戚明

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在的問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府作為國(guó)家最基層的政權(quán)組織，是黨中央、國(guó)務(wù)院在基層的代言人，是黨的路線方針在農(nóng)村的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在加快地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、帶領(lǐng)廣大群眾致富奔小康的進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用。一個(gè)地方發(fā)展的快與慢、發(fā)展質(zhì)量的優(yōu)與劣，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政理念和執(zhí)政能力有直接的關(guān)系。

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作就是先從縣以下領(lǐng)導(dǎo)干部開始，再逐步拓展到省市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。從1999年頒布兩個(gè)暫行規(guī)定至今，經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐，取得了很多好的經(jīng)驗(yàn)，但仍存在一些比較突出的問(wèn)題，一是管理和決策類定性依據(jù)少，審計(jì)受審計(jì)人員職業(yè)判斷影響大，導(dǎo)致評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)范圍差別較大，存在較大的經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，影響了審計(jì)的客觀公正和審計(jì)的權(quán)威性。二是操作上存在“三重三輕”現(xiàn)象，即重賬內(nèi)審計(jì)輕賬外調(diào)查、重賬面數(shù)據(jù)輕理性分析、重查出問(wèn)題輕責(zé)任評(píng)價(jià)，使審計(jì)重點(diǎn)不突出，影響審計(jì)效果；三是以先離后審為主的現(xiàn)狀，使審計(jì)結(jié)果同干部績(jī)效考核聯(lián)系程度差，影響審計(jì)作用的發(fā)揮。

二、《規(guī)定》關(guān)于科學(xué)發(fā)展觀在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的表述

科學(xué)發(fā)展觀是胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中提出的，是我國(guó)改革開放三十年的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，其第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。科學(xué)發(fā)展觀作為根本的指導(dǎo)思想，在每個(gè)領(lǐng)域都應(yīng)自覺(jué)實(shí)踐。新頒布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第十四條：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，以領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況為重點(diǎn)，以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益為基礎(chǔ)，嚴(yán)格依法界定審計(jì)內(nèi)容。第十八條：在審計(jì)以上主要內(nèi)容時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過(guò)程中的下列情況：貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展情況；遵守有關(guān)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作的方針政策和決策部署情況；制定和執(zhí)行重大經(jīng)濟(jì)決策情況；與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益情況；遵守有關(guān)廉潔從政（從業(yè)）規(guī)定情況等。新規(guī)定把推動(dòng)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀作為首要內(nèi)容，這是與原暫行規(guī)定的明顯區(qū)別。那么，作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作本身，就更應(yīng)該牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，以它作為行動(dòng)指南，不斷完善和提高。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的特殊性，正確運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀顯得尤為重要。

三、以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)責(zé)審計(jì)的對(duì)策

（一）審計(jì)過(guò)程中全程運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀。

1.審計(jì)組織要充分運(yùn)用聯(lián)席會(huì)議作用。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為一項(xiàng)特殊的審計(jì)形式，具有鮮明的中國(guó)特色。要搞好這項(xiàng)工作，單靠審計(jì)機(jī)關(guān)一家是不行的。新《規(guī)定》用一章的篇幅明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度的組織協(xié)調(diào)作用和要求，包括組成部門、機(jī)構(gòu)設(shè)置、主要職責(zé)、計(jì)劃安排等。但從目前的審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，聯(lián)席會(huì)議制度作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮。一些地方多年沒(méi)有真正召開過(guò)一次聯(lián)席會(huì)議，開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)只憑組織人事部門一紙委托，審計(jì)結(jié)果運(yùn)用也很有限。在落實(shí)新《規(guī)定》過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極主動(dòng)向上級(jí)爭(zhēng)取、與相關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，贏得理解和支持。說(shuō)到底，審計(jì)機(jī)關(guān)自己不重視，別人更不可能重視。

2.審計(jì)計(jì)劃安排要有科學(xué)性。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在的一個(gè)弊端是平時(shí)無(wú)計(jì)劃，但凡一換屆一動(dòng)人就搞突擊、搞批發(fā)。這種作法，由于時(shí)間緊、任務(wù)重，一是讓審計(jì)機(jī)關(guān)工作壓力陡然增大，只能忙于應(yīng)付；二是審計(jì)質(zhì)量難以保證，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大。新《規(guī)定》第五條規(guī)定， 根據(jù)干部管理監(jiān)督的需要，可以在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間進(jìn)行任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，也可以在領(lǐng)導(dǎo)干部不再擔(dān)任所任職務(wù)時(shí)進(jìn)行離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。第二十條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)計(jì)劃，組成審計(jì)組并實(shí)施審計(jì)。這就是說(shuō)，要求將任中審計(jì)與離任審計(jì)有機(jī)結(jié)合，按照年度審計(jì)計(jì)劃組織實(shí)施。因此，必須在審計(jì)計(jì)劃安排上做到更加科學(xué)。主要是：通過(guò)聯(lián)席會(huì)議，從干部任職年限出發(fā)，凡任職一年以上的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，都要安排任中審計(jì)，結(jié)合本地審計(jì)能力，平均三年安排完一輪任中審計(jì)。特別臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府換屆年份，要安排好任中審計(jì)，清除審計(jì)盲區(qū)，贏得審計(jì)主動(dòng)，為組織考核任用干部提供重要參考。

3.審計(jì)目標(biāo)要明確、重點(diǎn)要突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)一地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，面面俱到、千頭萬(wàn)緒。因此，審計(jì)目標(biāo)一定要明確、重點(diǎn)一定要突出。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，通過(guò)對(duì)任期內(nèi)完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)情況的真實(shí)性核實(shí)，審查任職期內(nèi)履行職責(zé)的效果。具體包括以下8個(gè)方面的指標(biāo)：人均國(guó)民生產(chǎn)總值及年平均增長(zhǎng)率、農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率、稅收收入增長(zhǎng)率、國(guó)有資產(chǎn)保值增值率、人口出生率、公益事業(yè)財(cái)政投入增長(zhǎng)率及社會(huì)保障投入增長(zhǎng)率，對(duì)上述指標(biāo)的內(nèi)涵、數(shù)據(jù)來(lái)源作詳細(xì)具體分析和認(rèn)真的復(fù)核。二是對(duì)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的真實(shí)、合法和效益情況，國(guó)有資產(chǎn)的管理和使用情況，政府債務(wù)的舉借、管理和使用情況，政府投資和以政府投資為主的重要項(xiàng)目的建設(shè)和管理情況進(jìn)行審計(jì)。三是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人廉潔自律和推動(dòng)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)反腐倡廉情況進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注制度建設(shè)及執(zhí)行效果。

4.審計(jì)方案要科學(xué)?！秶?guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》第五十七條規(guī)定：審計(jì)組應(yīng)當(dāng)調(diào)查了解被審計(jì)單位及其相關(guān)情況，評(píng)估被審計(jì)單位存在重要問(wèn)題的可能性，確定審計(jì)應(yīng)對(duì)措施，編制審計(jì)實(shí)施方案。一個(gè)好的方案往往會(huì)事半功倍，編制經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施方案要做到以下方面：①基本情況要清楚，就是要開展好審前調(diào)查，摸清被審計(jì)單位和領(lǐng)導(dǎo)干部基本情況；②審計(jì)目標(biāo)要準(zhǔn)確，就是定位要準(zhǔn)確；③審計(jì)范圍要恰當(dāng)，就是審計(jì)時(shí)間要與任期一致、與任職期間相關(guān)的重要方面要列為審計(jì)內(nèi)容；④重點(diǎn)內(nèi)容要突出，就是要按照審計(jì)組的能力、經(jīng)驗(yàn)和時(shí)間要求，突出審計(jì)重點(diǎn)；⑤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)要評(píng)估，主要是關(guān)注審計(jì)檢查風(fēng)險(xiǎn)和廉潔從審風(fēng)險(xiǎn)；⑥步驟方法要具操作性，不能過(guò)于籠統(tǒng)和粗線條；⑦時(shí)間安排要合理，就是要充分考慮具體情況，統(tǒng)籌安排好時(shí)間，審前要安排好調(diào)查摸底編制方案時(shí)間，磨刀不誤砍柴工。審計(jì)實(shí)施時(shí)間要充裕，不要趕時(shí)間進(jìn)度、倉(cāng)促上陣馬虎了事。報(bào)告和處理階段要有耐心，力爭(zhēng)報(bào)告全面客觀公正；⑧審計(jì)分工要恰當(dāng)，就是要針對(duì)審計(jì)組每個(gè)人的業(yè)務(wù)專長(zhǎng)，合理分配工作，把每個(gè)人的作用發(fā)揮至極致，形成合力；⑨評(píng)價(jià)提綱要融入，就是要對(duì)審計(jì)評(píng)價(jià)要有個(gè)提前考慮，實(shí)施的審計(jì)重點(diǎn)就是評(píng)價(jià)的重點(diǎn)；⑩方案報(bào)告要結(jié)合，就是要審計(jì)前就要考慮審計(jì)報(bào)告的主要內(nèi)容，根據(jù)審計(jì)報(bào)告所需內(nèi)容來(lái)安排審計(jì)方案。

5.審計(jì)實(shí)施過(guò)程要科學(xué)。審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)注意采用多種有效方式方法，全方位掌握被審計(jì)對(duì)象情況，從而做到客觀公正評(píng)價(jià)。主要是查賬與調(diào)查相結(jié)合。在查清財(cái)政財(cái)務(wù)收支、國(guó)有資產(chǎn)管理、政府舉借債務(wù)、政府重點(diǎn)投資工程項(xiàng)目等情況基礎(chǔ)上，通過(guò)召開進(jìn)點(diǎn)會(huì)、座談會(huì)、民主測(cè)評(píng)、個(gè)別走訪、張貼審計(jì)通告、公布舉報(bào)電話、實(shí)地察看等多種行之有效的措施，形成整體印象。在編制審計(jì)記錄過(guò)程中，要區(qū)分內(nèi)容，從審計(jì)報(bào)告出發(fā)，為報(bào)告提供證據(jù)支持。

6.審計(jì)結(jié)果運(yùn)用要科學(xué)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目的是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理監(jiān)督，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。審計(jì)結(jié)果能否作為組織人事部門考核任用干部的重要依據(jù)，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)真正意義所在。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)把審計(jì)結(jié)果運(yùn)用作為最終落腳點(diǎn)來(lái)抓。在積極開展任中審計(jì)與離任審計(jì)相結(jié)合、以任中審計(jì)為主的模式基礎(chǔ)上，主動(dòng)向縣委政府主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報(bào)、對(duì)普遍存在的問(wèn)題提出制度性建議，對(duì)審計(jì)結(jié)果通過(guò)財(cái)政財(cái)務(wù)收支等形式向社會(huì)公開，對(duì)查出的問(wèn)題強(qiáng)化審計(jì)處理并跟蹤整改落實(shí)成效。

（二）要跳出就賬查賬模式，引入全新審計(jì)理念。

1.引入經(jīng)濟(jì)決策審計(jì)，關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面具有一定的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)，這種經(jīng)濟(jì)決策體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部能力及權(quán)力運(yùn)行，直接關(guān)系當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。決策失誤往往造成重大浪費(fèi)和損失，因此把經(jīng)濟(jì)決策作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)十分必要。主要審計(jì)工程項(xiàng)目、對(duì)外投資、大額資金分配、大宗物資采購(gòu)以及招商引資等重大決策事項(xiàng)，與國(guó)家的大政方針、法律法規(guī)相對(duì)照，了解經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)內(nèi)容是否合法、決策過(guò)程是否科學(xué)合理、決策執(zhí)行是否規(guī)范、決策效果是否明顯，從而為評(píng)價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在決策中是否存在個(gè)人違反民主科學(xué)程序，導(dǎo)致決策失誤而造成重大損失浪費(fèi)等詳實(shí)的情況提供有力的證明。同時(shí)，還要關(guān)注重大經(jīng)濟(jì)決策投資的效益性。查有無(wú)搞政績(jī)工程導(dǎo)致決策失誤而造成損失浪費(fèi)的問(wèn)題以及損害農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的問(wèn)題。

2.引入環(huán)保資源審計(jì)，關(guān)注可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境問(wèn)題的日益凸顯。筆者在審計(jì)過(guò)程中，經(jīng)?？吹焦怩r的數(shù)字后面，是昔日青山綠水變成光頭禿嶺、污水橫流，群眾守著一條河卻沒(méi)干凈水喝的觸目驚心畫面。將環(huán)境保護(hù)績(jī)效審計(jì)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，不僅是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，也是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的有效舉措，還是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的必然之舉。審計(jì)署2009年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)工作的意見》，要求各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)自2010年起將資源環(huán)境內(nèi)容納入審計(jì)方案并組織實(shí)施。主要內(nèi)容是關(guān)注環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行水平、環(huán)境保護(hù)管理系統(tǒng)是否有效、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理使用及效益。通過(guò)環(huán)保資源審計(jì)，可以幫助領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績(jī)觀、遏制以犧牲環(huán)境資源換取一時(shí)輝煌政績(jī)，當(dāng)官一任遺患一方現(xiàn)象。

3.引入政府投資審計(jì)，關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。政府投資項(xiàng)目，由于容易出政績(jī)、同時(shí)又是權(quán)力尋租的重要領(lǐng)域，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往熱衷于此。但在項(xiàng)目管理意識(shí)上存在著盲點(diǎn)，建設(shè)過(guò)程中又急功近利，存在任意決策、隨意審批、疏于管理等行為，導(dǎo)致了政府投資的極大浪費(fèi)。應(yīng)將投資審計(jì)與經(jīng)責(zé)審計(jì)有機(jī)結(jié)合，主要作法是：一要選好合適的投資項(xiàng)目和管理環(huán)節(jié)；二要合理組織審計(jì)人員，編制好審計(jì)實(shí)施方案。三要不斷創(chuàng)新審計(jì)方法。

總的來(lái)說(shuō)，在科學(xué)發(fā)展觀的正確指導(dǎo)下，通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)不斷探索和總結(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作一定能夠走上良性發(fā)展軌道。

（作者單位：武寧縣審計(jì)局）