淺議國(guó)庫(kù)集中收付制度的完善

彭彤宇

國(guó)庫(kù)集中收付制度改革是繼分稅制改革后我國(guó)財(cái)政重大改革之一，是建立公共財(cái)政管理體制的必然要求，是涉及全局的反腐治本的重要措施。其在體制、機(jī)制、制度、源頭上遏制和防范腐敗的作用逐步顯現(xiàn)，實(shí)踐證明這項(xiàng)改革是規(guī)范政府性資金收支較徹底、完善、可靠的模式：一是建立了財(cái)政管理新模式，推動(dòng)發(fā)展了財(cái)政各項(xiàng)改革的實(shí)施。二是聚集了沉淀資金，提高了資金使用效益。三是強(qiáng)化了預(yù)算約束，提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度。四是強(qiáng)化了動(dòng)態(tài)監(jiān)控，提高了預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理意識(shí)和管理水平。

一、當(dāng)前國(guó)庫(kù)集中收付制度改革遇到的困難與存在的問(wèn)題

1.預(yù)算編制改革有待進(jìn)一步深化

按照現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的要求，國(guó)庫(kù)集中收付制度需要與之相匹配科學(xué)健全的預(yù)算管理制度、金融體系及規(guī)范的政府運(yùn)作機(jī)制。其中，預(yù)算管理制度方面主要是預(yù)算編制改革有以下幾方面有待進(jìn)一步深化。

(1)預(yù)算編制不夠細(xì)化。預(yù)算編制細(xì)化的一種有效途徑是實(shí)行部門預(yù)算和編制政府采購(gòu)計(jì)劃。而實(shí)際情況是，預(yù)算編制改革并未完全到位，如我們?cè)谪?cái)政審計(jì)中就發(fā)現(xiàn)，部門預(yù)算項(xiàng)目的具體內(nèi)容及構(gòu)成在預(yù)算中反映不出來(lái)；政府采購(gòu)計(jì)劃的編制不夠完善；對(duì)財(cái)政資金的“二次分配”，都使國(guó)庫(kù)集中支付缺少明確的依據(jù)，造成國(guó)庫(kù)收付制度的監(jiān)控職能難以有效發(fā)揮。

(2)預(yù)算編制科學(xué)性不夠。比如，年初核定的單位基本支出預(yù)算不足，有些單位第四季度所剩指標(biāo)就無(wú)法滿足統(tǒng)發(fā)工資需要，為了確保工資按時(shí)發(fā)放，不得不先擠占公用經(jīng)費(fèi)，造成的缺口再想辦法追加。又如，先要錢、后定項(xiàng)目的情況仍然存在，致使預(yù)算確定的資金與項(xiàng)目實(shí)際需要不匹配，預(yù)撥款項(xiàng)較多，執(zhí)行中調(diào)整也較多，既影響了國(guó)庫(kù)集中支付的規(guī)范性，也增加了國(guó)庫(kù)部門業(yè)務(wù)量。

(3)經(jīng)費(fèi)包干辦法對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付形成挑戰(zhàn)。在老的財(cái)政體制下，由于財(cái)權(quán)上移事權(quán)下沉造成的財(cái)政壓力使地市級(jí)及縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政財(cái)力嚴(yán)重不足。在財(cái)力不足情況下，有的地方采用費(fèi)用包干辦法在一定程度上發(fā)揮了加強(qiáng)管理、節(jié)約資金的作用。但是，經(jīng)費(fèi)包干意味著降低預(yù)算編制要求，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看會(huì)給國(guó)庫(kù)集中支付改革帶來(lái)困難。

2.相關(guān)配套制度辦法不夠完善

(1)制度建設(shè)還沒(méi)有到位，需要提升現(xiàn)行制度的法律層次和建立健全適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)制度運(yùn)行的法規(guī)體系。從某種意義上說(shuō)，財(cái)政直接支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行的會(huì)計(jì)核算是總預(yù)算會(huì)計(jì)的核算的延伸，但是有關(guān)的會(huì)計(jì)制度未作適應(yīng)性調(diào)整，總預(yù)算會(huì)計(jì)制度及行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度都不具備對(duì)改革后的會(huì)計(jì)核算進(jìn)行規(guī)范的職能。

(2)相關(guān)體制改革不到位，造成國(guó)庫(kù)集中支付改革保留了一些過(guò)渡性辦法，影響改革效果。在改革初期，為了減少改革阻力，各地按照“先入籠、再規(guī)范”的原則，制定了一些過(guò)渡性措施。比如，在改革資金范圍選擇上，目前很多地方仍局限于預(yù)算內(nèi)資金，預(yù)算外資金、政府性基金仍按原來(lái)的方式撥付；在支付方式的選擇上，有些應(yīng)該實(shí)行直接支付的，也批準(zhǔn)預(yù)算單位進(jìn)行授權(quán)支付；在年度結(jié)余資金處理上，采取了一些權(quán)宜措施，等等。

二、完善國(guó)庫(kù)集中收付制度的建議

1.加強(qiáng)各項(xiàng)改革協(xié)調(diào)，推進(jìn)財(cái)政管理改革。部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)是我國(guó)財(cái)政管理新模式的三大改革。推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付需要細(xì)化部門預(yù)算編制，提高預(yù)算透明度，保證國(guó)庫(kù)集中支付有明確的預(yù)算依據(jù)；科學(xué)安排預(yù)算編制時(shí)間，提前預(yù)算批復(fù)時(shí)間，不突擊下達(dá)指標(biāo)，確保國(guó)庫(kù)集中支付工作及時(shí)進(jìn)行；要做好國(guó)庫(kù)集中收付制度改革與政府收支分類改革的銜接工作，確保與新的收支分類體系的對(duì)接。此外，還要深化財(cái)政綜合預(yù)算改革，擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付范圍，改進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付工作的運(yùn)行質(zhì)量和效率。增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)國(guó)庫(kù)集中的資金進(jìn)行宏觀政策研究，慎重調(diào)度和運(yùn)用。

2.加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。要保證國(guó)庫(kù)資金安全，首先要保證國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)安全；二是建立銀行賬戶信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與人民銀行、相關(guān)商業(yè)銀行聯(lián)網(wǎng)，對(duì)銀行賬戶實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位銀行賬戶開(kāi)設(shè)信息的實(shí)時(shí)查詢；三是盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)與其它財(cái)政業(yè)務(wù)系統(tǒng)的對(duì)接，提高信息的共享程度；四是建立國(guó)庫(kù)管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，推進(jìn)國(guó)庫(kù)收付信息分析與績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)。

3.加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，促進(jìn)依法規(guī)范運(yùn)作。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度后，全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生了幾起如攜款潛逃等威脅國(guó)庫(kù)資金安全的案件。在財(cái)政審計(jì)工作中，國(guó)庫(kù)資金的安全一直被列為重點(diǎn)審查內(nèi)容。國(guó)庫(kù)集中收付改革的規(guī)范化建設(shè)，必須以法規(guī)制度建設(shè)為基礎(chǔ)。對(duì)改革后法規(guī)制度的執(zhí)行情況要進(jìn)行監(jiān)督，以促進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度規(guī)范管理，提高預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理水平。與此同時(shí)，要規(guī)范賬戶管理，制定嚴(yán)格的內(nèi)部控制管理制度，注重防范集中收付后的操作風(fēng)險(xiǎn)，防止出現(xiàn)舞弊行為；要進(jìn)一步明確各預(yù)算單位零余額賬戶的性質(zhì)，規(guī)范零余額賬戶管理；要建立銀行賬戶信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與人民銀行、相關(guān)商業(yè)銀行聯(lián)網(wǎng)，對(duì)銀行賬戶實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。