改善民生與構(gòu)建民生法治

作者簡介：A李新剛(1974- )，男，山東淄博人，法學(xué)碩士，中共淄博市委黨校政法教研部講師，主要研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、民商法學(xué)。

摘 要：把民生理念融入法治之中，構(gòu)建民生法治，既為法治發(fā)展注入了新的活力，也對我國的法治建設(shè)提出更高更新的要求。加強(qiáng)民生法治建設(shè)，必須充分發(fā)揚(yáng)民主，確保民生立法的科學(xué)性、民主性和公平性；政府要切實(shí)履行職責(zé)，堅(jiān)持依法行政和公正執(zhí)法，為改善民生提供切實(shí)保障；司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從保護(hù)民生權(quán)利、救濟(jì)民生利益的角度進(jìn)行理念設(shè)計(jì)和制度安排，不斷提高司法保障民生的水平。

關(guān)鍵詞：民生保障；法治；公平

中圖分類號：D90-052 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）11-0059-03

黨的十七大報(bào)告提出“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生”的方針，關(guān)注民生、改善民生逐漸成為當(dāng)代中國發(fā)展的關(guān)鍵詞。如何保障和改善民生也成為學(xué)界的熱點(diǎn)話題。從法律上看，加強(qiáng)民生領(lǐng)域的法治建設(shè)是改善民生的重要手段。把民生理念融入法治之中，構(gòu)建民生法治，既為我國的法治發(fā)展注入了新的活力，也對我國的法治建設(shè)提出了更高更新的要求。民生發(fā)展與法治建設(shè)的交匯融合對于實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和社會和諧進(jìn)步會起到良好的推動(dòng)作用。

一、民生理念豐富了法治的價(jià)值內(nèi)涵，為法治發(fā)展注入新的活力

法治是一個(gè)內(nèi)涵豐富的概念，自由、平等、人權(quán)以及公平正義等均是其重要價(jià)值。人權(quán)保障和公平正義的價(jià)值取向與民生理念具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，民生問題反應(yīng)到法律上，主要就體現(xiàn)為社會公眾平等地享有全部生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。通過人權(quán)保障和促進(jìn)社會公平的法治實(shí)踐，自然會實(shí)現(xiàn)民生發(fā)展的許多目標(biāo)。盡管如此，傳統(tǒng)法治的價(jià)值內(nèi)涵卻不能完全涵蓋民生理念的全部內(nèi)容。法治是“依靠正義之法來治理國政與管理社會從而使權(quán)力和權(quán)利得以合理配置的社會狀態(tài)。［1］”權(quán)力制約是現(xiàn)代法治的基本立足點(diǎn)，傳統(tǒng)法治所倡導(dǎo)的人權(quán)保障和公平正義更多的是強(qiáng)調(diào)把國家權(quán)力限定在合理的法律范圍內(nèi)，避免對人權(quán)的肆意侵犯和對公共利益的任意損害，“人權(quán)的主流精神始終是防止和抵抗公權(quán)力走向惡政”［2］。而民生發(fā)展則更多地要求國家和政府通過大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加對公共事業(yè)的投入，合理調(diào)整收入分配以及完善社會保障等積極的干預(yù)行為，來不斷提高人們的物質(zhì)、文化生活水平。法治中的人權(quán)保障理念對國家和政府而言，側(cè)重于規(guī)范和制約，確保不“越權(quán)”，民生理念側(cè)重在賦予國家和政府增進(jìn)人民福祉的積極行為職責(zé)，確保不“失職”。

盡管隨著人權(quán)理論和實(shí)踐的不斷發(fā)展，人權(quán)保障的范圍不斷擴(kuò)大，政府的積極保障義務(wù)也早已被確認(rèn)。但是，人權(quán)保障畢竟不能完全涵蓋民生發(fā)展的所有內(nèi)容，同時(shí)，民生問題也不單純是一個(gè)法治問題，健全法治雖然是民生發(fā)展的主要途徑和重要手段，卻不是唯一手段，黨和國家的政策，經(jīng)濟(jì)手段、財(cái)政手段，甚至道德都可以成為促進(jìn)民生的重要因素。因此，不能把民生理念與法治價(jià)值中的某些部分等同，民生理念在法治的價(jià)值體系中有一定的獨(dú)立存在意義，民生理念豐富了法治的價(jià)值內(nèi)涵。

以法治來促進(jìn)民生，構(gòu)建民生法治，可以強(qiáng)化國家和政府的民生職責(zé)，使黨和國家的一系列民生政策通過穩(wěn)定的制度化形式得以貫徹。社會公眾切實(shí)的民生利益在立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)得到有效的保障，這必然會極大地增強(qiáng)人們普遍守法的自覺性，增強(qiáng)人們對法治的認(rèn)同感和信心。在法律對民生關(guān)注的邏輯關(guān)系中，由于社會公眾自身的切實(shí)的民生利益得到了法律的終極關(guān)照，就會產(chǎn)生社會對法律的普遍信仰，人民群眾對法律的權(quán)威的普遍認(rèn)同，這種關(guān)系所帶來的法治民生意義的效果也會得到很大提升。［3］

在我國，經(jīng)過了1998年確立依法治國方略的一段法治熱潮之后，面對現(xiàn)實(shí)中大量的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象，人們對法律權(quán)威性的認(rèn)同感、信任感有所淡化，法治再次成為遠(yuǎn)離普通民眾的專業(yè)術(shù)語，成為人們遙不可及的夢想。而通過法治對民生的關(guān)注，構(gòu)建民生法治，無疑為我國的法治發(fā)展注入新的活力，對我國現(xiàn)階段法治政府建設(shè)起到較好的推動(dòng)作用。

二、構(gòu)建民生法治是保障和改善民生的必由之路

1.完善民生法治可以為實(shí)現(xiàn)民生權(quán)利提供制度保障

民生權(quán)利是對民生現(xiàn)象的抽象和概括，是指主體從事社會物質(zhì)文化生活活動(dòng)，以謀求生存和發(fā)展利益的資格。具體而言，民生權(quán)利包括經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化權(quán)利、社會權(quán)利以及科技權(quán)利等。隨著社會情勢的變遷，民生權(quán)利的內(nèi)涵和外延也會發(fā)生相應(yīng)變化。近年來，為保障民生權(quán)益，改善民生狀況,黨和國家制定了一系列的政策。政策具有決策迅速、針對性和適應(yīng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，但往往缺乏長期性、穩(wěn)定性和明確的可操作性。將民生保障法治化，用法律的形式將民生保障的內(nèi)容和形式以及所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系固定下來,可以實(shí)現(xiàn)民生保障的持久與穩(wěn)定。［4］一切與人的生存和發(fā)展有關(guān)的權(quán)益均可以納入民生權(quán)益的范疇,這其中包括經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)益，也包括自由、平等的權(quán)利等。法治可以通過確認(rèn)和保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、社會保障權(quán)等權(quán)利的方式來達(dá)成以上目的。這種保障不僅具有長期性和穩(wěn)定性，而且能夠提供較為有效的權(quán)益訴求機(jī)制，是改善民生的基本手段。

2.完善民生法治有利于協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系，促進(jìn)社會公平

民生保障不僅限于廣大民眾獲得充足的物質(zhì)財(cái)富和精神享受,還要求社會財(cái)富分配的公平正義；不僅要求國家對民生發(fā)展提供制度性保障,而且要求民生保障制度符合公平正義的精神。胡錦濤強(qiáng)調(diào),中國特色的社會公平正義觀“就是社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào),人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理,社會公平和正義得到切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)”［5］。因此，保障和改善民生既需要擴(kuò)大財(cái)富積累,更需要協(xié)調(diào)不同利益群體的關(guān)系，縮小收入差距，化解社會矛盾，以維護(hù)和促進(jìn)社會公平。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期,各方面的政策和措施還不盡完善，在就業(yè)、教育、收入分配等關(guān)系人民群眾切身利益的民生建設(shè)方面,矛盾較為突出,群眾的滿意度較低。通過完善法治，可以“依法逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系,使全體人民共享改革發(fā)展的成果,使全體人民朝著共同富裕的方向穩(wěn)步前進(jìn)”［6］。

3.完善民生法治能夠有效地規(guī)范行政權(quán)力，防止政府在民生問題上的越權(quán)和失職

完善法治可以促使政府依法履行職責(zé),切實(shí)貫徹各項(xiàng)民生法律法規(guī),維護(hù)法律確認(rèn)的民生權(quán)益；及時(shí)了解民生發(fā)展中亟待解決的突出問題，有效地運(yùn)用法律規(guī)范調(diào)整涉及人民群眾的最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，為人民群眾排憂解難。［4］通過完善法治，逐步在政府績效評價(jià)體系和行政問責(zé)制度中，把著力改善民生作為實(shí)現(xiàn)政府職能的核心評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，能夠確保政府在改善民生問題上不失職。另一方面，通過法治手段劃定政府權(quán)力的邊界,界定和規(guī)范政府的職權(quán)范圍,杜絕以權(quán)代法、以權(quán)壓法，甚至濫用職權(quán)損害民生利益等問題，就能確保政府“不越權(quán)”，不背離為人民謀利益的根本目的。［7］

4.完善民生法治有利于維護(hù)社會秩序，為民生發(fā)展提供安定和諧的社會環(huán)境

改善民生需要安定有序的社會環(huán)境，而社會的穩(wěn)定與和諧必須依靠法治。法治是實(shí)現(xiàn)國家長治久安的基本手段，它通過界定公民的權(quán)利和義務(wù)以及國家機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)，為各種社會主體的行為提供明確的規(guī)范模式，通過確認(rèn)合法行為和制裁違法行為,以保證社會主體合法有序地參與社會活動(dòng),保證社會井然有序、百姓安居樂業(yè)。

三、構(gòu)建民生法治的基本途徑

1.堅(jiān)持民生立法的科學(xué)性、民主性和公平性

必須完善民生保障法律體系。鑒于民生內(nèi)容的廣泛性和復(fù)雜性，民生立法必須從實(shí)際需要出發(fā)，建立在科學(xué)論證的基礎(chǔ)之上，既要統(tǒng)籌考慮，又不能搞拼盤和照顧關(guān)系的平衡。要把握立法規(guī)律和立法時(shí)機(jī)，處理好中央立法與地方立法、人大立法與行政立法等關(guān)系。要在立法中科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和社會組織的權(quán)利義務(wù)，科學(xué)合理地規(guī)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，避免權(quán)利和義務(wù)不對等、權(quán)利和責(zé)任不對等的現(xiàn)象。

其次，在立法過程中，要擴(kuò)大公眾參與范圍，通過聽證會、論證會、座談會等多種方式集思廣益，對直接涉及人民群眾切身利益的法律議案要向社會公布并充分聽取群眾意見，提高立法的透明度和質(zhì)量。當(dāng)前，在繼續(xù)加強(qiáng)有關(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管方面立法的同時(shí)，要更加重視有關(guān)社會管理、公共服務(wù)方面的立法，特別是對于合理分配教育資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度、食品藥品質(zhì)量安全、城市管理等問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定切實(shí)有效的法律法規(guī)。［8］

第三，在立法中，要準(zhǔn)確地反映不同利益群體對生存與發(fā)展、自由與平等、財(cái)產(chǎn)與安全等利益訴求。要通過法律構(gòu)建公平正義的制度，統(tǒng)籌不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展，逐步縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的差異，協(xié)調(diào)國家利益和個(gè)人利益、公共利益和私人利益的關(guān)系，從而使每一個(gè)公民的生存和發(fā)展都能獲得強(qiáng)有力的法治保障。［9］

2.民生法治的完善需要民主推動(dòng)

民主與法治是相互依存的，社會主義民主越發(fā)展，民主渠道越暢通，越是能確保法律為民所立，民生法制才能不斷健全。如果人民當(dāng)家作主的地位不能保證，那么，政府的民生保障行為就只能是一種恩惠和施舍，而難以成為其義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。對公民而言，民生訴求是一種對人的自由、平等和全面發(fā)展的追求，因此，構(gòu)建民生法治，不能僅僅停留在滿足公民的物質(zhì)文化需求上，還要使人民獲得民主的參政權(quán)利，形成一種人民當(dāng)家作主的有尊嚴(yán)的現(xiàn)代政治生活方式，這也是當(dāng)下民生話語的要義所在。［10］

我們應(yīng)當(dāng)用民主的制度安排來推動(dòng)民生法治建設(shè)。具體來講，就是要以民主的理念和程序，通過民主參與、民主決策和民主監(jiān)督的方式，來解決面臨的民生難題。民生決策要做到科學(xué)、合理，就必須暢通民意表達(dá)渠道，在充分吸納民意的基礎(chǔ)上，通過民主協(xié)商，讓各種不同的利益訴求得到充分表達(dá)，這樣才能有效達(dá)成以公共利益為基礎(chǔ)的共識。民生法制的落實(shí)需要民主監(jiān)督來保障，沒有監(jiān)督的民生執(zhí)法往往會產(chǎn)生不規(guī)范、不到位的問題，會降低法律法規(guī)的社會效果。［11］通過充分發(fā)揚(yáng)民主來促進(jìn)民生法治建設(shè)，讓民主成為民生發(fā)展的動(dòng)力之源，才能使人民真正享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的實(shí)惠與成果。

3.堅(jiān)持依法行政和公正執(zhí)法，為改善民生提供切實(shí)保障

在我國,政府是主要的執(zhí)法主體，要切實(shí)有效地貫徹落實(shí)改善民生的法律法規(guī)，政府各部門就必須把服務(wù)民生做為工作的著眼點(diǎn)，積極履行法定職責(zé),嚴(yán)格遵循法定程序,依法保障行政相對人和利害關(guān)系人的合法權(quán)利；提高辦事效率,依法解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的各種利益沖突和矛盾。同時(shí)要加快轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，將民生問題的解決與改善程度納入政績考核體系并具體化，以科學(xué)的指標(biāo)體系來檢驗(yàn)各級政府和官員的施政績效。

當(dāng)前，特別是要規(guī)范和強(qiáng)化勞動(dòng)執(zhí)法、教育執(zhí)法、環(huán)境執(zhí)法、食品藥品安全執(zhí)法以及城管執(zhí)法等，切實(shí)保障公民的勞動(dòng)權(quán)、教育權(quán)、生命健康權(quán)等民生權(quán)益。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對行政權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督，確保各級行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格公正執(zhí)法。要確保行政執(zhí)法活動(dòng)公開透明、快捷高效，避免因利益驅(qū)動(dòng)而導(dǎo)致有法不依或者執(zhí)法不公損害群眾利益的問題。面對群眾的各種利益訴求，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善行政復(fù)議制度和信訪制度,以制度的剛力來保證人們利益訴求渠道的暢通。

4.堅(jiān)持司法為民，筑牢民生保障的最后一道防線

司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把民生利益的保護(hù)和民生權(quán)益的有效救濟(jì)作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從保護(hù)民生權(quán)利、救濟(jì)民生利益和化解民生矛盾的角度進(jìn)行理念設(shè)計(jì)和制度安排，提高司法保障民生的水平。要暢通利益表達(dá)和訴求渠道，平等保護(hù)各種主體的合法權(quán)益，不斷完善司法服務(wù)措施，簡化辦案程序，提高審判效率。要努力構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制，協(xié)調(diào)不同利益群體的民生利益沖突。在民生案件審理中要堅(jiān)持“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的原則，把調(diào)解工作貫穿于民生案件立案、審判、執(zhí)行的全過程。在行政立案工作中，要通過組織各方當(dāng)事人協(xié)商、溝通，在不違反法律，不損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的前提下，積極促成行政案件各方自愿和解。要加大執(zhí)行力度，強(qiáng)化法院依職權(quán)查找被申請執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)線索的義務(wù)，擴(kuò)大執(zhí)行中疑難案件的公開聽證范圍，提高執(zhí)行中各個(gè)流程與環(huán)節(jié)的透明度與公信度，加大對執(zhí)行案件中逃避執(zhí)行義務(wù)、設(shè)置執(zhí)行障礙相關(guān)人員的懲處力度，優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，破解執(zhí)行難問題，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好人民群眾的合法權(quán)益。

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責(zé)任編輯：錢國華