康玉娟

(蘭州工業(yè)高等專(zhuān)科學(xué)校社會(huì)科學(xué)系,甘肅 蘭州 730050)

憲法視角下的村民自治困境
——以甘肅省天水市琥珀鄉(xiāng)為例

康玉娟

(蘭州工業(yè)高等專(zhuān)科學(xué)校社會(huì)科學(xué)系,甘肅 蘭州 730050)

村民自治制度是對(duì)中國(guó)憲政制度的重要?jiǎng)?chuàng)新,它有力地推動(dòng)了中國(guó)基層民主化進(jìn)程。但村民自治在實(shí)際運(yùn)行中還存在重重困境,政府行政權(quán)力的過(guò)度介入導(dǎo)致村民自治制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中悖離了憲法的精神。村民自治的精神真正得以實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于國(guó)家層面的民主建設(shè)及中國(guó)憲政制度的進(jìn)一步創(chuàng)新。

憲法;村民自治;困境;琥珀鄉(xiāng)

村民自治是我國(guó)的一項(xiàng)基本憲政制度。自第一個(gè)村民委員會(huì)產(chǎn)生至今,以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治有力的推動(dòng)了民主政治在農(nóng)村的發(fā)展。但這一制度在實(shí)際運(yùn)行中還存在很多問(wèn)題,表現(xiàn)出了復(fù)雜的復(fù)線(xiàn)式發(fā)展?fàn)顟B(tài),并沒(méi)有成為學(xué)界所期待的“政治體制改革的突破口”,[1](P31-34)反而不斷凸現(xiàn)出與憲法精神相悖離的實(shí)踐。

《憲法》第111條規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第2條規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！薄稇椃ā泛汀洞迕裎瘑T會(huì)組織法》所涉及的是關(guān)于村民委員會(huì)的定義,而村民自治的定義多是從現(xiàn)行《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》關(guān)于“村民委員會(huì)”的界定中推導(dǎo)出來(lái)的。本文引用《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院院報(bào)》主編崔智友博士對(duì)村民自治下的定義,即“村民自治就是農(nóng)村特定社區(qū)的全體村民,根據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)的授權(quán),依照民主的方式建立自治機(jī)關(guān),確定行為規(guī)范,辦理本社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。村民自治應(yīng)當(dāng)包括如下要素:自治的法律依據(jù)、自治體、自治機(jī)關(guān)、自治權(quán)和自治行為規(guī)范?！盵2](P129-133)村民自治是基層民主的最主要的表現(xiàn)形式,自治是它的精髓和核心。從憲法的視角看,村民自治至少應(yīng)包含兩層含義:第一,村民自治排除外力威脅;第二,村民自治核心內(nèi)容是直接民主。

但實(shí)踐中村民自治更多的流于形式,尤其對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村來(lái)講,村民自治的精神更是難以實(shí)現(xiàn)。筆者所調(diào)查的個(gè)案地區(qū)是甘肅省天水市琥珀鄉(xiāng),該鄉(xiāng)位于麥積區(qū)西北端,地處麥積區(qū)、秦州區(qū)和甘谷縣六峰鎮(zhèn)交界。全鄉(xiāng)共有13個(gè)行政村,43個(gè)自然村,土壤比較貧瘠,年降水量少,較干旱。筆者主要調(diào)查了琥珀鄉(xiāng)的羅家村、霍川村、馬家坡三個(gè)村。問(wèn)卷發(fā)放情況:問(wèn)卷發(fā)出去270份,收回260份,有效問(wèn)卷251份。三個(gè)村收回問(wèn)卷的情況是:羅家村133份,占53%,霍川村72份,占28.7%,馬家坡46份,占問(wèn)卷總數(shù)18.3%。從調(diào)查的結(jié)果顯示,目前個(gè)案地區(qū)村民自治還面臨著重重困境。

一、村民參與直接選舉的困難與村民自治的要求不符

村民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)是憲法賦予的最基本的民主權(quán)利,《村民委員會(huì)組織法》第12條規(guī)定,年滿(mǎn)十八歲村民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?？梢钥闯?整個(gè)《村民委員會(huì)組織法》中滲透著權(quán)利本位的思想,權(quán)利本位是村民自治制度設(shè)計(jì)和立法的基本精神。但是在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),現(xiàn)實(shí)與制度設(shè)計(jì)還有很大的距離。

表1 您對(duì)村委會(huì)選舉持什么態(tài)度?

從表1可以看到,農(nóng)民對(duì)村委會(huì)的選舉持積極態(tài)度的占37.9%。他們希望通過(guò)自己的積極參與,選舉出對(duì)村民利益負(fù)責(zé)任的村委會(huì)。但是從表1中還可以看到另一種現(xiàn)象:對(duì)村委會(huì)選舉持“無(wú)所謂”態(tài)度的人占更多數(shù)。在筆者調(diào)查的琥珀鄉(xiāng)三個(gè)村中,當(dāng)問(wèn)到選舉權(quán)與被選舉權(quán)問(wèn)題時(shí),不少村民說(shuō)通過(guò)看電視新聞或書(shū)刊知道有這個(gè)民主權(quán)利,很多村民都想行使自己的這個(gè)權(quán)利。但是由于村民委員會(huì)選舉的形式化,鄉(xiāng)政府的行政指定,使村民對(duì)這種選舉失去了熱情和信心,村民對(duì)村委會(huì)的工作很不滿(mǎn)意。(如表2)

表2 您對(duì)本村村委會(huì)工作滿(mǎn)意嗎?

在憲法視角下,村民自治的核心內(nèi)容是直接民主。那可以肯定的是筆者所調(diào)查的三個(gè)行政村實(shí)行的都不是真正意義上的村民自治,而是換了名稱(chēng)的人民公社,因?yàn)猷l(xiāng)政府把村委會(huì)當(dāng)作自己的下屬行政組織,甚至對(duì)村委會(huì)成員隨意任免。這種做法打擊了農(nóng)民參加選舉的積極性,所以會(huì)有表1中12.7%的不積極和33.1%的無(wú)所謂。筆者調(diào)查的這三個(gè)村的村委會(huì)成員都是鄉(xiāng)政府指定的,鄉(xiāng)政府任命的村干部大多數(shù)都是在本村比較蠻橫厲害的人物。據(jù)村民分析,任命這樣的人做村干部,村民都怕他們,所以收款、計(jì)劃生育等鄉(xiāng)政府下達(dá)的任務(wù)比較容易完成。對(duì)這樣的村委會(huì)村民能滿(mǎn)意嗎?當(dāng)問(wèn)到一些婦女及年齡大的人關(guān)于村民選舉村干部的事時(shí),他們顯得很茫然,說(shuō)不清楚什么是村民自治。這能說(shuō)是村民們太無(wú)知嗎?恐怕首先要問(wèn)的一個(gè)問(wèn)題應(yīng)該是:這樣的實(shí)踐還是村民自治嗎?可見(jiàn),不管制度設(shè)計(jì)的如何完美,如果現(xiàn)實(shí)中不正確實(shí)行的話(huà),那一切只能是海市蜃樓。

二、村干部、村民法治觀(guān)念的淡薄與村民自治之間的矛盾

根據(jù)憲法的要求,村民自治中村委會(huì)的選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)、村委會(huì)自身的活動(dòng),村民對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督都必須是以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù),法律至上是村民自治的理性原則。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),農(nóng)民很少主動(dòng)了解《村民委員會(huì)組織法》及相關(guān)法律法規(guī),有關(guān)選舉權(quán)、罷免權(quán)等知之甚少,更談不上通過(guò)法律途徑監(jiān)督村委會(huì)的各項(xiàng)工作。

表3 您知道《村民委員會(huì)組織法》嗎?

被調(diào)查的村民盡管在填問(wèn)卷時(shí)會(huì)選擇“知道”或“知道一些”,而當(dāng)筆者問(wèn)到《村民委員會(huì)組織法》中具體的內(nèi)容時(shí),他們還是說(shuō)不上來(lái),說(shuō)不知道的就是純粹不知道有這部法律。對(duì)于實(shí)行了二十多年村民自治的農(nóng)村和村民自治主體的農(nóng)民,《村民委員會(huì)組織法》應(yīng)該是每個(gè)人很熟悉的,但如表2所示,知道《村民委員會(huì)組織法》的只有17.1%。試想,如果不知道《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定,村民怎樣行使自治權(quán)利?怎樣通過(guò)合法程序選出自己滿(mǎn)意的村干部?怎樣監(jiān)督村委會(huì)的工作?又如何罷免不稱(chēng)職的村干部?

在被調(diào)查的村民中,文盲占8.8%,小學(xué)文化程度占32.3%,初中文化程度占39.0%,高中文化程度占14.7%,中專(zhuān)占1.6%,大專(zhuān)占0.4%。農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍偏低,許多農(nóng)民由于文化素質(zhì)的制約,不知道如何管理自己的事務(wù);同樣,村民委員會(huì)作為村民實(shí)行“自我管理”的組織,也缺乏管理者應(yīng)具備的文化素質(zhì)、政治素養(yǎng)和法律意識(shí)。

由此可見(jiàn),當(dāng)國(guó)家政權(quán)從農(nóng)村基層撤離后,農(nóng)村的事務(wù)由農(nóng)民自己管理,農(nóng)民獲得了經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和前所未有的自由。但他們又陷入迷茫之中,對(duì)法律的無(wú)知和法治觀(guān)念的淡薄使他們不知如何管理村里的事務(wù),村民自治實(shí)際是在混亂狀態(tài)下運(yùn)作的。

三、村干部當(dāng)家人身份與其政府代理人身份之間的沖突

《村民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定:村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。同時(shí),該法第2條規(guī)定:村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。村民委員會(huì)行使著兩種權(quán)力,即來(lái)自法律授權(quán)或政府委托的國(guó)家行政權(quán)和來(lái)自村民讓渡的村民自治權(quán),在實(shí)踐中就是村民委員會(huì)所承擔(dān)的政務(wù)和村務(wù)。

村級(jí)的政務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家基層政權(quán)組織,在其管轄范圍內(nèi)行使國(guó)家行政管理所要求村民完成的事務(wù),主要是是國(guó)家憲法、法律、政策要求公民完成的事務(wù),其中如交糧納稅、服兵役、計(jì)劃生育等。

村務(wù)是一村范圍之內(nèi)關(guān)系村民共同利益的事務(wù),村民認(rèn)為必須共同管理的事務(wù)即是村務(wù),這與一村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、村民民主意識(shí)、自治能力相聯(lián)系。

國(guó)家權(quán)力從村中撤出,致使國(guó)家行政權(quán)力在村中出現(xiàn)了空檔,必須要有一個(gè)機(jī)構(gòu)或組織來(lái)代替國(guó)家行政權(quán)力來(lái)行使其在農(nóng)村中的行政職能,這個(gè)任務(wù)自然地就落到了村民委員會(huì)的頭上。村民委員會(huì)作為政府的代理人,接受鄉(xiāng)級(jí)人民政府委托而辦理行政事宜,管理村中的一切政務(wù)。另一方面,村民委員會(huì)作為村民自治的法定機(jī)構(gòu),是村民自治的當(dāng)家人,是村民利益的代理人,其權(quán)威來(lái)自于村民的投票授權(quán)。

表4 如果讓您來(lái)選村干部,您認(rèn)為哪些因素重要(選三項(xiàng))?

從表4可以看出,村民選舉自己利益的代理人時(shí),注重的是他們的德行和才干,“能否帶領(lǐng)大家致富”、“辦事是否公道”、“敢不敢代表村民說(shuō)話(huà)”才是村民選舉村干部的基本要求。村民要的是一個(gè)能與政府、其他社會(huì)組織對(duì)話(huà),維護(hù)自己利益的代言人。

但村民委員會(huì)扮演的“雙重代理人”的角色,無(wú)法滿(mǎn)足村民對(duì)公平、公正的需求。因?yàn)?國(guó)家的行政管理與村民自治之間不可能總是和諧共處的。盡管從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民在根本利益上是一致的,但在某些具體利益上還是存在很多矛盾。具體的就是政務(wù)和村務(wù)的相互博弈,在這種博弈中,更多的時(shí)候行政干預(yù)占了上風(fēng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在分散的農(nóng)民面前顯然居于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位,為了維護(hù)自身的權(quán)力和利益,行政管理的權(quán)力往往凌駕于村民自治的權(quán)力之上。這就很容易把村委會(huì)置于兩難境地,村委會(huì)若多顧及上級(jí)安排的政務(wù),就勢(shì)必少顧及村務(wù),其自治功能勢(shì)必被抑制和削弱,由農(nóng)村的社區(qū)自治組織變成實(shí)質(zhì)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的延伸和附屬物,這從根本上背離了憲法的精神。

四、“大學(xué)生村官計(jì)劃”實(shí)質(zhì)是對(duì)村民自治原則的侵犯

大學(xué)生村官最初出現(xiàn)在90年代中后期,成為一種國(guó)家層面的政策是在2005年,是年中辦、國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)意見(jiàn)》,成為大學(xué)生村官計(jì)劃的標(biāo)志性事件。從2008年開(kāi)始,中組部會(huì)同教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部等部委決定將用五年時(shí)間選聘10萬(wàn)名高校畢業(yè)生到村任職,大學(xué)生村官計(jì)劃進(jìn)入了全新的發(fā)展時(shí)期。

大學(xué)生村官計(jì)劃的實(shí)施,是在新時(shí)期大學(xué)生就業(yè)難的背景下,針對(duì)新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村人才匱乏的問(wèn)題而提出來(lái)的,一方面有利于緩解就業(yè)壓力,另一方面又為農(nóng)村的發(fā)展注入了新的活力,因此獲得了比較高的評(píng)價(jià)。大學(xué)生村官計(jì)劃被認(rèn)為是“突破了農(nóng)村干部選用的常規(guī)模式,是農(nóng)村村級(jí)組織建設(shè)的創(chuàng)新之舉”,[3](P66-67)“大學(xué)生村官為新農(nóng)村建設(shè)注入了新的內(nèi)容和動(dòng)力”。[4](P87-88)

然而,當(dāng)理論界和實(shí)務(wù)界都在為大學(xué)生村官計(jì)劃叫好的同時(shí),卻鮮有人關(guān)注到大學(xué)生村官計(jì)劃本身內(nèi)含的對(duì)村民自治制度的破壞性。以“中國(guó)首屆十佳大學(xué)生村官”為例,其中安徽科技學(xué)院生命科學(xué)學(xué)院的楊俊森,他是安徽六安霍邱人,但是卻成為了安徽省歙縣深渡鎮(zhèn)綿潭村的村委會(huì)副主任;與他類(lèi)似的還有南京財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院的戈新化,任江蘇省宿遷經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)三棵樹(shù)鄉(xiāng)楊樓居委會(huì)黨支部書(shū)記兼居委會(huì)主任,戈新化也不是宿遷人而是徐州人,他們都是在異地他鄉(xiāng)成為村委會(huì)組成人員!除了他們之外,還有更多的不是村委會(huì)組成人員而擔(dān)任村委會(huì)組成人員助理職位的大學(xué)生。筆者所調(diào)查的三個(gè)村情況又是怎么樣呢?

表5 您認(rèn)識(shí)本村的大學(xué)生村官嗎?

從表5可以看出,大多數(shù)村民對(duì)本村的大學(xué)生村官不認(rèn)識(shí),還有多數(shù)村民因村官是外地人,不熟悉,還有少部分根本就不知道。這充分反應(yīng)出大學(xué)生村官并沒(méi)有真正融合到村民當(dāng)中去。那么,大學(xué)生村官的戶(hù)籍又是怎么樣的呢?《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)意見(jiàn)》規(guī)定“到農(nóng)村就業(yè)的,可通過(guò)法定程序安排擔(dān)任村黨支部、村委會(huì)的相應(yīng)職務(wù),市縣兩級(jí)政府可給予適當(dāng)?shù)纳钛a(bǔ)貼,其人事檔案由縣級(jí)人事部門(mén)管理?！边@些村官的人事檔案由縣級(jí)人事部門(mén)管理,也就意味著他們并沒(méi)有落戶(hù)到其所供職的農(nóng)村。而《村民委員會(huì)組織法》第二條就規(guī)定“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！比绻迕裎瘑T會(huì)的組成人員甚至領(lǐng)導(dǎo)人員本身就不是本村村民,所謂的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”又如何能夠?qū)崿F(xiàn)呢?只要大學(xué)生村官在他們?cè)谒┞毜霓r(nóng)村享有管理村務(wù)的權(quán)力,那么就違反了《村組法》的規(guī)定。因此,大學(xué)生村官計(jì)劃本身就是違法的,是對(duì)村民自治的破壞!

從以上分析可以看出,個(gè)案地區(qū)的村民自治困境不僅僅來(lái)自村民自身和作為基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,而且來(lái)自國(guó)家層面的指導(dǎo)性政策,正是這種不同層級(jí)政府行政權(quán)力的過(guò)度介入導(dǎo)致村民自治制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中悖離了憲法的精神,使得“村民自治有自治形式而無(wú)自治的內(nèi)容,因此淪為空殼化!”[5](P6-7)

我國(guó)的村民自治采取的國(guó)家主導(dǎo)、政府推進(jìn)的道路模式。國(guó)家對(duì)于村民自治制度的發(fā)展具有雙重性作用,一方面正是由于國(guó)家力量的介入使得村民自治能迅速的在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展;另一方面又是由于國(guó)家權(quán)力的不當(dāng)干涉使得村民自治制度的運(yùn)行出現(xiàn)偏差,當(dāng)政府權(quán)力與村民自治兩者出現(xiàn)沖突時(shí),首先犧牲的便是村民自治制度。所以,村民自治困境真正的根源在于,它仍是一項(xiàng)國(guó)家主導(dǎo)的制度,行政權(quán)力是其中的核心行動(dòng)者,并缺乏一個(gè)足夠強(qiáng)大并相對(duì)獨(dú)立的另一方行動(dòng)者與其博弈。如果存在強(qiáng)大而獨(dú)立的行動(dòng)者,那么雙方通過(guò)平等的協(xié)商,共同制定制度,糾正實(shí)踐偏差,最終可以逐漸消除實(shí)踐中村民自治與憲法精神的悖離。

因此要想真正實(shí)現(xiàn)村民自治的民主目標(biāo),就需要培育國(guó)家之外的另一方行動(dòng)者,而這還得依賴(lài)于國(guó)家的制度供給來(lái)完成。由于初始條件的限制,真正的村民自治只能通過(guò)一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn),讓另一方行動(dòng)者能夠在國(guó)家的制度供給中找到自身壯大的途徑,增強(qiáng)自身的力量,最終具備與核心行動(dòng)者進(jìn)行協(xié)商的能力。村民自治制度實(shí)施以后所產(chǎn)生的動(dòng)力和壓力都需要促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng),加快國(guó)家層面的民主建設(shè),進(jìn)一步創(chuàng)新中國(guó)憲政制度。

[1]張厚安.三個(gè)面向,理論務(wù)農(nóng):社會(huì)科學(xué)研究的反思性轉(zhuǎn)換——華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心20年回顧[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào),2001,(1).

[2]崔智友.中國(guó)村民自治的法學(xué)思考[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2001,(3).

[3]宋相義.農(nóng)村村級(jí)組織建設(shè)的創(chuàng)新之舉[J].前沿,2007,(2).

[4]韓新寶.新農(nóng)村建設(shè)中大學(xué)生村官的作用及實(shí)現(xiàn)途徑[J].中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào),2008,(2).

[5]徐勇.村民自治的成長(zhǎng):行政放權(quán)與社會(huì)發(fā)育[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào),2005,(2).

康玉娟(1979-),女,法學(xué)碩士,蘭州工業(yè)高等專(zhuān)科學(xué)校社會(huì)科學(xué)系講師,主要從事憲法學(xué)研究。