淺析煙花爆竹的消防管理職責

廖宏平

摘要：近年來煙花爆竹事故不斷，煙花爆竹各個環(huán)節(jié)的安全管理，一直是一個困擾有關(guān)部門的大問題，探討了公安機關(guān)消防機構(gòu)對煙花爆竹的生產(chǎn)、儲存、銷售的消防監(jiān)督管理職責及其依據(jù)。

關(guān)鍵詞：煙花爆竹；公安機關(guān)消防機構(gòu)；消防監(jiān)督管理

我國是世界上最大的煙花爆竹生產(chǎn)、消費、出口國，近年來煙花爆竹生產(chǎn)、儲存、運輸、銷售、燃放各個環(huán)節(jié)問題頻出，令人防不勝防，給人民生命和財產(chǎn)造成慘痛損失。2000年3月11日，江西省萍鄉(xiāng)市上栗縣東源鄉(xiāng)石嶺村一生產(chǎn)煙花爆竹的個體作坊發(fā)生特別重大爆炸事故，造成33人死亡、12人受傷；2006年1月29日，河南省林州市梨花花炮有限公司庫房發(fā)生爆炸，共造成36人死亡，48人受傷；2009年元宵節(jié)，央視新址配樓因業(yè)主單位違規(guī)燃放明令禁止的A類煙花引發(fā)大火，導(dǎo)致外墻大面積立體燃燒達6個小時，火災(zāi)直接經(jīng)濟損失達人民幣1.6億元。湖南省是煙花爆竹的發(fā)源地，是全球煙花爆竹的最大生產(chǎn)基地，也是煙花爆竹消費大省，多年來，湖南省的煙花爆竹事故也不少，但2010年初發(fā)生的兩起煙花爆竹事件引起了湖南消防部門深深的震動，2010年1月2 6日，湖南省岳陽臨湘市桃林鎮(zhèn)長春鞭炮廠突發(fā)火災(zāi)并引發(fā)連環(huán)爆炸，三名消防官兵在撲滅火災(zāi)的戰(zhàn)斗中英勇犧牲，一名消防戰(zhàn)士身受重傷。2月12日，湖南懷化溆浦縣城三角坪廣場因私自燃放煙花引起鄰近多棟建筑和門面發(fā)生火災(zāi)，3名消防在現(xiàn)場撲救過程中不幸壯烈犧牲。承擔火災(zāi)撲救和重大災(zāi)害事故應(yīng)急救援工作是《消防法》賦予消防部隊的義務(wù)，消防部隊進入異常危險的煙花爆竹事故現(xiàn)場進行火災(zāi)撲救和轉(zhuǎn)移群眾義不容辭，但政府有關(guān)職能部門能否加強對煙花爆竹的安全管理，最大限度的減少煙花爆竹事故發(fā)生，最大可能的減少我們消防部隊的危險性引起了湖南消防部門的深思。目前，湖南省公安機關(guān)消防機構(gòu)對煙花爆竹的管理非常弱化，僅限于對設(shè)置在居民住宅樓內(nèi)的煙花爆竹經(jīng)營銷售場所實施監(jiān)督管理。到底公安機關(guān)消防機構(gòu)對煙花爆竹有哪些監(jiān)管職責，如何監(jiān)管及其法律依據(jù)在哪里，在此，筆者作簡要分析。

一、對煙花爆竹生產(chǎn)工廠、倉庫建設(shè)工程實施消防行政許可

有一種觀點認為，公安機關(guān)消防機構(gòu)對易燃易爆危險品生產(chǎn)工廠、倉庫建設(shè)工程的消防設(shè)計審核和消防驗收，僅限于壓縮氣體和液化氣體、易燃液體、易燃固體、自燃物品和遇濕易燃物品、氧化劑和有機過氧化物等六類危險化學(xué)品場所的審核和驗收，不包括煙花爆竹生產(chǎn)工廠、倉庫建設(shè)工程進行審核和驗收。其理由是為貫徹落實《易燃易爆化學(xué)物品消防安全監(jiān)督管理辦法》(公安部令第18號)，1994年公安部委托天津消防研究所對化學(xué)危險品進行研究，確定了消防監(jiān)督管理的范圍，并編制了《化學(xué)危險物品消防安全監(jiān)督管理品名表》(GBl226-90)，其范圍只有壓縮氣體和液化氣體；易燃液體；易燃固體、自燃物品和遇濕易燃物品；氧化劑和有機過氧化物；可燃助燃毒害品；可燃助燃腐蝕品等六大類，沒有爆炸品。正因為如此，所以這些年來，包括湖南省在內(nèi)的一些地區(qū)公安機關(guān)消防機構(gòu)僅對加油站、油庫、液化氣站等危險化學(xué)品場所進行了審核驗收，而從未對煙花爆竹生產(chǎn)、儲存場所進行審核驗收。筆者認為該觀點不正確，其理由是，第一，《易燃易爆化學(xué)物品消防安全監(jiān)督管理辦法》(公安部令第18號)已廢止，該令及其貫徹該令的規(guī)定不能再作為執(zhí)法依據(jù)。2002年3月國務(wù)院頒布實施《危險化學(xué)品安全管理條例》(國務(wù)院344號令)后，公安部2002年5月頒布了第64號令，廢止了《易燃易爆化學(xué)物品消防安全監(jiān)督管理辦法》(公安部令第18號)，即公安機關(guān)消防機構(gòu)不再按照公安部令第18號規(guī)定對易燃易爆化學(xué)物品實施監(jiān)督檢查，不僅包括不再發(fā)放《易燃易爆化學(xué)物品消防安全審核意見書》、《易燃易爆化學(xué)物品消防安全許可證》和《易燃易爆化學(xué)物品準運證》，還應(yīng)當包括根據(jù)《易燃易爆化學(xué)物品消防安全監(jiān)督管理辦法》(公安部令第18號)，為明確消防監(jiān)督管理范圍而編制《化學(xué)危險物品消防安全監(jiān)督管理品名表》，所以，公安機關(guān)消防機構(gòu)對易燃易爆化學(xué)物品的管理不再限于上述六大類。第二，根據(jù)《消防法》及《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》(公安部令第106號)規(guī)定應(yīng)當納入消防行政許可范圍?！断婪ā泛汀督ㄔO(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》(公安部令第106號)規(guī)定，生產(chǎn)、儲存易燃易爆危險品的工廠、倉庫屬于特殊建設(shè)工程，建設(shè)前應(yīng)當將消防設(shè)計文件報送公安機關(guān)消防機構(gòu)審核，竣工后應(yīng)當向公安機關(guān)消防機構(gòu)申請驗收。根據(jù)全國人大常委會法工委刑法室和公安部消防局聯(lián)合編寫的《中華人民共和國消防法釋義》的解釋，易燃易爆危險品包括爆炸品、壓縮氣體和液化氣體；易燃液體；易燃固體、自燃物品和遇濕易燃物品；氧化劑和有機過氧化物、有毒品和腐蝕品。而根據(jù)《危險貨物品名表》(GBl2268-2005)，煙花爆竹屬于具有整體爆炸危險的物質(zhì)和物品的黑火藥和黑火藥制品。所以，生產(chǎn)、儲存煙花爆竹的工廠、倉庫屬于特殊建設(shè)工程，建設(shè)前應(yīng)當將消防設(shè)計文件報送公安機關(guān)消防機構(gòu)審核，竣工后應(yīng)當向公安機關(guān)消防機構(gòu)申請驗收。第三，根據(jù)公安部消防局文件要求應(yīng)當納入消防行政許可范圍。公安部消防局2006年下發(fā)的《關(guān)于對軍用爆炸物品生產(chǎn)儲存建筑項目消防設(shè)計審核驗收及監(jiān)督管理有關(guān)問題的答復(fù)意見》(公消【2006】31號)意見很明確：對于不屬于軍事設(shè)施的軍用爆炸物品生產(chǎn)儲存建筑項目，公安消防部門應(yīng)當依照現(xiàn)行有關(guān)國家工程建設(shè)技術(shù)標準，對其建筑工程進行消防設(shè)計審核驗收。煙花爆竹不屬于軍用爆炸物品，煙花爆竹生產(chǎn)儲存工廠、倉庫不屬于軍事設(shè)施，所以公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當對上述場所實施消防行政許可。多年來，正是對公安部第64號令理解上的偏差，公安機關(guān)消防機構(gòu)僅對加油站、油庫、液化氣站等壓縮(液化)氣體和易燃液體場所的建設(shè)工程進行了消防審核驗收，而對煙花爆竹等爆炸物品場所放松了監(jiān)管。因此，公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當改變思路，切實履行好對煙花爆竹生產(chǎn)，儲存場所的消防設(shè)計審核和消防驗收的消防行政許可職責，從源頭上把好煙花爆竹火災(zāi)隱患、事故關(guān)。安監(jiān)部門應(yīng)當在煙花爆竹工廠生產(chǎn)廠房取得消防行政許可的基礎(chǔ)上，發(fā)放煙花爆竹生產(chǎn)許可證。

二、對煙花爆竹生產(chǎn)、儲存企業(yè)實施消防監(jiān)督管理

有一種觀點認為，2006年1月《煙花爆竹安全管理條例》(國務(wù)院令第455號)出臺后，公安機關(guān)消防機構(gòu)對煙花爆竹生產(chǎn)、儲存企業(yè)生產(chǎn)、儲存過程中的消防安全不再進行消防監(jiān)督管理。其理由是《煙花爆竹安全管理條例》(國務(wù)院令第455號)第四條明確規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責煙花爆竹的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，公安部門負責煙花爆竹的公共安全管理，質(zhì)量監(jiān)督檢驗部門負責煙花爆竹的質(zhì)量監(jiān)督進出口檢驗。而消防安全屬于安全的部分，所以，煙花爆竹生產(chǎn)、儲存單位的消防安全工作由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責，消防部門不再介入。筆者認為，該觀點不正確，《煙花爆竹安全管理條例》(國務(wù)院令第455號)

明確安全生產(chǎn)監(jiān)督部門負責的安全生產(chǎn)具體是指煙花爆竹的生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)原料配備、生產(chǎn)車間員工作業(yè)規(guī)程等方面的安全性管理，當然也涉及消防安全，但這并不能排除公安機關(guān)消防機構(gòu)對煙花爆竹生產(chǎn)、儲存企業(yè)實施消防監(jiān)督檢查。其理由：第一，《消防法》規(guī)定的公安機關(guān)消防機構(gòu)消防監(jiān)督管理范圍包括了煙花爆竹生產(chǎn)、儲存企業(yè)。2009年新修訂實施的《消防法》第四條規(guī)定，除軍事設(shè)施、礦井地下部分、核電廠、海上石油天然氣設(shè)施以及草原和森林的消防工作外，其他單位或者場所的消防工作都應(yīng)當由公安機關(guān)消防機構(gòu)負責實施監(jiān)督管理，煙花爆竹生產(chǎn)、儲存企業(yè)不屬于上述企業(yè)或者場所，所以應(yīng)當屬于公安機關(guān)消防機構(gòu)負責實施監(jiān)督管理的范圍。第二，根據(jù)公安部消防局文件要求公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當實施消防監(jiān)督管理。公安部消防局2006年下發(fā)的((關(guān)于對軍用爆炸物品生產(chǎn)儲存建筑項目消防設(shè)計審核驗收及監(jiān)督管理有關(guān)問題的答復(fù)意見》(公消【2006】31號)意見很明確：對于不屬于軍事設(shè)施的軍用爆炸物品生產(chǎn)儲存建筑項目，建筑工程投入使用后也應(yīng)納入消防監(jiān)督范圍。第三，消防管理標準對煙花爆竹生產(chǎn)、儲存提出了要求?！度藛T密集場所消防安全管理》(GA654-2006)第7.10.2條規(guī)定，在對人員密集場所實施消防監(jiān)督管理的過程中，嚴禁在人員密集場所內(nèi)生產(chǎn)、儲存易燃易爆化學(xué)物品。所以，公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當對煙花爆竹生產(chǎn)、儲存這類企業(yè)遵守消防法律、法規(guī)的情況依法進行監(jiān)督檢查，并且，根據(jù)((機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》(公安部第61號令)規(guī)定，作為生產(chǎn)、儲存煙花爆竹這類易燃易爆化學(xué)物品的單位還應(yīng)當列為消防安全重點單位實施重點監(jiān)督管理。當然，在對煙花爆竹生產(chǎn)、儲存單位落實消防安全責任監(jiān)管上與安全生產(chǎn)監(jiān)管部門管理有一定交叉，因此筆者建議，公安機關(guān)消防機構(gòu)則采取報告政府，函告安監(jiān)，聯(lián)合執(zhí)法等形式，充分利用、發(fā)揮、借助同級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在煙花爆竹管理中的專業(yè)主管部門的作用，來履行自身的職責，加強煙花爆竹生產(chǎn)、儲存企業(yè)的消防安全管理。

三、對煙花爆竹經(jīng)營場所實施消防監(jiān)督管理

雖然公安機關(guān)消防機構(gòu)對經(jīng)營煙花爆竹的場所不進行消防行政許可，但公安機關(guān)消防機構(gòu)對煙花爆竹經(jīng)營場所負有監(jiān)督管理責任。根據(jù)《消防法》第十九條規(guī)定，經(jīng)營易燃易爆危險品的場所不得與居住場所設(shè)置在同一建筑物內(nèi)，并應(yīng)當與居住場所保持安全距離。第六十一規(guī)定，經(jīng)營易燃易爆危險品的場所與居住場所設(shè)置在同一建筑物內(nèi)，或者未與居住場所保持安全距離的，責令停產(chǎn)停業(yè)，并處五千元以上五萬元以下罰款。因此公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當對設(shè)置在居住建筑的煙花爆竹經(jīng)營場所實施查處。實踐中，由于對經(jīng)營煙花爆竹經(jīng)營場所的消防安全條件規(guī)定不明確，致使大量煙花爆竹經(jīng)營場所與居民住宅設(shè)在同一建筑的情形下依法取得了安監(jiān)部門發(fā)放的經(jīng)營許可證。這導(dǎo)致公安機關(guān)消防機構(gòu)在查處該類消防違法行為時，經(jīng)營業(yè)主對消防執(zhí)法行動不理解不支持，甚至產(chǎn)生抵觸。對此，公安部在《關(guān)于建議將消防安全要求納入危險化學(xué)品和煙花爆竹經(jīng)營許可條件的函》中曾向國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局提出建議，在審批煙花爆竹儲存銷售網(wǎng)點經(jīng)營許可證時，不應(yīng)與居民住宅樓設(shè)在同一建筑，對已經(jīng)審批的，要加以清理。因此，筆者建議公安機關(guān)消防機構(gòu)進一步協(xié)調(diào)相關(guān)部門出臺規(guī)定，規(guī)范煙花爆竹經(jīng)營場所的行政審批。規(guī)定安全監(jiān)督管理部門實施此類行政許可前，要對生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營場所的消防安全條件進行嚴格審查，必要時征求同級公安機關(guān)消防機構(gòu)的意見，切實杜絕煙花爆竹經(jīng)營場所設(shè)置在人員密集區(qū)域和居住建筑內(nèi)。

四、其他涉及煙花爆竹的消防監(jiān)管

根據(jù)《消防法》第六十二條第一、二項規(guī)定，個人違反有關(guān)消防技術(shù)標準和管理規(guī)定生產(chǎn)、儲存、運輸、銷售、使用、銷毀煙花爆竹和非法攜帶煙花爆竹進入公共場所或者乘坐公共交通工具的行為應(yīng)當依法被查處，但由于這兩項都是依照《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)的規(guī)定處罰，而《治安管理處罰法》對應(yīng)的是第三十一條，其罰則是處十日以上十五日以下拘留，情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留，即上述兩項違法行為只能處拘留，根據(jù)《中華人民共和國處罰法》有關(guān)規(guī)定，拘留只能由縣級以上公安機關(guān)作出并執(zhí)行，所以，這兩項違法行為的執(zhí)法主體只能是縣級以上公安機關(guān)，公安機關(guān)消防機構(gòu)不能據(jù)此作出處罰，也即不是執(zhí)法主體。實踐中，公安機關(guān)消防機構(gòu)在發(fā)現(xiàn)上述違法行為后應(yīng)當及時予以制止，并進行初步調(diào)查取證后，移送縣級以上公安機關(guān)實施處罰。

五、結(jié)束語

因此，公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當充分認識煙花爆竹的危險性及其存在的普遍性，必須切實履行國家相關(guān)法律法規(guī)賦予的對煙花爆竹的消防監(jiān)督管理職責，加強對煙花爆竹生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營單位和場所的消防安全監(jiān)管工作，主動預(yù)防，以防為主，真正做到從源頭上有效防止和控制煙花爆竹事故，盡量減少煙花爆竹事故發(fā)生和因此而付出的人民群眾和消防官兵鮮血和生命的代價。