● 宋農(nóng)村

縣級(jí)政府教育政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建*
——基于“投入—管理—成效”評(píng)估模型的視角

● 宋農(nóng)村

教育投入、教育資源、教師隊(duì)伍、教育普及率和教育服務(wù)品質(zhì)是構(gòu)成縣級(jí)政府教育政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系的主要內(nèi)容。實(shí)施政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)要立足于政府的責(zé)任，同時(shí)還要突出重點(diǎn)、關(guān)注實(shí)績(jī)。

教育政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系；評(píng)估模型；指標(biāo)內(nèi)容；指標(biāo)權(quán)重；分值計(jì)算

本文基于政府對(duì)教育的 “投入—管理—成效”的內(nèi)在邏輯，建立評(píng)價(jià)模型，力求全面體現(xiàn)政府教育工作實(shí)績(jī)，客觀測(cè)量不同經(jīng)濟(jì)條件、教育基礎(chǔ)之下縣區(qū)教育發(fā)展的增值，以期形成有較強(qiáng)的針對(duì)性和客觀性，易于操作、方便應(yīng)用的縣級(jí)政府教育政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

一、體系的構(gòu)架

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不是指標(biāo)的簡(jiǎn)單羅列。科學(xué)的指標(biāo)體系要基于一個(gè)邏輯完整的理論模型，以闡明眾多指標(biāo)之間的關(guān)系，使各指標(biāo)形成一個(gè)有機(jī)的整體。根據(jù)政府教育工作的特點(diǎn)，本研究提出“投入—管理—成效”的評(píng)估模型，并依據(jù)該模型構(gòu)建縣級(jí)政府教育政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系（如下圖）。

投入是前提，也是衡量政府對(duì)教育工作重視程度的標(biāo)尺；管理是核心，體現(xiàn)政府管理教育的工作過(guò)程；成效是結(jié)果，最直觀的反映政府工作的實(shí)績(jī)。政府教育工作的成效體現(xiàn)在內(nèi)向積淀和外向產(chǎn)出兩個(gè)方面。積淀成效是指在教育投入和有效的管理之下，教育資源更加豐富，資源品質(zhì)不斷優(yōu)化。這里的教育資源，可以細(xì)分為物化的資源（學(xué)校、設(shè)施設(shè)備）和人力資源（教師隊(duì)伍）兩類。產(chǎn)出成效在數(shù)量上體現(xiàn)為教育普及率提高；在質(zhì)量上體現(xiàn)為提供教育服務(wù)質(zhì)量和人民群眾滿意度不斷提高等方面。

基于此，對(duì)縣級(jí)政府的教育政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)可以從以下五個(gè)維度展開。

（一）教育投入?！督逃ā芬?guī)定：“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)”，“各級(jí)財(cái)政支出總額中教育經(jīng)費(fèi)所占比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高?！边@些都從法律層面上對(duì)政府職責(zé)提出了明確的要求。當(dāng)然政府在教育方面的投入除了財(cái)力，還包括人力、物力、政策、措施等等，但評(píng)估工作要求抓住核心的、可測(cè)定的指標(biāo)，而政府在教育上花了多少錢，最能反映政府對(duì)教育工作的重視程度、度量縣域內(nèi)群眾享受教育服務(wù)水平。因此在設(shè)計(jì)縣級(jí)政府教育投入評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，我們僅選取了教育經(jīng)費(fèi)的投入這一個(gè)核心指標(biāo)。

（二）教育資源。這里的教育資源主要指物資資源，即學(xué)校、設(shè)施、設(shè)備等。教育資源的增加、教育基礎(chǔ)的改善是一個(gè)逐年積淀的過(guò)程。每一屆政府都應(yīng)當(dāng)持續(xù)不斷的加強(qiáng)教育資源建設(shè)，經(jīng)歷逐年量的積累，才會(huì)有教育發(fā)展質(zhì)的變化。教育資源的積累不僅表現(xiàn)在量的變化上，如學(xué)校數(shù)的增加，設(shè)施設(shè)備的添置等，更體現(xiàn)在質(zhì)的提升上，即資源布局更趨合理，優(yōu)質(zhì)資源比例提高，教育現(xiàn)代化水平不斷提升等。

（三）教師隊(duì)伍。教師隊(duì)伍是教育發(fā)展的人力資源。教育要發(fā)展，關(guān)鍵看教師。評(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)教師隊(duì)伍建設(shè)的成就，一要看數(shù)量。教師夠不夠用，各類教育的師生比如何。二要看質(zhì)量。教師的學(xué)歷情況，名優(yōu)骨干教師的比例，教師科研創(chuàng)新能力等等。當(dāng)然，職業(yè)道德水平也是衡量教師隊(duì)伍素質(zhì)的重要指標(biāo)，而道德評(píng)價(jià)最終要反映到人民群眾的對(duì)教育滿意度上，因此在這一部分不重復(fù)作為一項(xiàng)指標(biāo)列入。

（四）教育普及率。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和教育發(fā)展的不同階段上，教育普及率提升的重點(diǎn)難點(diǎn)也不盡相同。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的重點(diǎn)是義務(wù)教育完成率。高水平高質(zhì)量普及九年義務(wù)教育的地區(qū)面臨的主要任務(wù)是提升高中階段教育的入學(xué)率，基本普及高中階段教育的地區(qū)開始加快學(xué)前三年教育的普及。隨著國(guó)家和省、市教育政策調(diào)整，一些地區(qū)同時(shí)面臨著各類教育普及率提升的問(wèn)題，教育發(fā)展任務(wù)更加艱巨。

（五）教育服務(wù)品質(zhì)。教育是一種公共服務(wù)，服務(wù)的質(zhì)量如何，關(guān)鍵要看人民群眾滿意不滿意。針對(duì)當(dāng)前教育發(fā)展的實(shí)際，教育服務(wù)的質(zhì)量要重點(diǎn)從三個(gè)角度去評(píng)價(jià)。一是教育公平。教育公平是社會(huì)公平的基礎(chǔ)，體現(xiàn)政府發(fā)展教育的指導(dǎo)思想是否端正，能否為區(qū)域內(nèi)所有居民提供大致均衡的教育資源，能否保障弱勢(shì)群體的受教育權(quán)利。二是素質(zhì)教育。深入實(shí)施素質(zhì)教育是當(dāng)前我國(guó)教育改革與發(fā)展的一面旗幟，既是國(guó)家的要求，也是全面提高本地區(qū)人口素質(zhì)的現(xiàn)實(shí)需要。三是社會(huì)滿意度。這雖然是一項(xiàng)主觀評(píng)價(jià)，但在指標(biāo)體系中是不可缺少的。

二、指標(biāo)的選擇

框架是評(píng)估體系的邏輯基礎(chǔ)，提供了如何選擇指標(biāo)的理論模型。指標(biāo)是評(píng)估體系的細(xì)化，為評(píng)估提了一個(gè)個(gè)具體的觀測(cè)點(diǎn)。選擇指標(biāo)要體現(xiàn)合理性，要符合框架要求，能夠科學(xué)客觀地體現(xiàn)政府教育工作的成績(jī)。選擇指標(biāo)更要重視可行性，要符合縣級(jí)政府工作實(shí)際，在評(píng)估過(guò)程中易于操作、方便應(yīng)用。據(jù)此我們提出指標(biāo)選擇的四條原則：

（一）抓住關(guān)鍵。在設(shè)定政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)時(shí)，可以借鑒關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法（Key Performance Indication，KPI）。 關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法的基礎(chǔ)是“二八原理”。即80%的工作任務(wù)是由20%的關(guān)鍵行為完成的。因此，必須抓住20%的關(guān)鍵行為，對(duì)之進(jìn)行分析和衡量，這樣就能抓住評(píng)價(jià)工作的重心。政府工作千頭萬(wàn)緒，指標(biāo)太多容易迷失于細(xì)節(jié)，不能對(duì)工作產(chǎn)生積極的引導(dǎo)作用。本研究確定的評(píng)估框架包括五個(gè)部分，每部分設(shè)計(jì)三到四個(gè)指標(biāo)，就為縣級(jí)政府的評(píng)價(jià)提供了20多把尺子。因此在選擇指標(biāo)時(shí)，我們一是把重復(fù)的指標(biāo)排除在外，例如《教育法》提出縣級(jí)政府教育投入“三增長(zhǎng)一提高”的要求，其中“教育投入的增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)”，“教育支出占財(cái)政總支出的比例逐步提高”分別是從收入和支出兩個(gè)角度要求教育投入逐年增加，在實(shí)際操作中只要做到了后者，前者一般都可以達(dá)到，因此，在本研究中我們只保留了教育支出占財(cái)政總支出的比例一項(xiàng)。二是把過(guò)程性的指標(biāo)排除在外，在投入和成效之間，是政府積極的管理，但管理的辦法各有不同，管理的結(jié)果均在成效中體現(xiàn)。所以，在本評(píng)價(jià)體系中未列出涉及管理過(guò)程的指標(biāo)。三是把均已實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)排除在外。例如，義務(wù)教育入學(xué)率，經(jīng)過(guò)努力，各地義務(wù)教育學(xué)生均能按時(shí)入學(xué)，故不作為指標(biāo)列入。另外，微觀的屬于教育行政部門和學(xué)校管理職能的指標(biāo)也未列入考核指標(biāo)體系。

（二）體現(xiàn)發(fā)展。政績(jī)是政府工作的成績(jī)，是評(píng)估時(shí)段內(nèi)由政府努力帶來(lái)的教育的發(fā)展變化。教育政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)不同于教育發(fā)展水平的評(píng)價(jià)。后者是對(duì)截至某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)縣域教育發(fā)展水平的靜態(tài)描述，前者則重在描述評(píng)價(jià)時(shí)段內(nèi)通過(guò)政府努力形成的教育工作的發(fā)展變化，其實(shí)質(zhì)是一種增量的評(píng)價(jià)，即評(píng)估時(shí)段終點(diǎn)的教育水平相對(duì)于起點(diǎn)的增量。例如，某縣區(qū)有原有五所優(yōu)質(zhì)普通高中，往評(píng)估時(shí)段內(nèi)經(jīng)過(guò)努力又創(chuàng)建了兩所。具有七所優(yōu)質(zhì)普通高中是對(duì)縣域普通高中教育發(fā)展水平的靜態(tài)描述，而新建兩所優(yōu)質(zhì)普高才是對(duì)縣級(jí)政府政績(jī)的描述?？h域人均教育經(jīng)費(fèi)是評(píng)估教育發(fā)展水平的指標(biāo)，而人均教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)比才是政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的指標(biāo)。

（三）易于操作。各地在實(shí)施教育政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)時(shí)存在的主要問(wèn)題是指標(biāo)的客觀性差，定性的評(píng)價(jià)多。評(píng)價(jià)者在短時(shí)間內(nèi)很難做出準(zhǔn)確的判斷，尤其對(duì)存在的問(wèn)題吃不準(zhǔn)，很難落筆形成結(jié)論，因此在形成報(bào)告的時(shí)候很多問(wèn)題被掩蓋。所以在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)我們突出了指標(biāo)的客觀性和數(shù)據(jù)的可采集性兩個(gè)特征。本指標(biāo)體系中沒(méi)有主觀的對(duì)縣域教育情況和政府工作政績(jī)的描述，絕大多數(shù)為可以量化的數(shù)據(jù)，唯一的主觀指標(biāo)是社會(huì)對(duì)政府教育工作的滿意度，這項(xiàng)指標(biāo)也通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的形式予以數(shù)據(jù)化。評(píng)估人員只需要按照程序采集數(shù)據(jù)，并將數(shù)據(jù)帶入固定的計(jì)算公式即可，避免陷入模棱兩可的主觀判斷之中。例如，“政府關(guān)心支持教育發(fā)展”、“各項(xiàng)教育事業(yè)和諧發(fā)展”、“建立了教職工激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”等對(duì)工作的主觀描述性指標(biāo)均未選入。指標(biāo)體系中所列的數(shù)據(jù)多數(shù)是公開的法定數(shù)據(jù)，可以從教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)和政府公報(bào)中獲得，對(duì)于由政府提供的數(shù)據(jù)也規(guī)定了抽樣核實(shí)的辦法，使評(píng)價(jià)工作簡(jiǎn)便易行。

（四）便于比較。通過(guò)縣與縣之間成績(jī)的比較，鑒定不同縣區(qū)政府教育政績(jī)優(yōu)劣程度、水平高低，以達(dá)到激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力，調(diào)動(dòng)內(nèi)部潛力，提高其工作的積極性和創(chuàng)造性的目的。要把不同經(jīng)濟(jì)條件、教育基礎(chǔ)的縣區(qū)可以放在同一個(gè)測(cè)量體系中比較，就要提供一個(gè)大致公平的起點(diǎn)和測(cè)量公式，努力排除差異因素的干擾。不同的縣區(qū)人口不同，投入的教育經(jīng)費(fèi)、教育資源總量也不相同，用人均享有教育資源多少來(lái)描述政績(jī)，就可以過(guò)濾掉因人口數(shù)量不同造成的差異。不同縣區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)存在差異，用增長(zhǎng)的絕對(duì)數(shù)比較，對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱縣區(qū)就顯示公平，而用增長(zhǎng)率比較，就可以過(guò)濾掉因基數(shù)不同造成的差異。

三、指標(biāo)體系的內(nèi)容

基于以上兩個(gè)方面考慮，可以從五個(gè)部分評(píng)價(jià)縣級(jí)政府教育政績(jī)，各部分之間互相聯(lián)系，其中教育投入是教育事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是現(xiàn)階段政府抓教育需要首先解決的問(wèn)題，占30%的權(quán)重，其余四部分各占20%的權(quán)重。以此設(shè)計(jì)縣級(jí)政府教育政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系如下：

A1．教育投入(30%)

A1B1．人均教育經(jīng)費(fèi)

A1B2．教育支出占財(cái)政總支出的比重

A1B3.生均公用經(jīng)費(fèi)

A1B4．教師工資水平

A2．教育資源（20%）

A2B5．教育資源增量

A2B5-1．人均教育建筑面積

A2B5-2．人均教育固定資產(chǎn)

A2B5-3．按人數(shù)平均教育機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所擁有的計(jì)算機(jī)

A2B5-4．按人數(shù)平均教育機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所藏書

A2B6．各類教育班額

A2B6-1．班額達(dá)標(biāo)率

A2B6-2．小班化比率

A2B7．學(xué)校布局調(diào)整情況

A2B7-1．學(xué)校平均服務(wù)半徑

A2B8．優(yōu)質(zhì)資源占比

A2B8-1．優(yōu)質(zhì)幼兒園占比

A2B8-2．義務(wù)教育階段合格學(xué)校占比

A2B8-3．優(yōu)質(zhì)高中教育資源占比

A3．教師隊(duì)伍(20%)

A3B9.生師比

A3B10．高一級(jí)學(xué)歷教師占比

A3B11．名優(yōu)骨干教師占比

A3B12．每100名教師發(fā)表論文數(shù)

A4．教育普及情況（20分）

A4Bl3.學(xué)前教育毛入園率

A4B14．義務(wù)教育鞏固率

A4B15初中畢業(yè)生升學(xué)率

A4B16.19周歲人口高等教育入學(xué)率

A4B17．從業(yè)人員年培訓(xùn)率

A5．教育服務(wù)質(zhì)量（20%）

A5B18．教育公平情況

A5B18-1．義務(wù)教育擇校生比例

A5B18-2．義務(wù)教育學(xué)校中考平均成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)差

A5B18-3．殘疾兒童接受教育比例

A5B19．素質(zhì)教育實(shí)施情況

A5B19-1．小學(xué)、初中、高中學(xué)生平均睡眠時(shí)間

A5B19-2．普通高中高考二本以上達(dá)線人數(shù)占比

A5B19-3．職業(yè)學(xué)校學(xué)生參加技能大賽獲獎(jiǎng)情況

A5B20.社會(huì)滿意度

A5B20-1．學(xué)生滿意度

A5B20-2．教師滿意度

A5B20-3．家長(zhǎng)與社會(huì)滿意度

四、分?jǐn)?shù)的計(jì)算

指標(biāo)僅為縣級(jí)政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)提供了觀測(cè)視角，從這些視角可以測(cè)量出反映教育政績(jī)的一系列數(shù)據(jù)。但是政府的政績(jī)好與不好，優(yōu)劣到什么程度，還需要進(jìn)一步的分析認(rèn)定。按照量化評(píng)估的原理，要選擇一定的參照標(biāo)準(zhǔn)，把測(cè)定數(shù)據(jù)參照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比，依據(jù)兩者之間的差距計(jì)算該項(xiàng)指標(biāo)得分。如前所述，縣級(jí)政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)是一種增值評(píng)價(jià)，既要反映一個(gè)地區(qū)的教育工作水平，又要能反映出在原有基礎(chǔ)下的發(fā)展，因此在計(jì)算分?jǐn)?shù)是可選擇兩個(gè)參照系：一是規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，即國(guó)家、省、市的基本要求。以此測(cè)定該區(qū)域教育發(fā)展的實(shí)際水平，記為政績(jī)考核的基礎(chǔ)分。二是自身發(fā)展，即以上年度工作情況作為參照，重點(diǎn)考核在原有基礎(chǔ)的發(fā)展。記為政績(jī)考核的發(fā)展分?；A(chǔ)分和標(biāo)準(zhǔn)分各占一定權(quán)重，合計(jì)可得該縣政府教育政績(jī)?cè)u(píng)估最終的得分。

基礎(chǔ)分的參照標(biāo)準(zhǔn)可以分為四類：一是法定的指令性要求，例如：《教育法》規(guī)定的政府教育投入要達(dá)到“三增長(zhǎng)一提高”的要求，《教師法》規(guī)定“教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均水平”，《江蘇省中小學(xué)管理規(guī)范》規(guī)定“小學(xué)每班不超過(guò)45人，初中和高中每班

不超過(guò)50人”等等。二是省、市政府或教育行政部門提出的縣域教育的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。以江蘇省為例，教育現(xiàn)代化評(píng)估細(xì)則中規(guī)定了各類學(xué)校服務(wù)半徑，教師高一級(jí)學(xué)歷達(dá)標(biāo)比例。三是計(jì)算以同類縣區(qū)平均水平為標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)標(biāo)可計(jì)80%的分值，超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)按比例加分，反之則減分。例如生均計(jì)算機(jī)、名優(yōu)骨干教師比例等指標(biāo)。四是以100%為滿分值，達(dá)到同類縣區(qū)平均值計(jì)60%的分值，按比例計(jì)分。如各類教育普及率。發(fā)展分是與上年度的工作作比較，有提高則按比例加分。

縣級(jí)政府教育政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)

五、結(jié)語(yǔ)

政府對(duì)教育的管理屬于宏觀管理，因此在實(shí)施政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的時(shí)候，要把握三個(gè)原則：一是立足于政府的責(zé)任；二是突出重點(diǎn)；三是關(guān)注實(shí)績(jī)。立足于政府的教育責(zé)任主要是把政府要做的事、學(xué)校要做的事、教師要做的事區(qū)別開來(lái)。政府的主要職責(zé)是教育投入、物質(zhì)保障、統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀管理和環(huán)境營(yíng)造，不能越俎代庖，具體去抓教育教學(xué)；不能誤導(dǎo)教育，片面追求升學(xué)率。突出重點(diǎn)就是要在紛繁蕪雜的工作中提煉出體現(xiàn)全局、具有宏觀統(tǒng)領(lǐng)作用的核心指標(biāo)，不迷失于微觀。指標(biāo)數(shù)量越少，越易于理解、便于操作，對(duì)政府教育工作的導(dǎo)向性就越強(qiáng)。關(guān)注實(shí)績(jī)主要是努力體現(xiàn)一屆政府工作的成績(jī)?？h區(qū)之間經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、教育基礎(chǔ)條件、民風(fēng)民情不同，教育發(fā)展的水平也有很大差別，要重點(diǎn)考核政府工作之下教育事業(yè)在原有基礎(chǔ)上的增值和發(fā)展，不能用教育水平的靜態(tài)評(píng)價(jià)代替政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)。

宋農(nóng)村/徐州工程學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，教授，主要研究方向?yàn)榻逃芾?/p>

2010年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“縣級(jí)政府教育政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”[10YJA880122]階段性成果

（責(zé)任編輯：陳培瑞）