蔡海南，張浩凱，張 林

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

情報(bào)如何主導(dǎo)警務(wù)
——情報(bào)導(dǎo)警的內(nèi)涵及發(fā)展層次

蔡海南，張浩凱，張 林

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的理念已深入人心，各地各級公安機(jī)關(guān)基本上都建立了專門的情報(bào)研判機(jī)構(gòu)，在打擊違法犯罪、維護(hù)社會(huì)治安秩序方面發(fā)揮了積極的作用。然而，有些公安機(jī)關(guān)對于情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的內(nèi)涵以及它的發(fā)展方向不甚了解，這嚴(yán)重制約了情報(bào)導(dǎo)警的進(jìn)一步發(fā)展。筆者在閱讀國內(nèi)外大量有關(guān)資料的基礎(chǔ)上試圖予以解讀。

情報(bào)導(dǎo)警；內(nèi)涵；發(fā)展層次；內(nèi)在聯(lián)系

在經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化和犯罪國際化的背景下，“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)（Intelligence-Led Policing）”應(yīng)運(yùn)而生，它是繼“社區(qū)警務(wù)(Community Policing)”、“問題導(dǎo)向警務(wù)（Problem-OrientedPolicing）”和“比較統(tǒng)計(jì)警務(wù)(Compstat)”之后的一個(gè)新型警務(wù)戰(zhàn)略。它20世紀(jì)90年代初起源于英國，后在美國、加拿大、澳大利亞等國推行。自2003年我國提出“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”的戰(zhàn)略以來，各地各級公安機(jī)關(guān)結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行了探索和實(shí)踐，并取得了初步成效。然而，什么是情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)，它有什么樣的內(nèi)涵，它朝著哪個(gè)方向發(fā)展，各個(gè)發(fā)展層次之間有什么內(nèi)在聯(lián)系，這些問題不能得到合理的回答，就會(huì)嚴(yán)重制約著“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)"的深入發(fā)展。

一、情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的內(nèi)涵

情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式最早由英國提出，我們不妨先來看它的起源。1993年，英國審計(jì)委員會(huì)出版了《以調(diào)研為輔：有效解決犯罪問題》一書。該書包括三個(gè)要點(diǎn)：現(xiàn)行警務(wù)職能和責(zé)任機(jī)制缺乏整合和效率；警方未能充分、合理利用資源；重點(diǎn)關(guān)注犯罪分子比關(guān)注案件更有效。該書還主張利用情報(bào)打擊慣犯，實(shí)現(xiàn)“主動(dòng)式警務(wù)”。幾年后，在英國警務(wù)監(jiān)察局一份報(bào)告（《情報(bào)支撐警務(wù)》）中再次提到先發(fā)制人的觀點(diǎn)，并明確了推動(dòng)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)發(fā)展的許多關(guān)鍵因素。如專門的統(tǒng)一組織體系和主管人員；出臺情報(bào)工作日程方面的戰(zhàn)略規(guī)劃；與其它部門合作，共同解決治安問題。2005年，為了進(jìn)一步加強(qiáng)國家和地方層面警察力量的協(xié)同，共同遏制犯罪，英國國家刑事情報(bào)局將刑事情報(bào)融入警務(wù)決策并出臺了《國家情報(bào)模式（NIM）》，這一模式被認(rèn)為是統(tǒng)一的警察管理機(jī)制，它是推動(dòng)英國情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的關(guān)鍵因素。

不難看出，在英國，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)最初是基于對犯罪團(tuán)伙和重特大犯罪分子的管控而提出的，是一種主動(dòng)的、預(yù)防為主的模式。隨著實(shí)踐的發(fā)展，它逐漸成為一種整合資源、提高效率的工作機(jī)制、管理模式，其目的是強(qiáng)化情報(bào)收集、制定打防犯罪策略，并確定這些工作的重點(diǎn)目標(biāo)，形成統(tǒng)一的控制戰(zhàn)略。

情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)這一理念引入我國后，國內(nèi)大批學(xué)者對此進(jìn)行研究，并賦予了它新的內(nèi)涵。崔嵩老師認(rèn)為，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)在我國最應(yīng)該做的是將情報(bào)分析從各個(gè)層次的決策職能中分化出來，擺脫現(xiàn)有的“自足經(jīng)濟(jì)”分散原始情報(bào)模式，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的情報(bào)批量生產(chǎn)。同時(shí)，他認(rèn)為“主導(dǎo)”二字應(yīng)理解為以集中的、專業(yè)的、批量的情報(bào)輔助領(lǐng)導(dǎo)者的決策，指導(dǎo)一線民警的戰(zhàn)術(shù)決策。[1]彭知輝老師認(rèn)為，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式就是將情報(bào)確立為核心，一切工作圍繞情報(bào)開展，一方面搜集情報(bào)，增強(qiáng)預(yù)警能力；另一方面依據(jù)情報(bào)進(jìn)行決策，制定科學(xué)有效的作戰(zhàn)方針，增強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)的針對性、時(shí)效性。[2]張平老師認(rèn)為，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)工作模式是指公安機(jī)關(guān)運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，為實(shí)現(xiàn)預(yù)防和打擊犯罪的目標(biāo)，把警察管理和警察行動(dòng)建立在動(dòng)態(tài)地搜集、分析及預(yù)測違法犯罪信息的基礎(chǔ)之上的一種工作模式。[3]同時(shí)，各地各級公安機(jī)關(guān)的探索和實(shí)踐也賦予了它新的內(nèi)涵。如珠海市公安局率先開展公安情報(bào)信息系統(tǒng)建設(shè)，將情報(bào)劃分為靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩種，建立包括這兩種情報(bào)資源、公安業(yè)務(wù)管理信息、社會(huì)資源信息三大系統(tǒng)在內(nèi)的情報(bào)信息數(shù)據(jù)庫，使之成為集查詢、分析、決策于一身的公安情報(bào)信息綜合研判平臺，并以此建立了警情預(yù)測系統(tǒng)。[4]浙江省舟山市公安局普陀分局探索打防控一體化，建立以網(wǎng)上作戰(zhàn)體系為核心的現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了破案由被動(dòng)到主動(dòng)，在抓獲逃犯、打擊處理預(yù)警緝控對象方面實(shí)現(xiàn)了重大突破。[5]江蘇省公安廳高度重視情報(bào)處分析研判的情報(bào)產(chǎn)品，建立了定時(shí)報(bào)告制度，為領(lǐng)導(dǎo)決定提供了科學(xué)的依據(jù)。[6]

由以上分析可以得知，盡管情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)在全國乃至世界范圍內(nèi)還沒有一個(gè)統(tǒng)一的概念和定義，但是我們?nèi)匀豢梢酝ㄟ^學(xué)者的研究和實(shí)戰(zhàn)部門的實(shí)踐以關(guān)鍵詞的形式總結(jié)出其內(nèi)涵，即主動(dòng)式警務(wù)、預(yù)防為主、減少發(fā)案、監(jiān)控預(yù)警、資源配置、管理模式、決策依據(jù)、統(tǒng)領(lǐng)全局。當(dāng)然，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)這一理念會(huì)隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展，其內(nèi)涵也會(huì)有新的發(fā)展，但“主導(dǎo)”二字的基本內(nèi)涵不會(huì)改變，即統(tǒng)領(lǐng)全局、推動(dòng)全局的發(fā)展。

二、情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的發(fā)展層次

（一）戰(zhàn)術(shù)層次的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)

戰(zhàn)術(shù)是現(xiàn)實(shí)的、眼前的、具體的、細(xì)節(jié)的技術(shù)和方法，反映在情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式上，就是情報(bào)產(chǎn)品主要為個(gè)案分析服務(wù)。具體而言，就是針對某一（類）特定的案情、案件，情報(bào)人員通過多種渠道獲取有關(guān)信息，并進(jìn)行淺層次的分析、研判，以確保一線警員在預(yù)防該類犯罪、打擊該案件的犯罪嫌疑人時(shí)，做到“精確定位、精確防控、精確打擊”。

無論是在國內(nèi)還是在國外，這一模式開始被應(yīng)用時(shí)都只是局限在戰(zhàn)術(shù)層次。在英國，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)最早只是一項(xiàng)根據(jù)刑嫌情報(bào)先發(fā)制人、減少犯罪的行動(dòng)策略。在我國，多數(shù)公安機(jī)關(guān)對這一模式的應(yīng)用還局限在戰(zhàn)術(shù)層次。盡管各地各級公安機(jī)關(guān)在理念上都朝著情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的軌道行進(jìn)，同時(shí)也涌現(xiàn)了大量的專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，但從其產(chǎn)品的應(yīng)用來看，大都還局限在個(gè)案偵查領(lǐng)域。例如網(wǎng)上作戰(zhàn)十八法、各種技戰(zhàn)法、數(shù)據(jù)碰撞技術(shù)等一系列的經(jīng)典實(shí)踐，都為具體的偵查破案所用。

戰(zhàn)術(shù)層次的應(yīng)用是情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的原始階段，它與刑嫌情報(bào)很類似，只是技術(shù)性的手段和工具，它針對個(gè)案，保障辦案，突出打擊犯罪的功能，而在預(yù)防犯罪和支持決策方面未能發(fā)揮太大的作用。因此，在國外戰(zhàn)術(shù)層面的應(yīng)用常常被描述為“個(gè)案的、短視的、被動(dòng)的”。

戰(zhàn)術(shù)層次的應(yīng)用模式不是真正意義上的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)，更準(zhǔn)確地說，它是“偵查導(dǎo)向情報(bào)”，不符合情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的初衷。所以我們要避免情報(bào)產(chǎn)品成為偵查的附屬物，就必須努力促使這一模式向著高層次、全局性和主動(dòng)性的方向發(fā)展。

（二）戰(zhàn)役層次的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)

戰(zhàn)役是局部的、區(qū)域的、持續(xù)的行動(dòng)和策略，往往由一系列的戰(zhàn)術(shù)組成，是戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)之間的重要層次和中間環(huán)節(jié)。它反映在情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的模式上，就是中低層的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)用情報(bào)產(chǎn)品針對其業(yè)務(wù)內(nèi)某一突出問題，開展專項(xiàng)整治，制定預(yù)防和打擊的策略。

在這一階段，各部門成立了專門的情報(bào)機(jī)構(gòu)。情報(bào)產(chǎn)品的應(yīng)用，一方面為偵破系列案件提供行動(dòng)方案，另一方面為中低層的領(lǐng)導(dǎo)制定打擊策略提供依據(jù)。這時(shí)的情報(bào)產(chǎn)品不再是對已存儲信息進(jìn)行簡單的查詢和比對，而重在分析研判，挖掘情報(bào)信息間的內(nèi)在聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)犯罪活動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律。目前，我國少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)達(dá)到這一層次。這些地區(qū)在各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)建立了重在分析研判的情報(bào)機(jī)構(gòu)，他們的情報(bào)產(chǎn)品往往成為業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)制定決策的依據(jù)。

戰(zhàn)役層次的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)，在戰(zhàn)術(shù)層次和戰(zhàn)略層次之間起著承上啟下的作用。一方面，它在區(qū)域性、業(yè)務(wù)性的范圍內(nèi)，宏觀上把握犯罪活動(dòng)，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)，是戰(zhàn)略層次的前奏和雛形；另一方面，在打擊犯下大量罪行的慣犯和持續(xù)性的犯罪分子時(shí)，它又能直接提供行動(dòng)方案支持個(gè)案偵破，是戰(zhàn)術(shù)層次的升級和加強(qiáng)。

（三）戰(zhàn)略層次的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)

戰(zhàn)略是關(guān)于全局性、系統(tǒng)的、長遠(yuǎn)的籌劃和指導(dǎo)，它反映在情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式上，就是情報(bào)人員對所獲取的信息進(jìn)行全面綜合的分析，從長期性和全局性的角度，研究犯罪活動(dòng)的宏觀運(yùn)動(dòng)規(guī)律和發(fā)展趨勢，為高層領(lǐng)導(dǎo)的宏觀決策提供戰(zhàn)略性情報(bào)支持。

這一階段在保持原有的分散于各業(yè)務(wù)部門的情報(bào)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，在高層成立統(tǒng)一的情報(bào)分析研判機(jī)構(gòu)，由此形成一個(gè)系統(tǒng)的、有層次的、完整的、發(fā)達(dá)的情報(bào)體系，不僅有先進(jìn)的信息硬件設(shè)施，還有一流的專業(yè)情報(bào)分析人員。此時(shí)，它已不再是一種打擊手段和破案工具，而發(fā)展成為一種警務(wù)模式和管理哲學(xué)。無疑，這才是真正意義上的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)，它超越了個(gè)案分析和警種業(yè)務(wù)內(nèi)的研判，成為一種駕馭所有業(yè)務(wù)部門之上，并對這些部門獲取的信息進(jìn)行綜合分析研判的工作模式，此時(shí)的情報(bào)分析人員不再貼有業(yè)務(wù)警種的標(biāo)簽，而是被嵌入各個(gè)層次的決策者周圍。

戰(zhàn)略層次的情報(bào)產(chǎn)品主要為高層領(lǐng)導(dǎo)（需要強(qiáng)調(diào)的是，這里所說的領(lǐng)導(dǎo)不僅包括公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，也包括其他能夠駕馭社會(huì)治安局勢的部門的領(lǐng)導(dǎo)，如黨政機(jī)關(guān)、安全機(jī)關(guān)、海關(guān)、邊防等）針對重大問題的籌劃和決策提供依據(jù)，具有主動(dòng)性、前瞻性、戰(zhàn)略性，針對根源性的社會(huì)問題進(jìn)行治本的長期規(guī)劃和綜合治理，實(shí)現(xiàn)合理配置資源、預(yù)測重大警情的功能，以達(dá)到預(yù)防犯罪、減少發(fā)案的最初宗旨。

在我國，目前只有個(gè)別發(fā)達(dá)地區(qū)公安機(jī)關(guān)的情報(bào)產(chǎn)品使用于戰(zhàn)略層次的初級階段，能夠及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地發(fā)現(xiàn)新苗頭、新問題、新動(dòng)向，進(jìn)而科學(xué)決策、迅速處置。例如2004年，江蘇省由于公安情報(bào)的獨(dú)特作用，先后數(shù)十次成功預(yù)防和阻止部分特殊群體來省進(jìn)京上訪事件，受到黨委、政府的充分肯定。[6]

三、情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)各層次間的內(nèi)在聯(lián)系

情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式的三個(gè)發(fā)展層次是一般規(guī)律，并不是所有的公安機(jī)關(guān)都必須經(jīng)歷這三個(gè)層次，高起點(diǎn)式發(fā)展和跳躍式發(fā)展也是有可能的，但是，都會(huì)遵循從戰(zhàn)術(shù)層次到戰(zhàn)略層次發(fā)展的趨勢。目前，有的公安機(jī)關(guān)雖然建立了駕馭各業(yè)務(wù)警種之上的綜合情報(bào)機(jī)構(gòu)，但其指導(dǎo)思想和情報(bào)產(chǎn)品主要服務(wù)于個(gè)案偵查，而不是預(yù)防犯罪和支持決策，這樣的模式也算不上是戰(zhàn)略層次的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)。

需要說明的是，發(fā)展過程中的前一層次是后一層次的基礎(chǔ)，后一層次是在保留前一層次的同時(shí)進(jìn)行的升華。比如說在發(fā)展到戰(zhàn)役層次階段時(shí)，在其產(chǎn)品支撐下制定的方針政策，可以更好服務(wù)戰(zhàn)術(shù)層次中的個(gè)案偵破和一線行動(dòng)；戰(zhàn)略層次的籌劃和指導(dǎo)也能為戰(zhàn)役層次和戰(zhàn)術(shù)層次提供依據(jù)和指南。如下圖所示：

圖1 情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的完整體系

目前，我國正處在犯罪高發(fā)和矛盾凸顯的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，有組織犯罪、恐怖暴力犯罪、涉黑犯罪和群體性事件呈上升趨勢，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為公安機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)。我們只有充分發(fā)揮情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式的長處，從戰(zhàn)略上統(tǒng)籌全局，制定科學(xué)的決策，實(shí)現(xiàn)重大預(yù)警，才能真正實(shí)現(xiàn)主動(dòng)出擊、預(yù)防犯罪、化解矛盾、減少發(fā)案的目標(biāo),才能不斷提高維護(hù)國家安全的能力、駕馭社會(huì)治安局勢的能力、處置突發(fā)事件的能力、為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的能力，才能真正履行鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位，維護(hù)國家長治久安，保障人民安居樂業(yè)重大社會(huì)責(zé)任。

[1]崔嵩.再造公安情報(bào)[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2010:35.

[2]彭知輝,曹鳳.全國公安情報(bào)學(xué)研討會(huì)綜述[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào),2006(5).

[3]張平.公安情報(bào)學(xué)理論與實(shí)踐[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社,2006:455.

[4]劉松林.情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略在珠海的探索與實(shí)踐[J].警察技術(shù),2007(6).

[5]張景華.走情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)之路——浙江警方實(shí)施“情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)”戰(zhàn)略的探索與實(shí)踐[J].公安學(xué)刊——浙江公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2005(4).

[6]黃明.論情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略[J].公安研究，2005(4).

D631

A

1673―2391(2011)05―0104―03

2010―07―12

蔡海南（1988―），安徽碭山人，中國人民公安大學(xué)公安情報(bào)學(xué)系情報(bào)專業(yè)2008級學(xué)生。

【責(zé)任編校：邊 草】