酒泉市人民政府法制辦 李 悅

關(guān)于文藝社團(tuán)登記管理相關(guān)問題的法律辯說

酒泉市人民政府法制辦 李 悅

法國著名的思想家托克維爾曾一針見血地指出：結(jié)社自由是僅次于自己活動自由的最自然的自由。結(jié)社自由作為一項全球性的憲法性權(quán)利已廣泛被各國立法所承認(rèn)。我國也在憲法中明確規(guī)定了結(jié)社自由是公民的基本權(quán)利之一。但我國目前在法律層面上尚缺乏關(guān)于結(jié)社的基本法律，現(xiàn)行的《社會團(tuán)體登記管理條例》制定于1989年（1998年進(jìn)行了修改），對社團(tuán)的一些基本法律問題進(jìn)行了規(guī)定。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國民結(jié)社意識的增強(qiáng)，我國傳統(tǒng)的社會管理體制早已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步的要求。

十七大報告中提出“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，在宏觀層面上為完善社會管理體制確定了指導(dǎo)原則。面對新形勢、新問題，亟需規(guī)范和完善文藝社團(tuán)管理體制，進(jìn)一步強(qiáng)化和保護(hù)合法登記成立的文藝社團(tuán)的法律地位，建立以保障權(quán)利為中心的文藝社團(tuán)管理體制。

一、我國目前的社團(tuán)管理體制及其帶來的問題

為了發(fā)揮社團(tuán)的積極功能又能確保社會政治穩(wěn)定，按照我國現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)的規(guī)定,政府對社會團(tuán)體的管理體制可以概括為12字方針：“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”。歸口登記,是指除法律、法規(guī)規(guī)定免于登記外,1998年以后,所有社團(tuán)都由民政部門統(tǒng)一登記,其他部門登記的不能視為社團(tuán)。分級管理,是指根據(jù)社團(tuán)的規(guī)模,全國性社團(tuán)由國務(wù)院的登記管理機(jī)關(guān)及相應(yīng)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)管理監(jiān)督,地方性社團(tuán)由地方各級登記機(jī)關(guān)及相應(yīng)的業(yè)務(wù)單位負(fù)責(zé)管理監(jiān)督。雙重負(fù)責(zé),又稱為雙重管理,指對社團(tuán)的登記注冊管理及日常性管理實行登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制。事實上，12字方針是我國長期計劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性沿襲,“分級”和“歸口”多少帶有計劃經(jīng)濟(jì)條件下全國在行政管理模式上的“條塊分割”的色彩；“雙重負(fù)責(zé)”也暴露出了國家統(tǒng)合社會的影子?？梢哉f,我國在文藝社團(tuán)管理體制上依然沒有跳出計劃經(jīng)濟(jì)規(guī)制。

我國對社團(tuán)的管理體制早已落后于現(xiàn)實社會的需要，既不能滿足公民結(jié)社自由的需要，也不適應(yīng)現(xiàn)代社會治理的要求。以文藝社團(tuán)為例，近年來，由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，我國許多地方出現(xiàn)了為套取經(jīng)濟(jì)利益，掛靠一些民營企業(yè)，掛牌成立的民間文藝組織。這實際是鉆了我國現(xiàn)行社團(tuán)管理體制的漏洞，造成了我國文藝社團(tuán)管理秩序的混亂，嚴(yán)重危害了我國文藝社團(tuán)管理事業(yè)的健康發(fā)展，阻礙了我國文化大繁榮的體制進(jìn)程。

二、建立以保障權(quán)利為中心的社團(tuán)管理體制

近年來,有些地方政府積極回應(yīng)社團(tuán)成長和發(fā)展對管理體制創(chuàng)新的需求,在現(xiàn)行社團(tuán)管理法律和政策框架內(nèi),結(jié)合各地區(qū)的特點,對社團(tuán)管理體制進(jìn)行改革。雖然改革模式并不一致,但相對集中地選擇了對社團(tuán)“雙重負(fù)責(zé)”的管理體制進(jìn)行改革。這樣,行業(yè)協(xié)會的登記管理工作必須統(tǒng)一由民政部門負(fù)責(zé),行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位則不再是有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的政府經(jīng)濟(jì)職能部門,而由行業(yè)協(xié)會服務(wù)署統(tǒng)一充當(dāng)各行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管部門，對社會組織進(jìn)行分類管理。

第一，在社團(tuán)登記方式上，根據(jù)政治敏感性，區(qū)別對待。借鑒世界各國對社團(tuán)等社會組織的登記要求的經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，對一些慈善類團(tuán)體取消主管單位，可以實行“一元管理”，直接備案或登記制度。在“一元管理”中應(yīng)積極推廣備案制度。社團(tuán)登記其實是一種行政許可，根據(jù)《行政許可法》第13條的規(guī)定，對于其第12條所列事項，能夠通過行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式解決的，可以不設(shè)行政許可。因此，對慈善類團(tuán)體的社團(tuán)登記可以采用備案方式解決的，應(yīng)盡可能采用備案制度，以便于公民結(jié)社權(quán)的實現(xiàn)，促進(jìn)公民社會成長。并將上述社團(tuán)登記視為社會組織自愿獲得主體資格的行為[1]，而不作為政府的強(qiáng)行規(guī)定。

而對其他類社團(tuán)，根據(jù)政治敏感性，有必要繼續(xù)保留業(yè)務(wù)主管單位的要求。以文聯(lián)為例，在我國，各級文聯(lián)是隸屬于中央和地方黨委由黨委宣傳部代管的“被國家認(rèn)定的十五個人民團(tuán)體中的一個”，是《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定并由國務(wù)院確認(rèn)免予登記的黨實現(xiàn)對文藝工作的領(lǐng)導(dǎo)的人民團(tuán)體。國務(wù)院《社會團(tuán)體登記管理條例》第3條明確規(guī)定：“參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團(tuán)體”和“由國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體”“免予登記”。國務(wù)院《社會團(tuán)體登記管理條例》第十三條第二款明確規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，沒有必要成立的”的組織出現(xiàn)，登記管理機(jī)關(guān)須“不予批準(zhǔn)”籌備和登記。2000年4月10日民政部頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》中也將“未經(jīng)登記，擅自以社會團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動”的情形規(guī)定為非法民間組織。因此，本著節(jié)約社會資源的原則，我們有必要進(jìn)一步強(qiáng)化和鞏固我國各級文聯(lián)的法律地位，嚴(yán)把審核登記關(guān)。

第二，建立針對登記管理機(jī)關(guān)行為的訴訟救濟(jì)制度。目前社團(tuán)管理的法律法規(guī)主要是《社團(tuán)登記管理條例》（以下簡稱《條例》），該條例是國務(wù)院在1998年10月頒布，代替了國務(wù)院曾在1989年10月頒布的《社團(tuán)登記管理條例》。1998年《條例》雖在1989年《條例》基礎(chǔ)上修改而成，但對1989年《條例》中有的有利于保障公民結(jié)社自由的條款并沒有繼承，即“社團(tuán)對登記管理機(jī)關(guān)做出的不予登記的決定和有關(guān)處罰決定不服的，有權(quán)在法定期限內(nèi)向上一級登記管理機(jī)關(guān)申請復(fù)議，并依據(jù)行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，可以在訴訟時效內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟，以維護(hù)其合法權(quán)益”[2]。為了更好的保障行政相對人各項合法權(quán)利的實現(xiàn)，對登記機(jī)關(guān)“不予批準(zhǔn)籌備”、“拒絕登記”、“責(zé)令限期停止活動”、“撤銷登記”等行政行為，可以提起行政復(fù)議或者訴訟。但基于我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，對“責(zé)令限期停止活動”、“撤銷登記”提起行政訴訟還缺乏法律依據(jù)，只能提起行政復(fù)議，因為行政復(fù)議受案范圍不僅包括人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，還包括政治權(quán)利和自由及社會權(quán)等內(nèi)容，可見，行政復(fù)議法的保護(hù)范圍明顯比行政訴訟法寬。但是“結(jié)社權(quán)屬于公民基本權(quán)利的范疇,無論在立法層次上還是司法保護(hù)的層次上,都應(yīng)當(dāng)與基本權(quán)利的重要性相匹配,單純的行政復(fù)議并不能提供有效的救濟(jì)?！盵3]因此，有必要對《條例》和《行政訴訟法》做出相應(yīng)的修改，將社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)的管理、處罰行為納入到行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。

第三，實現(xiàn)對業(yè)務(wù)主管單位管理行為的復(fù)議和訴訟。近年來伴隨著社團(tuán)體制改革的推進(jìn)，在改革中也出現(xiàn)新的情況，如行業(yè)協(xié)會作為社會組織的業(yè)務(wù)主管單位對相關(guān)社團(tuán)進(jìn)行管理。我國大部分的行業(yè)協(xié)會，都是在我國改革開放后，在行政機(jī)構(gòu)改革過程中，由某些行業(yè)行政主管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變而來。因而，行業(yè)協(xié)會與其成員之間的關(guān)系不僅是協(xié)會內(nèi)部關(guān)系，還具有“外部性”，行業(yè)協(xié)會在特定情況下也可成為行政主體。在社團(tuán)體制改革中出現(xiàn)的行使一定行政管理職權(quán)行業(yè)協(xié)會等事物，其實是國家把特定行政任務(wù)從行政機(jī)構(gòu)組織體系劃分出來，交給以新設(shè)立的法人組織執(zhí)行。國家設(shè)立并附有特定行政任務(wù)的法人組織，不僅在組織上是獨立的行政構(gòu)成體，而且更具有獨立人格的法律地位，本身就是任務(wù)終極歸屬的行政主體。[4]因此，對行業(yè)協(xié)會實施的來自政府部門授權(quán)管理行為，相對人可以提起行政復(fù)議和行政訴訟，政府和法院應(yīng)當(dāng)受理。

三、修改完善《條例》以保障公民的結(jié)社自由

放眼世界，社團(tuán)設(shè)立與活動已經(jīng)由私法自治范疇延伸至國家行政領(lǐng)域，國家往往從維護(hù)社會穩(wěn)定等角度考慮，對社團(tuán)的活動進(jìn)行規(guī)制，但這種規(guī)制的正當(dāng)性是在維護(hù)公民權(quán)利和自由的前提下進(jìn)行的，而且規(guī)制社團(tuán)的法律、法規(guī)本身也應(yīng)受到憲法的規(guī)制。從憲法的結(jié)社自由條款、尊重和保障人權(quán)的內(nèi)容和社團(tuán)自治等原則來審視《條例》，該條例不能適應(yīng)保障公民結(jié)社自由的需要，必須加以修改和完善。

對《條例》修改和完善，除了根據(jù)前文所提及的創(chuàng)新社團(tuán)登記方式、建立針對登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位管理行為的復(fù)議和訴訟等內(nèi)容進(jìn)行外，本人認(rèn)為還應(yīng)關(guān)注以下幾個方面：

第一，《條例》第33條列舉登記管理機(jī)關(guān)了對社團(tuán)的處罰，其中“責(zé)令撤換直接負(fù)責(zé)的主管人員”應(yīng)予刪除?，F(xiàn)在的許多新興社團(tuán)更具民間性，更多是“政社分離”，如果仍然堅持這一內(nèi)容，明顯違反了社團(tuán)自治原則。

第二，健全完善社團(tuán)內(nèi)部管理的制度原則。社團(tuán)章程是屬于“軟法”的范疇，“軟法”的內(nèi)容要符合“硬法”，即國家憲法、法律的規(guī)定和精神，社團(tuán)內(nèi)部管理要符合民主、法治原則，不得以自治或內(nèi)部行為為由侵犯公民的合法權(quán)益。這些制度原則可能以強(qiáng)制性規(guī)則的面貌出現(xiàn)，例如明確社團(tuán)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)、確定社團(tuán)內(nèi)管理者的職責(zé)、建立起運(yùn)作程序和成立社員權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)等事項。社團(tuán)章程在達(dá)到國家制定法強(qiáng)制性規(guī)定要求的前提下，每個社團(tuán)可以根據(jù)其目的和形式制定出符合本社團(tuán)的相對靈活的規(guī)則和制度。

注 釋:

[1]《行政許可法》第12條規(guī)定可以設(shè)定行政許可事項，其中第5項內(nèi)容是企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等需要確定主體資格的事項。

[2]中國社團(tuán)研究會：《中國社會團(tuán)體研究》，中國社會出版社，1991年版，第32頁。

[3]劉培峰：《社團(tuán)管理的許可與放任》，載《法學(xué)研究》2004年第4期，第157-158頁。

[4]李建良 劉淑范：《“公法人”基本權(quán)利能力探討》，載湯德宗：《憲法解釋之理論與實務(wù)》（第四輯），臺灣新學(xué)林出版社，2005年版，第318頁。

編輯

董曉玲