境，培育壯大產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，增強(qiáng)老區(qū)的自發(fā)展能力。中央的扶持政策應(yīng)把著重點(diǎn)放在增強(qiáng)老區(qū)“造血功能”、提升自發(fā)展能力上，促使政府援助由“輸血型”逐步向“造血型”轉(zhuǎn)變。

五是建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的投融資機(jī)制。目前，國(guó)家支持老區(qū)發(fā)展的財(cái)政資金規(guī)模還很有限，投資渠道也較為單一。隨著國(guó)家財(cái)力的不斷增強(qiáng)，今后國(guó)家完全有能力拿出更多的資金來(lái)幫助老區(qū)加快發(fā)展。為此，建議進(jìn)一步擴(kuò)大革命老區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模，同時(shí)加快老區(qū)投融資體制改革步伐，積極探索 BOT、TOT、PPP、PFI、ABS 等市場(chǎng)融資方式，不斷拓寬投融資渠道，逐步建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金渠道和多元化的投融資機(jī)制。

四、促進(jìn)老區(qū)發(fā)展的政策措施

目前，相當(dāng)一部分老區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次較低，基礎(chǔ)設(shè)施落后，地方財(cái)力薄弱，貧困問(wèn)題突出，生態(tài)環(huán)境惡化，社會(huì)事業(yè)滯后等諸多問(wèn)題，中央除要明確新時(shí)期老區(qū)扶持政策的基本導(dǎo)向外，有關(guān)部門還應(yīng)制定實(shí)施具體的政策措施。

1．加強(qiáng)貧困老區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

要加大貧困老區(qū)，特別是國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理和公共服務(wù)等設(shè)施建設(shè)的投入，解決貧困老區(qū)人畜飲水困難，加強(qiáng)行政村的電力、道路、通訊、衛(wèi)生室等設(shè)施建設(shè)，改善其生產(chǎn)條件和生活環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。從扶持方式看，以工代賑對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、資本稀缺和地方財(cái)力薄弱地區(qū)具有良好效果，國(guó)家應(yīng)大力推進(jìn)以工代賑的財(cái)政扶持方式，并逐步增加對(duì)老區(qū)以工代賑支出比例。以工代賑項(xiàng)目應(yīng)主要針對(duì)貧困老區(qū)的交通和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)生態(tài)退化地區(qū)還應(yīng)增加生態(tài)保護(hù)工程，如增加退耕還林還草、天然林保護(hù)工程、水利工程等以工代賑項(xiàng)目。

2．實(shí)施稅收優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠、投資補(bǔ)貼是一種直接引導(dǎo)民間資金流向老區(qū)的政策，只要政府補(bǔ)貼的對(duì)象恰當(dāng)，補(bǔ)貼比例適度，在較短時(shí)間內(nèi)就會(huì)產(chǎn)生良好的投資效果。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的援助經(jīng)驗(yàn)表明，投資補(bǔ)貼是一種行之有效的方式。國(guó)家對(duì)老區(qū)的稅收優(yōu)惠對(duì)象主要是低收入和貧困老區(qū)縣，目標(biāo)是要為域外企業(yè)投資和本地民營(yíng)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本。有關(guān)部門應(yīng)針對(duì)外來(lái)投資企業(yè)和本地民營(yíng)企業(yè)在流轉(zhuǎn)稅、所得稅、加速折舊、投資抵免、虧損彌補(bǔ)、延期納稅等方面給予一定期限的稅收優(yōu)惠。例如，對(duì)貧困老區(qū)縣內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)可減免稅款3－5年，新建企業(yè)和技術(shù)改造、改擴(kuò)建企業(yè)增量部分可免征產(chǎn)品稅和所得稅3－5年，對(duì)于特別貧困的老區(qū)縣在此基礎(chǔ)上酌情延長(zhǎng)時(shí)限，對(duì)于流通企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入，盡可能地免征批發(fā)環(huán)節(jié)的營(yíng)業(yè)稅。

3．增加教育投入

首先，加大對(duì)義務(wù)教育的投入。由于目前中國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入是以地方財(cái)政為主，中央財(cái)政的投入比例過(guò)低，由此導(dǎo)致貧困地區(qū)的地方財(cái)政難以應(yīng)付，義務(wù)教育難以真正落實(shí)。為改變這種狀況，在當(dāng)前實(shí)行的“地方負(fù)責(zé)，以縣為主”制度框架基礎(chǔ)上，設(shè)立中央對(duì)省、省對(duì)縣的兩級(jí)義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，以此來(lái)加大中央財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的投入，減輕老區(qū)地方財(cái)政和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，加快普及九年制義務(wù)教育的步伐，提高貧困地區(qū)的人口素質(zhì)。同時(shí)，要注重當(dāng)?shù)貛熧Y隊(duì)伍的培養(yǎng)，大力扶持當(dāng)?shù)貛煼秾W(xué)校建設(shè)，培養(yǎng)素質(zhì)過(guò)硬且能扎根當(dāng)?shù)氐慕處熑瞬牛岣呓搪毠すべY水平，改善教職工的醫(yī)療、住房等生活條件。其次，大力發(fā)展職業(yè)教育。職業(yè)教育的好壞直接關(guān)系到一個(gè)地區(qū)勞動(dòng)力素質(zhì)的高低。但由于大多數(shù)老區(qū)縣地方財(cái)力有限，對(duì)職業(yè)教育實(shí)是力不從心。因此，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)部分欠發(fā)達(dá)老區(qū)的支持力度，如安排專項(xiàng)資金扶持地方政府建立職業(yè)學(xué)校;對(duì)職業(yè)教育教師給予普通教育教師同等的待遇;積極鼓勵(lì)大中型企業(yè)、科研單位、大專院校與欠發(fā)達(dá)老區(qū)開展對(duì)口幫扶;制定法律法規(guī)，在規(guī)范職業(yè)教育的同時(shí)，吸納私人資本進(jìn)入職業(yè)教育領(lǐng)域。

4．拓寬投融資渠道

一是促進(jìn)金融體系投資主體多元化。國(guó)家可對(duì)老區(qū)金融體系進(jìn)行大膽改革，率先在一些有條件的地區(qū)開展金融試點(diǎn)，發(fā)展多元化的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，扶持成立區(qū)域性的商業(yè)銀行;鼓勵(lì)各種金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行多種形式的金融工具創(chuàng)新，如采取銀團(tuán)貸款、混合貸款、融資租賃及股權(quán)信托等方式［18］;鼓勵(lì)民間資本參與貧困老區(qū)開發(fā)建設(shè)，對(duì)民營(yíng)資本投入的扶貧項(xiàng)目，符合貼息政策的要給予利息補(bǔ)貼等優(yōu)惠。

二是完善貼息貸款制度。國(guó)家針對(duì)老區(qū)的貼息貸款首先要解決行政干預(yù)過(guò)重的問(wèn)題，地方扶貧辦負(fù)責(zé)項(xiàng)目選擇，農(nóng)行負(fù)責(zé)發(fā)放貸款，權(quán)利由政府行使，貸款風(fēng)險(xiǎn)卻要由銀行承擔(dān)，因此，建議有關(guān)部門進(jìn)一步規(guī)范貼息貸款管理，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。要強(qiáng)化對(duì)貼息貸款的監(jiān)管，嚴(yán)格控制貼息貸款挪作他用，使之用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民工培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目，嚴(yán)防貸款被挪用到非農(nóng)領(lǐng)域。同時(shí)，國(guó)家可針對(duì)老區(qū)延長(zhǎng)貼息時(shí)限，將最長(zhǎng)期限放寬至5年。［19］

三是健全農(nóng)村金融體系。國(guó)家可率先在老區(qū)開展試點(diǎn)，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用合作社改革的步伐。要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的功能，改善內(nèi)部管理，完善治理機(jī)制。加大對(duì)農(nóng)村信用合作社的支持力度，加快農(nóng)信社內(nèi)部體制改革步伐，通過(guò)中央銀行擴(kuò)大再貸款、減免小額信貸各種稅費(fèi)、承擔(dān)部分參與小額信貸農(nóng)民培訓(xùn)費(fèi)用等形式，幫助農(nóng)信社發(fā)展多種形式的小額信貸。

四是完善老區(qū)建設(shè)基金。建議中央盡快出臺(tái)《老區(qū)建設(shè)基金管理暫行辦法》，完善對(duì)基金會(huì)的管理，改革基金會(huì)的制度框架，提升基金會(huì)扶持老區(qū)發(fā)展的職能。老區(qū)建設(shè)基金的募集方式應(yīng)分為兩部分，一部分是以國(guó)家財(cái)政為主導(dǎo)的基金，另一部分采取公募和私募相結(jié)合的方式建立投資基金。中央財(cái)政部分的基金主要投向公益事業(yè)和解決困難群眾的生活問(wèn)題，對(duì)于收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)較低的產(chǎn)業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資資金可采取公募方式，投資基金中的私募資金則可投向老區(qū)的高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的中小企業(yè)。

5．繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)口幫扶

實(shí)踐證明，國(guó)家機(jī)關(guān)針對(duì)老區(qū)的對(duì)口幫扶為貧困老區(qū)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。但是，這種扶持形式面臨諸多問(wèn)題:首先，隨著一些老同志的離職，維系國(guó)家機(jī)關(guān)和欠發(fā)達(dá)老區(qū)的紐帶正在逐漸弱化;其次，由于國(guó)家機(jī)關(guān)職能和權(quán)力的不同，不同機(jī)關(guān)對(duì)口幫扶的能力也具有較大差異。因此，國(guó)務(wù)院應(yīng)責(zé)成有關(guān)部門如扶貧辦、發(fā)改委等制定政策，建立對(duì)口幫扶長(zhǎng)效機(jī)制，如出臺(tái)《中央機(jī)關(guān)與事業(yè)單位對(duì)口幫扶老區(qū)工作方案》等文件規(guī)范扶持內(nèi)容，使最貧困、最需要扶持的老區(qū)得到更多實(shí)惠，爭(zhēng)取使對(duì)口幫扶惠及到所有的欠發(fā)達(dá)老區(qū)縣。

6．加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)

加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)是中央扶持老區(qū)發(fā)展的重要手段，很多貧困和落后老區(qū)之所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高緩慢，就是因?yàn)檫@些地區(qū)陷入了由生態(tài)環(huán)境惡化而導(dǎo)致的低水平貧困陷阱中。因此，要促使這些地區(qū)盡快走出低水平貧困陷阱，就必須實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。首先，對(duì)生態(tài)安全區(qū)深入開展調(diào)查。要重點(diǎn)研究位于老區(qū)的國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、森林公園和濕地等的規(guī)模與功能定位，科學(xué)規(guī)劃生態(tài)安全區(qū)的界限和功能分區(qū)，使之能夠與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧相匹配。其次，建立并完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。優(yōu)先考慮將位于老區(qū)的生態(tài)安全區(qū)列為國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)范圍，提高中央財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金規(guī)模，并直接將資金支付給補(bǔ)償對(duì)象用于防治水土流失、沙漠化等問(wèn)題。加大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，建立區(qū)域間政府橫向轉(zhuǎn)移支付體系。第三，繼續(xù)實(shí)施生態(tài)移民工程。在搞好生態(tài)移民試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，制定具體規(guī)劃，分階段穩(wěn)步推進(jìn)，確保移民能夠在遷入地扎下根。［20］最后，應(yīng)加強(qiáng)沙漠化及干旱地區(qū)極端缺水區(qū)的流域水資源管理，建立流域分水機(jī)構(gòu)，打破各自為政的流域管理體系;在沙漠化地區(qū)推進(jìn)自然修復(fù)，實(shí)施退耕還林(草)、禁牧和移民政策。

7．大力發(fā)展紅色旅游

一是繼續(xù)安排國(guó)家預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)紅色旅游重點(diǎn)景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境整治。二是要挖掘紅色旅游文化，做好媒體宣傳工作，樹立紅色旅游區(qū)的區(qū)域品牌。三是要整合紅色旅游資源，發(fā)揮紅色景區(qū)“群體優(yōu)勢(shì)”。

［1］中國(guó)老區(qū)建設(shè)促進(jìn)會(huì)．中國(guó)革命老區(qū)［M］．北京:中共黨史出版社．1997．

［2］黃小鈁．試析新中國(guó)成立后中共中央關(guān)于老區(qū)政策的演變［J］．中共黨史研究，2008，(3)．

［3］農(nóng)業(yè)部2006年投入巨資重點(diǎn)扶持革命老區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展［EB/OL］，中央政府門戶網(wǎng)站．http://www．gov．cn/gzdt/2007－01/08/content_489983．htm．

［4］胡馳．農(nóng)行向中國(guó)扶貧基金會(huì)提供2億元貸款支持農(nóng)村金融［N］．農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2009－10－19．

［5］林偉．開創(chuàng)信貸扶貧模式，破解農(nóng)村金融難題——訪中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)金融部副總經(jīng)理王禮平［N］．當(dāng)代中國(guó)，2010，(1)．

［6］顧仲陽(yáng)．太行山82萬(wàn)老區(qū)人民提前喝上安全水［EB/OL］．人民網(wǎng)．http://unn．people．com．cn/GB/8444407．htm．2008－12－02．

［7］陳瑞蓮，謝寶劍．回顧與前瞻:改革開放30年中國(guó)主要區(qū)域政策［J］．政治學(xué)研究，2009，(1)．

［8］劉莎．關(guān)于紅色旅游歷史階段的考察［J］．九江學(xué)院學(xué)報(bào)．2006，(3)．

［9］孔曉寧．推動(dòng)“紅色旅游”又好又快發(fā)展——全國(guó)紅色旅游工作協(xié)調(diào)小組副組長(zhǎng)、國(guó)家旅游局局長(zhǎng)邵琪偉訪談錄［N］．人民日?qǐng)?bào)海外版，2007－11－15．

［10］譚禮劍．中央黨政國(guó)家機(jī)關(guān)定點(diǎn)幫扶哪些貧困縣?［EB/OL］．南方網(wǎng)．http://www．wouthen．com/news/gdnews/sz/gdfp/jbzs/2005/10130472．htm．2005－10－13．

［11］中宣部等九部委聯(lián)合開展振興老區(qū)、科技下鄉(xiāng)活動(dòng)［EB/OL］．http://www．cnr．cn/tfmb/xnc/zyxw/200705/t20070517_504467384．html．

［12］吳正宇，吳炳輝．科技部對(duì)口扶貧助推光山加快發(fā)展［N］．信陽(yáng)日?qǐng)?bào)．2009－11－27．

［13］王丹．水利部水土保持司向部定點(diǎn)扶貧縣捐贈(zèng)圖書［EB/OL］．水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng)，2005－5－13．

［14］馬順利．中央黨校幫扶大名縣成績(jī)顯著［EB/OL］．河北扶貧開發(fā)信息網(wǎng)，2009－9－5．

［15］國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局幫扶阜平縣14年紀(jì)實(shí)［EB/OL］．中華網(wǎng)．http://news．china．com/zh_cn/news100/11038989/20060427/13281882．html．2006－04－27．

［16］青年企業(yè)家革命老區(qū)行——山東臨沂經(jīng)貿(mào)考察活動(dòng)成功舉行［Z］．中國(guó)青年企業(yè)家協(xié)會(huì)，2005－12－4．

［17］魏后凱等．中國(guó)國(guó)家區(qū)域政策:評(píng)價(jià)與展望［Z］．內(nèi)部報(bào)告，2010．

［18］陳燁．金融政策應(yīng)為落后地區(qū)發(fā)展提供資金支持［J］．現(xiàn)代商業(yè)，2007，(30)．

［19］邵頂才．貧困地區(qū)扶貧貼息貸款存在的問(wèn)題及政策調(diào)整建議［J］．武漢金融，2006，(11)．

［20］張磊主編．中國(guó)扶貧開發(fā)政策演變(1949－2005)［M］．北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007．

［責(zé)任編輯 郭彥英］

Supportive Policies and Their Reorientation for the Old Revolutionary Base Areas in China

Wei Houkai，Cai Yifei
(Institute of Urban and Environmental Studies，Chinese Academy of Social Sciences Beijing 100005;Institute of Population and Labor Economics，Chinese Academy of Social Sciences Beijing 100732)

Central Government constantly concerns the development of Old Revolutionary Base Areas which contribute significantly to the establishment of new China and has provided a series of supportive policies for these areas．Though these policies have achieved some success，it is still insufficient for the Old Revolutionary Base Areas to narrow the development gap with the developed areas so that people can share outcomes of reform and development．There are several limitations on the existing policies，for example，insufficient standardization and supervision，ambiguity in objects and criterion for support，as well as lack of restriction of policy goal．Therefore，this paper points out the basic oriented policy from following aspects:policy system standardization，support objects differentiation，long－term policy mechanism．Then we give some pointed suggestions to provide helpful reference for future policy－making in China．

Old Revolutionary Base Areas;supportive policy;policy reorientation

F207

A

1674—0351(2011)01—0093—08

2010－11－26

魏后凱(1963— )，男，湖南衡南人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)、研究員、博士生導(dǎo)師;蔡翼飛(1982— )，男，河北邯鄲人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所博士后。

本文是國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《科學(xué)發(fā)展觀視角下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究》(07AJL010)和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院重大課題《我國(guó)國(guó)家區(qū)域政策與區(qū)域發(fā)展新格局研究》的階段性成果。