《樂山市人口老齡化問題的調(diào)查與思考》課題組

樂山市人口老齡化問題的調(diào)查與思考

《樂山市人口老齡化問題的調(diào)查與思考》課題組

人口老齡化將是中國21世紀面臨的一個重大社會問題。本文立足樂山市人口老齡化實際，分析了樂山市養(yǎng)老保障服務的現(xiàn)狀和局限，并從健全責任機制、拓寬服務對象、推進社區(qū)養(yǎng)老新模式、規(guī)范機構養(yǎng)老管理等方面提出了建設性對策和意見。

樂山 人口老齡化 養(yǎng)老保障

人口老齡化是指60歲以上的老年人口比重不斷上升的一個動態(tài)過程。有資料顯示，人口老齡化將是中國21世紀面臨的一個重大社會問題。樂山市在上世紀90年代末與全國同步進入了人口老齡化階段，對全市經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了諸多負面影響。因此，必須正確把握人口老齡化的發(fā)展規(guī)律，及時采取相應對策，切實解決人口老齡化問題。

一、當前人口老齡化趨勢帶來的突出問題

(一）老齡人口比重不斷加大

對老齡化社會的衡量標準，國際上通?？捶ㄊ牵斠粋€國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會。當前，老年人口迅速增多，高齡人口比例加大，已經(jīng)是全球特別是發(fā)達國家普遍存在的現(xiàn)象。中國在較短時間內(nèi)實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變，人口年齡結構也相應地發(fā)生了變化，老齡化水平不斷提高。我國自1999年進入老齡化社會，截至2008年底，60歲以上老年人口已達1.59億，占總?cè)丝诘?2%，預計未來10年，我國的人口老齡化速度將進一步加快，每年新增老齡人口將達800萬，到2020年老齡人口將達2.48億元。隨著新中國的同齡人步入老年，我國將出現(xiàn)第一次老年人口增長高峰，進入21世紀的中國已經(jīng)進入了老齡化時代。

樂山市早在1996年就進入了老齡化社會。據(jù)統(tǒng)計，截止到2009年末，樂山市60歲及以上老齡人口為58萬，占全市總?cè)丝冢?50萬人）16.6%。其中，80歲以上的高齡老人達到5.7萬人，90歲以上老年人8789人，百歲老人342人，最高年齡達110歲，純老年人家庭人口5萬余人。這表明樂山已進入了人口老齡化城市的行列。另據(jù)預測顯示，未來老年人口將以每年3%的較快速度發(fā)展。同時，隨著社會主義新農(nóng)村建設步伐加快，農(nóng)村“留守”老人日趨增多，農(nóng)村老齡化的速度和數(shù)量正快速發(fā)展，未富先老現(xiàn)象突出，這無疑又加大了應對的難度。人口老齡化將使撫養(yǎng)系數(shù)上升，增加負擔。勞動人口相對減少，消費人口相對增加，加大了勞動年齡人口的贍養(yǎng)、扶養(yǎng)負擔。即使一些有養(yǎng)老金保障的老年人，也出現(xiàn)“一代擔四代”現(xiàn)象（即除了要養(yǎng)活自己，對上要贍養(yǎng)高齡父母，對下不僅要貼補弱勢兒女，甚至要撫養(yǎng)孫輩），可以說是“苦不堪言”。如不采取有效措施妥善應對將會影響我市經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高。

(二）農(nóng)村養(yǎng)老保障體系尚不健全

在農(nóng)村，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)普及，使農(nóng)民的基本醫(yī)療保障得到初步解決。但農(nóng)民的社會化養(yǎng)老保障體系建設才剛剛起步，家庭養(yǎng)老還是農(nóng)民養(yǎng)老保障的主要形式。

目前，樂山市正在市中區(qū)進行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度試點。根據(jù)相關規(guī)定，樂山市中區(qū)新農(nóng)保養(yǎng)老保險費的繳費標準分為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次。對符合領取養(yǎng)老金條件的參保人，中央財政全額支付月基礎養(yǎng)老金55元。地方財政給予選擇100元和200元2個繳費檔次的參保人每人每年繳費補貼30元，對選擇300元、400元、500元3個繳費檔次的補貼依次為35元、40元和45元。已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村有戶籍的老年人，可以按月領取基礎養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。60歲以下的人員，按相關規(guī)定，還可允許補繳。樂山市中區(qū)勞動和社會保障局工作人員表示，這是近年來該區(qū)農(nóng)村居民享受到的最大優(yōu)惠幅度的保險政策。但這一制度僅在樂山市中區(qū)試點，明年有望擴大到犍為縣，實際覆蓋的農(nóng)村人群仍然較低，目前大部分農(nóng)民仍然游離于正式養(yǎng)老保障制度之外。同時，正在試點的新農(nóng)保制度對農(nóng)民來說，門檻費是不小的負擔，其保障水平也很低，還不能完全滿足養(yǎng)老需要，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老障保障體系的任務仍然非常艱巨。

(三）城鎮(zhèn)老年人家庭空巢化問題日益嚴重

“空巢老人家庭”指的是與子女分居或子女均已故去只有夫婦兩人的老人家庭。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和家庭小型化的發(fā)展，我國家庭養(yǎng)老功能已經(jīng)弱化，隨著空巢老人不斷增加，子女與老人分居現(xiàn)象十分普遍。據(jù)調(diào)查，2008年，樂山缺乏生活照料的空巢老年人90687人，占老年人總數(shù)的15.9%，其中，獨居老人21180人，占老年人總數(shù)的3.7%?？粘怖先说脑龆鄮碓S多問題。許務空巢家庭老人的經(jīng)濟狀況較低，部分老人的生活更是處在貧困化的邊緣。特別是空巢老人缺乏必要的日常生活照料和精神慰藉，由此引發(fā)的老年人發(fā)生安全事件，造成意外傷亡的情況日趨增多。因此，構建有中國特色的老年人居住方式和養(yǎng)老方式，已成為一個不容忽視的戰(zhàn)略問題。

(四）養(yǎng)老保障體系建設嚴重滯后

一是黨政重視不夠。老年社會保障服務體系建設工作沒有像經(jīng)濟、教育、衛(wèi)生等工作那樣被真正列入重要議事日程加以重視。老年社會保障事業(yè)未能真正作為重要的社會事業(yè)，被列入對各級政府及其部門的考核內(nèi)容。二是養(yǎng)老服務設施不足。老年社會保障服務工作條塊分割、資源配置不當，造成一方面資源緊缺，另一方面又存在許多資源閑置浪費。三是缺乏強力部門。作為專門從事統(tǒng)籌協(xié)調(diào)老年保障服務體系建設的政府工作機構——各級老齡委辦公室，普遍存在規(guī)格較低、體制不順、人員編制緊缺、經(jīng)費很少等問題，難以勝任所擔負的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查并推進老年保障服務體系建設工作。

二、樂山市養(yǎng)老保障服務的現(xiàn)狀及局限

隨著人口老齡化步伐的加快，我市養(yǎng)老服務機構有了一定的發(fā)展，但存在的問題也很突出?？傮w上看，樂山老年人口占總?cè)丝跀?shù)量比重大，高于全國平均水平，而養(yǎng)老方式比較單一，家庭養(yǎng)老仍為主要形式，社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展滯后，社會化養(yǎng)老機構數(shù)量少且整體檔次不高。

(一）全市社會化養(yǎng)老機構的基本情況

目前，全市共有養(yǎng)老福利服務機構145所，其中，國（公）辦社會福利機構13所，農(nóng)村敬老院126所，民辦養(yǎng)老服務機構10所。養(yǎng)老服務機構現(xiàn)有床位12081張，僅占我市老年人口總數(shù)的2.8%，其中，國辦養(yǎng)老服務機構床位2464張，民辦養(yǎng)老服務機構床位600張，農(nóng)村敬老院床位9617張。

民辦養(yǎng)老服務機構有了較快的發(fā)展。我市養(yǎng)老服務機構仍然以國辦機構為主體，民辦機構為補充，但十年來我市民辦養(yǎng)老服務機構從無到有，目前已有10所。占地總面積29733平方米、建筑總面積17271平方米、綠化面積23451平方米。土地使用權通過兩種渠道獲得：一是租用，租期10至20年不等，年租金2000元至24000元；二是通過承包獲得。從建筑和床位使用情況看，老人住宅區(qū)分為單人間、雙人間、三人間，部分機構單人間、雙人間建有衛(wèi)生間。所有機構均建有活動室、辦公室、食堂、浴室、倉儲和公共衛(wèi)生間。全市民辦養(yǎng)老機構共有床位604張，入住老人295人，床位使用率48.9%。入住率70%以上的有5所機構，最高的是峨邊縣入住率達100%，最低的是市中區(qū)僅為8%。入住半年以下的19人，半年至1年的130人，1-3年的69人，3-4年的8人，5年以上的69人。在入住養(yǎng)老機構的295名老人當中，60至69歲的135人，70至79歲的101人，80至89歲的51人，90歲以上的8人。其中，干部31人、老師6人、居民133人、工人179人、農(nóng)民80人。養(yǎng)老機構接納的大部分都是自理老人，處于介護狀態(tài)和介助狀態(tài)的老人較少。根據(jù)市場行情和當?shù)厣钏?，收費標準最低300元/月、最高1110元/月，各類護理對象的收費標準按市場協(xié)商定價，介護1110元/月、介助750-950元/月。子女來養(yǎng)老機構看望每月1次的占入住老人的17%，2次的占入住老人的15%，3次的占入住老人的11%，4次的占入住老人的9%；電話問候每月1次的占入住老人的8%，2次的占入住老人的50%，3次的占入住老人的2%，4次的占入住老人的4%。老人生病家屬及時來公寓處理的占95%。90%的老人希望子女親戚常來看望。對民辦養(yǎng)老機構，當?shù)孛裾忠荒甑嚼夏旯z查一次，業(yè)主一年參加一次主管部門召開的年檢工作會議。

(二）我市養(yǎng)老機構普遍存在的主要問題

1.養(yǎng)老服務方式單一，服務發(fā)展滯后。調(diào)查顯示，我市條件好的社會養(yǎng)老福利機構收費較高，老人及家屬難以承受；而條件差的社會養(yǎng)老機構環(huán)境設施和服務質(zhì)量又不太好，絕大多數(shù)老人一般只有在生活完全不能自理且身邊無人照料的情況下才會選擇去養(yǎng)老福利機構。也就是說，當單純的家庭照顧和社會化機構養(yǎng)老都存在明顯弊端時，迫切需要一種新的養(yǎng)老方式，既不完全脫離家庭，又能充分得到社會力量的援助，這便是社區(qū)養(yǎng)老。我市以居家養(yǎng)老作為基礎養(yǎng)老方式，但為居家養(yǎng)老提供各類養(yǎng)老服務的社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展幾乎為空白。2001年，民政部制定下發(fā)了《全國社區(qū)老年福利服務星光計劃》，要求在社區(qū)或街道投資新建或改建一批供老年人娛樂、健身、學習的福利服務設施。據(jù)調(diào)查，我市中心城區(qū)僅有市老年大學這一陣地尚存，其他星光計劃項目點幾乎都被挪作他用。由于我國在發(fā)展養(yǎng)老服務社會化進程中尚處于探索階段，對社區(qū)養(yǎng)老服務沒有具體的發(fā)展思路和可操作性的指導意見，從2005年民政部在全國范圍內(nèi)開展養(yǎng)老服務社會化示范區(qū)創(chuàng)建活動以來，我市僅有五通橋區(qū)作為試點區(qū)，有兩個社區(qū)初步通過了全省養(yǎng)老服務社會化示范社區(qū)標準驗收，但全靠政府投入開展服務，長此以往難以持久。

2.現(xiàn)有養(yǎng)老服務供需矛盾突出。目前，按照國際通行的養(yǎng)老服務機構床位數(shù)不低于老年人口數(shù)的5%計算，我市養(yǎng)老服務機構床位數(shù)應達到2.8多萬張，以現(xiàn)有的養(yǎng)老服務機構床位數(shù)1.2萬張計算，尚有1.6萬多張床位數(shù)的差距。具體情況見下表：

單位 6 0歲以上老年人（人）按照1 7 . 6 %失能老人數(shù)（人）按照國際標準5 %計算所需床位數(shù)（張）農(nóng)村敬老院床位數(shù)國辦福利機構床位數(shù)現(xiàn)有養(yǎng)老機構床位數(shù)（張） 全市養(yǎng)老機構床位缺口數(shù)（張）民辦養(yǎng)老機構床位數(shù) 合計市中區(qū) 1 0 0 7 8 1 1 7 7 3 7 5 0 3 9 1 0 7 0 8 4 5 1 2 0 1 9 1 5 3 1 2 4五通橋區(qū) 6 0 5 3 1 1 0 6 5 3 3 0 2 7 3 0 0 8 7 0 1 1 7 0 1 8 5 7沙灣區(qū) 4 7 2 7 5 8 3 2 0 2 3 6 4 1 0 0 5 2 4 6 6 6 2 4 1 7 4 0金口河區(qū) 7 7 2 4 1 3 5 9 3 8 6 1 0 0 1 5 6 2 5 6 1 3 0峨眉山市 7 3 1 0 4 1 2 8 6 6 3 6 5 5 2 3 0 1 1 1 2 1 3 4 2 2 3 1 3夾江縣 5 0 6 0 0 8 9 0 6 2 5 3 0 0 2 8 0 1 9 0 2 8 0 2 2 5 0井研縣 6 2 7 4 6 1 1 0 4 3 3 1 3 7 1 5 4 2 3 6 4 2 5 1 8 6 1 9犍為縣 9 3 2 0 1 1 6 4 0 3 4 6 6 0 6 0 1 6 7 0 1 7 0 1 7 3 0 2 9 3 0沐川縣 3 4 9 8 2 6 1 5 7 1 7 4 9 1 5 0 1 0 1 3 1 1 6 3 5 8 6峨邊縣 2 1 0 0 3 3 6 9 7 1 0 5 0 1 5 0 3 1 8 6 6 4 6 8 5 8 2馬邊縣 2 4 6 5 1 4 3 3 9 1 2 3 3 1 5 0 4 6 5 6 1 5 6 1 8合 計 5 7 6 5 9 8 9 7 5 9 8 2 8 8 3 0 2 4 6 4 9 6 1 7 6 1 2 1 2 0 8 1 1 6 7 4 9

目前，市福利院、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等養(yǎng)老機構收、代養(yǎng)的老人全部滿員，許多地方甚至出現(xiàn)老人登記排隊等候空缺床位、長期不能入住的情況。同時，我市現(xiàn)有的養(yǎng)老服務機構僅以生活照料為主，缺乏醫(yī)療、康復、保健、娛樂、精神慰藉等全方位的服務，不能滿足入住老人多方面多層次的需求。

樂山是全國知名的旅游勝地，目前正在蓬勃發(fā)展的“候鳥式”異地養(yǎng)老方式亟待樂山加入。由于國辦養(yǎng)老機構主要以收養(yǎng)政府供養(yǎng)的“三無”對象為職能，空余床位才能開展社會代養(yǎng)，收、代養(yǎng)對象混居的方式不適合接待外地“候鳥式”異地養(yǎng)老群體，而我市嚴重缺乏有規(guī)模、上檔次、更具專業(yè)化水平的民辦養(yǎng)老福利服務機構，這種社會效益和經(jīng)濟效益均佳的新型養(yǎng)老社會化服務產(chǎn)業(yè)未能得到發(fā)展。

3.民辦養(yǎng)老機構的硬件設施和軟件建設均不完善。

(1）起步遲，建筑設施和功能配備較差。我市大部分民辦養(yǎng)老機構是在2001年至2007年間發(fā)展起來的，為了降低成本，機構規(guī)模都比較小，床位數(shù)最多的120張，最少的30張，且養(yǎng)老機構建筑和室內(nèi)設施都比較簡陋，普遍缺乏醫(yī)療設備和物資，室內(nèi)沒有應急呼叫鈴，與當?shù)蒯t(yī)院聯(lián)系不密切，醫(yī)護人員較缺乏。食堂沒有專門的廚師和炊事員，老年人營養(yǎng)膳食知識缺乏，服務人員勞動強度大。老年人生活比較單調(diào)，平時多是打麻將或玩撲克，看電視、院內(nèi)溜達等。

(2）技術和管理服務水平較低。養(yǎng)老服務業(yè)對從業(yè)人員有較特殊的要求，特別是對需長期照料的老人，要求管理和服務人員具備相當?shù)尼t(yī)療、護理知識。我市養(yǎng)老機構的護理人員主要是城鎮(zhèn)無職業(yè)女性和農(nóng)村婦女，缺乏專業(yè)知識，更未經(jīng)過專業(yè)培訓。僅是院內(nèi)負責人根據(jù)自身的生活經(jīng)歷和閱歷、日常照料老人的一些小知識對護理人員提出要求就上崗，因此，對不同情況的老年人的護理水平較低。此外養(yǎng)老機構的的各類規(guī)章制度也不完善，老年人入住的相關資料也不健全，老年人若出現(xiàn)突發(fā)事故，難以及時聯(lián)系其親屬。

4.行業(yè)指導和行業(yè)管理缺位。從我市的情況來看，十年間發(fā)展起來的養(yǎng)老機構基本處于自由放任狀態(tài)，在行業(yè)指導、接受監(jiān)督和行業(yè)自律上非常欠缺，除民政部門每年負責對這類機構進行年檢以外，幾乎沒有其他部門過問。各機構對如何辦好養(yǎng)老機構、辦好養(yǎng)老機構所應具備的條件和要求不明了，盲目性較大。加之，全省對這類機構沒有明確的要求和統(tǒng)一的規(guī)范，使得機構的服務水平、管理水平、功能配備處于非常初級的水平。在收費標準上，各養(yǎng)老機構的收費幾乎完全取決于當事人雙方意愿，沒有部門指導和監(jiān)督，隨意性大。

三、推進樂山養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的對策建議

按照市委、市政府打造百萬人口大城市的發(fā)展目標，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展必須滿足我市經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和人口老齡化的需求，課題組認為我市在繼續(xù)推行“以居家養(yǎng)老為基礎，社區(qū)居家養(yǎng)老服務為依托，機構集中養(yǎng)老為補充”的養(yǎng)老模式基礎上，應大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，推進養(yǎng)老服務業(yè)又好又快發(fā)展，積極應對人口老齡化的挑戰(zhàn)。

(一）健全責任機制，鼓勵社會參與

堅持政府與社會力量相結合，政府部門、非營利組織、慈善機構、民間力量等共同參與老年社會福利建設，建立由政府主導、民政牽頭、部門配合、社會參與的養(yǎng)老服務事業(yè)管理機制和工作機制。

推進養(yǎng)老服務社會化，絕不意味著減少政府的責任，推動養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展應是各級政府的應盡職責。在應對人口老齡化挑戰(zhàn)、加快老年人社會福利建設的過程中，政府的責任至關重要，無論是行業(yè)準入、制度建設，還是財政投入、項目規(guī)劃、營運監(jiān)管等都需要政府發(fā)揮主導作用。政府應為社會力量參與養(yǎng)老服務事業(yè)創(chuàng)造條件，政府有關部門應加強溝通和協(xié)調(diào)，認真貫徹落實國家在規(guī)劃、用地、建設、用水、用電、用氣、稅收、貸款等方面對養(yǎng)老服務事業(yè)的優(yōu)惠扶持政策，并通過積極推進公建民營、民辦公助、購買服務等方式，為各類養(yǎng)老服務機構的平等競爭營造良好的環(huán)境，為動員社會力量興辦各類養(yǎng)老服務機構創(chuàng)造更好的條件。

(二）拓寬服務對象，增加服務內(nèi)容

老年福利保障對象應該拓展到全社會，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務的均等化和普惠制，兼顧全體社會老人的養(yǎng)老福利保障服務，使廣大老年人各取所需，都能充分享受到經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

一是對“三無”老人（即無依無靠、無生活來源、無勞動能力的老人）要優(yōu)先滿足其養(yǎng)老需求，在推進養(yǎng)老服務社會化進程中，優(yōu)先做好“三無”老人的服務保障；二是對享受“低保”的貧困老人和低收入老人要給以相應的養(yǎng)老福利政策支持，為他們提供無償或者低償?shù)酿B(yǎng)老服務項目，使他們的晚年生活得到切實保障；三是對收入比較穩(wěn)定的老人要豐富其養(yǎng)老福利服務內(nèi)容，根據(jù)他們的需求，不斷增加養(yǎng)老服務項目，滿足其不同層次的服務需求；四是對高齡老人要給予特殊福利援助，建立高齡老人津貼制度，按照“低標準、廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的總體要求，提高高齡老人的生活質(zhì)量，推進補缺型老年福利向適度普惠型社會福利發(fā)展。

(三）改善居家養(yǎng)老質(zhì)量，推進社區(qū)養(yǎng)老新發(fā)展

據(jù)了解，當前我市大多數(shù)老年人的養(yǎng)老模式仍然是首選家庭養(yǎng)老，除覺得在家方便自由、經(jīng)濟實惠之外，受傳統(tǒng)文化觀念的影響也是一個重要因素。因為在不少老人心目中，兒孫繞膝、安享晚年才是最大的幸福，他們舍不得離開兒女，愿意幫著照顧孫子、孫女，家庭生活的充實和安定也為老年人提供了精神和情感上的最大慰藉。但隨著“四二一”家庭模式的普遍，婆媳、翁婿等家庭關系協(xié)調(diào)的難度日益加大，居家養(yǎng)老質(zhì)量有待于進一步改善。

社區(qū)養(yǎng)老是以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以專業(yè)化服務為依靠，為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的社會化服務，可以由經(jīng)過專業(yè)培訓的服務人員上門為老年人開展照料服務，也可在社區(qū)創(chuàng)辦老年人日間服務中心，為老年人提供日托服務。社區(qū)成為城市養(yǎng)老服務的最佳載體，社區(qū)服務則是實現(xiàn)居家養(yǎng)老，老年人安度幸福晚年的必要保證。因此，補充社區(qū)養(yǎng)老設施配置成為完善城市養(yǎng)老設施的重要部分。目前，我市社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設中出現(xiàn)了一些亮點，如市中區(qū)黃家山社區(qū)今年將聯(lián)合社區(qū)衛(wèi)生服務中心推廣家庭醫(yī)療保健服務，社區(qū)老人只需要繳納一定費用就可以享受24小時醫(yī)療服務。作為我市“長壽之鄉(xiāng)”的五通橋區(qū)，近年來不斷摸索社區(qū)養(yǎng)老問題。該區(qū)社區(qū)依托轄區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生醫(yī)療院、醫(yī)療點，定期不定期免費為老人進行健康檢測，建立健康檔案，開設家庭病床，對困難老人給予醫(yī)療救助等。同時，通過老年人協(xié)會、勞動保障站、志愿者服務隊等組織，積極開展托老、購物、配餐送餐和家政服務等照料服務和做飯、起居照顧等護理服務，以及談心聊天、聯(lián)絡家人等精神慰藉服務，讓老年人在社區(qū)得到生活和精神上的幫扶。

此外，當前還出現(xiàn)了居家式社區(qū)養(yǎng)老模式的新探索。居家式社區(qū)養(yǎng)老即老年人在家居住與社會化上門服務相結合的一種養(yǎng)老模式。既能解決子女上班無法照顧老人的困難，又能讓老人感受到家庭的溫暖。只要在家的老年人按下呼叫器，就可以享受到便捷、人性化的上門服務，內(nèi)容包括生活照料、家政服務、康復護理、精神慰藉、緊急救助等項目。這種模式讓老年人不出家門、不出社區(qū)就能享受到周到的生活服務和醫(yī)療護理，非常具有推廣價值。有關人士估計，居家式社區(qū)養(yǎng)老模式或?qū)⒊蔀橐院箴B(yǎng)老服務的主流。

(四）以機構集中養(yǎng)老為補充，加強管理，規(guī)范運作

由于家庭照料資源的匱乏，加之人們傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變，必將有越來越多的老年人需要依靠社會化養(yǎng)老機構撫養(yǎng)，這同時也為社會養(yǎng)老業(yè)的發(fā)展提供了廣闊空間。作為家庭養(yǎng)老模式的有效補充，機構養(yǎng)老正越來越受到老年人及其家庭的關注并接受。

目前，我市的養(yǎng)老機構仍以公辦為主、民營為輔。然而由于經(jīng)費等多種因素限制，公辦養(yǎng)老機構建設與群眾養(yǎng)老需求之間的矛盾日益突出。我市現(xiàn)有6家公辦城市養(yǎng)老福利機構，共有床位1200張。主要供養(yǎng)城市“三無”孤老、殘、幼，剩余床位才面向社會代養(yǎng)社會老人。這遠遠不能滿足社會化養(yǎng)老的需要。我市雖然采取了“民辦公助”政策來鼓勵社會力量為養(yǎng)老業(yè)服務，但民辦養(yǎng)老福利機構在劃撥用地、地價等方面缺少具體的優(yōu)惠政策以及政府的資金支持，發(fā)展經(jīng)費全靠自籌，發(fā)展能力有限。而社會養(yǎng)老本來就是一項投資大、見效慢的事業(yè)，這就限制了更多社會資源流入養(yǎng)老服務業(yè)。促進社會化養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展應著重考慮以下因素：

1.合理規(guī)劃養(yǎng)老機構的選址。一要考慮交通是否便利。老年人大都行動不便，且體弱多病，交通便利的地方，既方便親屬探望，也方便及時求醫(yī)。二要考慮人口是否集中，養(yǎng)老機構的正常運轉(zhuǎn)首先需要保證有正常的業(yè)務，人口比較集中的地方，入住需求相對較大。因此，城鄉(xiāng)結合部往往是修建養(yǎng)老機構比較理想的地址。

2.實現(xiàn)養(yǎng)老機構融資方式的多元化。一是地方財政投入。地方財政每年可預算一定數(shù)額的專項資金用于養(yǎng)老機構的建設，這是履行政府職能的表現(xiàn)。二是街道投入。街道辦事處可為本街道社區(qū)養(yǎng)老機構建設所需的投資承擔一定數(shù)額的經(jīng)費投入。三是業(yè)主投資。要滿足群眾對機構養(yǎng)老日益增長的需求，單靠政府的力量遠遠不夠，吸引更多社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)，促進養(yǎng)老業(yè)民營化、市場化，已經(jīng)成為養(yǎng)老業(yè)發(fā)展的必然趨勢。目前，我市正大力推進社會福利社會化，鼓勵社會力量興辦民營養(yǎng)老福利機構。因此鼓勵業(yè)主投資，吸引民間資金也是當前養(yǎng)老機構建設所需要的融資方式。四是社會基金投入。應建立社會福利基金，積極爭取社會捐助。在發(fā)行社會福利彩票收入中劃分必要的比例，專門用于為養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的補充資金；還可加強宣傳，鼓勵社會和個人向養(yǎng)老服務機構捐資、捐物或提供無償志愿服務。

3.加強機構建設，提升服務檔次。爭取在五年內(nèi)，全市新（擴）建各類養(yǎng)老服務機構，新增床位20000張，使我市養(yǎng)老服務機構床位數(shù)達到國際通行的占老年人口總數(shù)5%的標準，緩解日益嚴重的機構養(yǎng)老服務供需矛盾。一是按照科學規(guī)劃、準確定位、合理布局的要求，有計劃、有步驟地新建、擴建和改建一批基礎性、示范性的國辦養(yǎng)老服務機構，開展公益性、福利性的養(yǎng)老服務項目；二是鼓勵社會資本進入養(yǎng)老服務領域，建設各類檔次的養(yǎng)老機構，參與到養(yǎng)老服務業(yè)中來，推進養(yǎng)老服務社會化。同時要重點引導有實力的社會資本，充分整合資源，結合市場需求，建設一批規(guī)模化、專業(yè)化的高端養(yǎng)老機構，開展獨具特色的養(yǎng)老、養(yǎng)生服務，提升樂山養(yǎng)老機構形象，將樂山打造成全國著名的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老勝地。

4.加強引導，確保養(yǎng)老服務機構健康發(fā)展。政府要將發(fā)展社會化養(yǎng)老機構作為積極應對人口老齡化的一項重要工作來抓，統(tǒng)一布署、統(tǒng)一規(guī)劃，在城鄉(xiāng)建設中按老年人的比例做好養(yǎng)老機構的定點建設規(guī)劃，保證養(yǎng)老機構建設用地。在環(huán)境營造、市場培育、監(jiān)督管理等方面出臺可操作性的鼓勵政策，建立公開、公平、公正、規(guī)范的養(yǎng)老服務準入制度，吸引社會各界有識之士積極投身于養(yǎng)老事業(yè)。各級金融部門要加大信貸支持力度，積極關注和支持民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展。按照社會化和市場化的要求，堅持政事分開和管辦分開的原則，積極支持養(yǎng)老機構的發(fā)展，可根據(jù)發(fā)展需要，通過政府補貼和購買服務的方式興辦養(yǎng)老服務業(yè)，政府可以以床位為單位，每張床位給予一定的補助；也可按建筑面積，每平方米給予一定標準的補助。這樣既減輕了政府養(yǎng)老的壓力、又增加了養(yǎng)老機構的收入，有利于養(yǎng)老機構的發(fā)展。

(五）對養(yǎng)老服務行業(yè)實施嚴格監(jiān)管

國際經(jīng)驗表明，養(yǎng)老服務業(yè)是各國政府管制最嚴格的行業(yè)之一。之所以如此，一個重要原因是政府是社會養(yǎng)老產(chǎn)品的主要“買單者”。隨著政府財政資助社會力量興辦養(yǎng)老服務機構政策的出臺和資助力度日益增強，政府有責任對所有養(yǎng)老服務的提供者實施嚴格的質(zhì)量監(jiān)控，以提高財政資助資金的使用效率和最大限度地增進社會和諧。

1.既要嚴把行業(yè)準入關，又要引入競爭機制。嚴格行業(yè)準入是政府對養(yǎng)老服務機構實施有效監(jiān)管的重要一環(huán)。在養(yǎng)老服務機構現(xiàn)存的諸多問題中，不少是由于行業(yè)準入不嚴而衍生出來的。近幾年，各地方政府相繼組織制定了養(yǎng)老服務行業(yè)地方性準入標準，大大促進了該行業(yè)向規(guī)范化、專業(yè)化、標準化方向發(fā)展。

2.強化質(zhì)量控制關。質(zhì)量是企業(yè)的生命，養(yǎng)老服務機構也不例外。要確保養(yǎng)老服務機構的服務質(zhì)量，政府強化對養(yǎng)老服務機構運營期間的評估監(jiān)控是有效手段之一。

建議一：組建專職巡察機構。該機構類似勞動部門的勞動監(jiān)察大隊，主要職能是：對所轄各類養(yǎng)老機構實施現(xiàn)場視察，測定其是否達到最低質(zhì)量運作標準；調(diào)查處理對養(yǎng)老服務機構的投訴。采取定期考評和不定期抽檢，對有不良記錄的機構，可視情況適當增加視察次數(shù)和監(jiān)管力度。

建議二：建立信息披露機制。為了提高監(jiān)察效率，政府應在官方網(wǎng)站上定期公布各家養(yǎng)老服務機構最新監(jiān)察的主要結果，以增強市場透明度，方便消費者甄別、選擇適合的養(yǎng)老服務機構，也有利于促進整個養(yǎng)老服務市場的自由競爭、優(yōu)勝劣汰。

3.嚴格考評制度，完善工作機制。（1）定期問卷調(diào)查。為進一步了解老年朋友對養(yǎng)老服務工作的意見和建議，建議民政部門每年定期在每個養(yǎng)老機構抽取50位老年人開展一次養(yǎng)老服務工作問卷調(diào)查，通過問卷調(diào)查，進一步掌握和了解老人們的真實想法以及他們對機構服務的服務質(zhì)量評價。（2）考核評估。為了規(guī)范和完善對養(yǎng)老服務機構的管理，為我市的廣大老年人提供更加規(guī)范、更加優(yōu)質(zhì)、更人性化的養(yǎng)老服務，應該制定《樂山市養(yǎng)老服務機構服務質(zhì)量考核評估實施辦法》?？己嗽u估采取服務對象評（占考核評估的50%）、主管部門評（占考核評估的30%）、服務機構自評（占考核評估的20%）的方式，評估分數(shù)作為年檢審核的重要依據(jù)，促進養(yǎng)老服務機構服務質(zhì)量和服務水平得到進一步提升。

4.建立有效的退出機制。在監(jiān)管過程中，一旦發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機構存在嚴重的服務質(zhì)量問題（如侵犯老年人權益等），政府應采取相應措施對其實施懲治，如罰款、限期整改、終止財政資助等。若是屢犯不改，則取消其執(zhí)業(yè)資格。

(六）成立養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會，加強養(yǎng)老機構行業(yè)自律

我市的養(yǎng)老機構均是以民間非企業(yè)組織和社會福利機構的形式注冊登記的，機構性質(zhì)決定了它的發(fā)展方向。因此，建議全市建立一個行業(yè)協(xié)會，加強對服務機構的指導，從人員的培訓、機構的建立、制度的完善、風險的規(guī)避、橫向的交流、縱向的溝通方面搭建起一個共享的平臺，做好行業(yè)自律工作，最大限度地滿足不同層次老年人的各類需求。

總之，人口老齡化是經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的必然趨勢，同時其進程又對經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生廣泛、長期、復雜和深刻的影響。認真研究和積極應對人口老齡化，是改善民生、構建和諧社會的一個重大而緊迫的問題，因此，必須統(tǒng)籌兼顧、加快樂山養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展，有計劃、有步驟地解決人口老齡化進程中出現(xiàn)的問題，以促進全市經(jīng)濟又好又快發(fā)展，推進社會和諧進步。

責任編輯：劉國春

C92

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2011.01.02

1009-6922（2011）01-09-06

2011-03-16

課題組組長和項目負責人：周小林（1961-），男，四川遂寧人，中共樂山市委黨校副校長、法學副教授，主要研究方向：法學、行政學。主研人員：李明（1977-），男，四川內(nèi)江人，中共樂山市委黨校講師，碩士，主要研究方向：馬克思主義中國化；沈建軍（1968-）男，四川眉山人，中共樂山市委黨校法學教研室主任、法學副教授，主要研究方向：民法學。