環(huán)渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境呼喚立法保護(hù)
——訪國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所疏震婭

本刊記者/田曉東

環(huán)渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境呼喚立法保護(hù)
——訪國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所疏震婭

本刊記者/田曉東

渤海是中國(guó)唯一的內(nèi)海，具有獨(dú)特的地理和資源優(yōu)勢(shì)，其生態(tài)價(jià)值巨大，但是近年來環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，給渤海帶來了不可忽視的生態(tài)環(huán)境破壞。渤海生態(tài)環(huán)境在承載區(qū)域經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，正面臨著巨大的壓力。渤海在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著重要的戰(zhàn)略地位，我國(guó)現(xiàn)行的法律制度規(guī)定了海洋環(huán)境保護(hù)的一般制度，卻并未充分體現(xiàn)對(duì)渤海的特殊保護(hù)。為環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供支撐與服務(wù)，離不開法律的保駕護(hù)航，所以不論從環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)地位看，還是從環(huán)渤海地區(qū)的特殊地理構(gòu)造看，制定一部全面保護(hù)渤海環(huán)境的單行法實(shí)有必要。

渤海污染不堪重負(fù)

談到環(huán)渤海的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所疏震婭在接受記者采訪時(shí)稱：近年來，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展建設(shè)很快，所取得的巨大經(jīng)濟(jì)成就有目共睹，但是渤海環(huán)境目前的污染狀況非常令人擔(dān)憂。這種擔(dān)憂主要來自二個(gè)方面，一方面是近岸海域生態(tài)環(huán)境的問題，另一方面是內(nèi)陸生態(tài)環(huán)境的問題。

近岸海域生態(tài)環(huán)境的問題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是近岸海域污染日趨嚴(yán)重，范圍也在不斷擴(kuò)大。作為一個(gè)近封閉的淺海，渤海自凈能力較差，還要承接大量的陸源污染。渤海沿岸江河縱橫，有大小河流50條，其中萊洲灣沿岸19條，渤海灣沿岸16條，遼東灣沿岸15條。每年通過各類排污口直接排入渤海的污水占全國(guó)直接排海污水總量的40％?！?010年中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，渤海入海排污口達(dá)標(biāo)排放次數(shù)僅占全年監(jiān)測(cè)總次數(shù)的46％。渤?，F(xiàn)有輸油管道溢油概率約為每年0.1次。渤海石油平臺(tái)由于火災(zāi)及井噴所引起的溢油事故概率約為每年0.2次。石油富含的有機(jī)成分降解后會(huì)造成局部海域水體富營(yíng)養(yǎng)化，誘導(dǎo)赤潮爆發(fā)。2010年，渤海共發(fā)生7次赤潮，面積達(dá)3，560km2。尤其是2010年10月11日和12日兩天，渤海海域首次發(fā)現(xiàn)有毒赤潮。二是渤海灣生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康狀態(tài)。水體呈嚴(yán)重富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)，氮磷比嚴(yán)重失衡，部分生物體內(nèi)砷的含量偏高，生物群落結(jié)構(gòu)狀況一般，浮游植物和浮游動(dòng)物數(shù)量高于正常波動(dòng)范圍，魚卵和仔魚的種類少，密度低。三是海洋生態(tài)環(huán)境惡化，海洋生物種類明顯減少。從20世紀(jì)70年代初起，渤海生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能即受到一定程度的破壞，魚類群落進(jìn)入由高營(yíng)養(yǎng)層次向低營(yíng)養(yǎng)層次的演變過程，漁業(yè)資源逐漸朝著低齡化、小型化、低質(zhì)化方向明顯演變。渤海海洋生物多樣性受到一定程度的損害，海洋生物種類明顯減少。

內(nèi)陸生態(tài)環(huán)境的問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是地下水開采嚴(yán)重超量，水資源短缺影響渤海近海海域的水資源質(zhì)量。環(huán)渤海區(qū)域從20世紀(jì)80年代以來，由于過量開采地下水資源，導(dǎo)致水資源嚴(yán)重短缺。工業(yè)和城市擠占農(nóng)業(yè)用水，農(nóng)業(yè)用水又?jǐn)D占生態(tài)環(huán)境用水，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化。到2003年，華北地區(qū)超采地下水1000多億m3，地下水開采漏斗區(qū)擴(kuò)大到9萬多km2；淺層地下水比20世紀(jì)初下降16.2米，深層地下水比20世紀(jì)初下降39.9米。二是廢水、廢氣、廢渣不經(jīng)有效達(dá)標(biāo)治理而大量排放，破壞了整體環(huán)境的自然形態(tài)，使渤海水域遭到污染。改革開放以來，內(nèi)陸省市的人口急劇增加，工業(yè)發(fā)展加快，交通工具愈來愈機(jī)動(dòng)化，由此帶來的廢水、廢氣、廢渣大量增加，而很多廢水、廢氣、廢渣不經(jīng)有效達(dá)標(biāo)治理就大量排放，不僅破壞了這些地區(qū)整體環(huán)境的自然形態(tài)，也對(duì)渤海水域造成污染。眾多污染事件的出現(xiàn)，均給已不堪重負(fù)的渤海帶來了一定程度的環(huán)境污染。這種環(huán)境污染狀態(tài)又對(duì)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展造成了一定的負(fù)面影響。這樣的惡性循環(huán)既不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，也不利于維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

疏震婭

立法保護(hù)現(xiàn)狀堪憂

“目前，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定了海洋環(huán)境保護(hù)的一般制度，頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》、《防止陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》、《防治船舶污染海域管理?xiàng)l例》、《防治海岸建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等等。國(guó)家有關(guān)部門還先后制定了《渤海沿海資源管理行動(dòng)計(jì)劃》、《渤海綜合整治規(guī)劃》和《渤海環(huán)境管理戰(zhàn)略》。2001年，國(guó)務(wù)院又批復(fù)了《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》。但是，與渤海環(huán)境的理想治理需求相比，目前環(huán)渤海環(huán)境保護(hù)的立法現(xiàn)狀仍然不盡人意。”

談到環(huán)渤海環(huán)境保護(hù)的立法現(xiàn)狀，疏震婭認(rèn)為：環(huán)渤海環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀不盡人意的地方主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是立法層次和部門繁多。環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)行政區(qū)劃眾多，立法主體多樣。由于行政區(qū)劃的分割和地方利益的驅(qū)動(dòng)及缺乏立法協(xié)調(diào)，造成地方性法規(guī)與國(guó)家法律和行政法規(guī)之間存在矛盾或者不協(xié)調(diào)。相關(guān)部門無法在適用法律時(shí)能找到最為合適的依據(jù)。新近發(fā)生的蓬萊19-3油田溢油事件只能向責(zé)任方索賠20萬。這一賠償計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)正是《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第85條的規(guī)定。2010年，山東省財(cái)政廳、省海洋與漁業(yè)廳聯(lián)合發(fā)布的《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》是全國(guó)首創(chuàng)。該《辦法》首次明確了對(duì)海上溢油污染等8種海洋污染事故和違法開發(fā)行為的損害評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)令照價(jià)賠償補(bǔ)償。根據(jù)有關(guān)法律位階的規(guī)定，特殊法優(yōu)于一般法的前提是針對(duì)同等效力級(jí)別的法律。該《辦法》是《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》的下位法，不得優(yōu)于后者適用。因此，盡管《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定已滯后于社會(huì)現(xiàn)狀而且該《辦法》有明確賠償標(biāo)準(zhǔn)，蓬萊漏油事件卻無法適用。二是海洋綜合管理法缺乏。中國(guó)目前海洋綜合立法狀況不盡如人意，缺乏區(qū)域性海洋綜合管理法。目前解決環(huán)境問題大體上都是哪個(gè)環(huán)節(jié)出問題就制定規(guī)定來解決問題。此種做法既滯后于社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，也不能防范其他問題的產(chǎn)生。海洋綜合管理的法律制度可為涉海部門和海洋產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)調(diào)工作提供法律保障，其主要任務(wù)是依據(jù)國(guó)家的方針政策，調(diào)整各涉海部門和海洋產(chǎn)業(yè)在開發(fā)、利用、保護(hù)和管理海洋環(huán)境及其資源過程中的關(guān)系，提供指導(dǎo)各涉海部門和海洋產(chǎn)業(yè)合理而有效地進(jìn)行涉海活動(dòng)的準(zhǔn)則，以加速各海洋產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和生態(tài)效益。世界主要海洋國(guó)家，如美國(guó)、法國(guó)、加拿大、日本、澳大利亞和韓國(guó)等在海洋綜合管理方面都有相應(yīng)的法律法規(guī)。三是海洋管理部門權(quán)限不明。《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定可以建立海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織，來負(fù)責(zé)實(shí)施重點(diǎn)海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、海洋環(huán)境污染的防治和海洋生態(tài)保護(hù)工作。但是該法對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織的法律地位、自身職能、如何建立都沒有具體規(guī)定。在海洋行政執(zhí)法方面，各種法律法規(guī)有的沒有明確執(zhí)法主體；有的存在多個(gè)執(zhí)法主體，雖有職責(zé)分工，但管理的總體責(zé)任不清楚，造成部門之間和上下級(jí)之間難以協(xié)調(diào)。渤海跨越幾個(gè)省市地區(qū)，各地各行其政，缺乏良好的溝通與協(xié)調(diào)，就更不利于海洋環(huán)境的保護(hù)。

綜合管理勢(shì)在必行

“渤海是我國(guó)唯一的半封閉性內(nèi)海，其自凈能力差，環(huán)境容量低，海域環(huán)境敏感而脆弱。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于重要的戰(zhàn)略性地位，并且這一區(qū)域的地理環(huán)境較為特殊。現(xiàn)有法律法規(guī)在保護(hù)渤海環(huán)境過程中雖然也發(fā)揮了一定的積極作用，但是仍然未能充分地體現(xiàn)對(duì)這片特殊海域的特別保護(hù)，造成這一現(xiàn)狀的根本原因就是，現(xiàn)行的立法與渤海環(huán)境及環(huán)境污染的特殊性不能相適應(yīng)，所以需要我國(guó)作出專門細(xì)致的立法來予以充分的保護(hù)。”

在疏震婭看來，對(duì)于環(huán)渤海環(huán)境的保護(hù)需要進(jìn)行綜合管理。因?yàn)椴澈５闹饕廴臼顷懺次廴?。改善渤海環(huán)境，實(shí)現(xiàn)對(duì)渤海環(huán)境的有效治理，必須把治理工作的注意力投向污染渤海的陸上源頭。從環(huán)境治理而言，必須對(duì)環(huán)渤海徑流和海岸工程建設(shè)項(xiàng)目以及其他可能給渤海帶來污染的活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一治理，才能根本改善渤海環(huán)境。從立法角度而言，必須按照陸海一體的總體思路，把影響渤海環(huán)境的各種生產(chǎn)、生活活動(dòng)，尤其是陸上活動(dòng)納入其調(diào)整范圍，才能為改善渤海環(huán)境提供有效的法律保障，而《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》只有防止陸源污染的一般規(guī)定，無法對(duì)陸海結(jié)合的環(huán)境治理加以規(guī)范。這是《海環(huán)法》不能有效治理渤海環(huán)境的重要原因之一。

此外疏震婭認(rèn)為，一定要建立健全渤海排污總量控制制度。畢竟渤海作為一個(gè)有明確邊界的環(huán)境管理對(duì)象，對(duì)其進(jìn)行治理的最有效辦法就是實(shí)行排污總量控制，而實(shí)施總量控制制度的核心問題就是如何確定總量。污染物的排放總量必須依據(jù)海洋區(qū)域污染物承載力的大小，也就是海洋區(qū)域的環(huán)境容量來確定。海洋區(qū)域污染物排放總量必須小于海洋區(qū)域環(huán)境容量。渤海區(qū)域的污染物排放總量控制的實(shí)現(xiàn)，主要是通過渤海區(qū)域的海灣和河口附近海域、沿海城市的毗鄰海域、各海洋功能區(qū)的總量控制組成。渤海區(qū)域環(huán)境管理立法應(yīng)將污染物排放總量控制制度納入立法的范圍內(nèi)。具體來講，就是把監(jiān)測(cè)水質(zhì)的主體、程序、污染物總量的確定、總量控制的監(jiān)管主體、職責(zé)權(quán)限、破壞總量控制應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任以法律規(guī)范的形式固定下來。

疏震婭認(rèn)為，在建立渤海周邊省市政策、立法統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制的前提下，構(gòu)建區(qū)域合作組織，也是一個(gè)保護(hù)渤海環(huán)境的有效辦法。渤海海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織的主要職責(zé)就是，統(tǒng)一制訂區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的政策和法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，建立環(huán)渤海區(qū)域環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議制度。在聯(lián)席會(huì)議之下設(shè)立專題工作小組，由各方根據(jù)合作需要，通過訂立合作協(xié)議的方式開展具體的專項(xiàng)工作。建立環(huán)渤海區(qū)域環(huán)境信息交互平臺(tái)和環(huán)境宣教網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的環(huán)境信息共享與交換，強(qiáng)化環(huán)境宣教工作的區(qū)域聯(lián)動(dòng)，這樣就可以在環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)形成一個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制，并能夠在投資融資、市場(chǎng)拓展、技術(shù)配合、資格互認(rèn)、環(huán)保技術(shù)應(yīng)用等多個(gè)層面，開展廣泛的合作。

展望環(huán)渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境的未來，疏震婭還是充滿了信心，她相信隨著國(guó)家對(duì)環(huán)渤海環(huán)境保護(hù)的加強(qiáng)，隨著國(guó)家立法步伐的加快，制約環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的種種環(huán)境保護(hù)難題，一定會(huì)得到較好的解決，未來的環(huán)渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境，一定會(huì)越變?cè)胶谩?/p>