陳云

從原來(lái)只具有居住功能的“臥城”，發(fā)展到具有半獨(dú)立功能的衛(wèi)星城，最后到集居住區(qū)、工業(yè)區(qū)和商貿(mào)區(qū)三者為一身的相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)城融合新城，理念在逐漸清晰化。

今年，上海市政府宣布將于“十二五”期間，在郊區(qū)建設(shè)各約百萬(wàn)人口的七大新城，即嘉定新城、松江新城、浦東臨港新城、青浦淀山湖新城、奉賢南橋新城、崇明城橋新城和金山新城。在龐大造城規(guī)劃中，“產(chǎn)城融合”成為關(guān)鍵詞。

從原來(lái)的“一城九鎮(zhèn)”，到如今的“產(chǎn)城融合”，上海在城市化歷程中有哪些“致命的誘惑”? “產(chǎn)城融合”如何拯救大上海？

集聚與分散的智慧

據(jù)研究預(yù)測(cè)，中國(guó)城市化人口主要是向沿海城鎮(zhèn)密集帶移動(dòng)，到2030年，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)將集聚近2億人口，形成一個(gè)人口高密度空間。

然而在許多城市，人口和產(chǎn)業(yè)在城市的高度集中不但造成了交通擁堵、環(huán)境惡化、房?jī)r(jià)高漲，空間壓抑感和垂直“鴿籠式”生存方式，也產(chǎn)生了一系列社會(huì)問(wèn)題。

事實(shí)上，在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，集聚和分散一直是一對(duì)孿生兄弟，考驗(yàn)著人類的智慧?！胺稚⒌闹腔邸?，既包括城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展，也包括城市內(nèi)部空間的合理布局。很多時(shí)候，這一辯證關(guān)系在理念上和實(shí)踐上都遭到忽視，重集聚輕分散現(xiàn)象極其普遍，從而造成城市體系的失衡，以及貧民窟現(xiàn)象等。

資源集聚可以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，但是過(guò)分集中則會(huì)產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。問(wèn)題是，當(dāng)促進(jìn)集聚的機(jī)制早已形成并且長(zhǎng)期運(yùn)作之后，如何才能斬?cái)噙@一“路徑依賴”？

1992年浦東開發(fā)以前，上海城市建設(shè)的總體思路是“市區(qū)體現(xiàn)繁榮”，建設(shè)重心始終在中心城區(qū)，僅將郊區(qū)作為工業(yè)的疏散地和承載地。1957-1986年第一代衛(wèi)星城建設(shè)階段，建設(shè)重點(diǎn)在于外遷高污染工業(yè)企業(yè)，優(yōu)化中心城環(huán)境。1986-2000年第二代衛(wèi)星城建設(shè)階段，由于浦東開發(fā)和中心城舊區(qū)改造，衛(wèi)星城規(guī)劃沒(méi)有得到實(shí)際的執(zhí)行。

近年來(lái)，上海也試圖通過(guò)新的城市副中心建設(shè)來(lái)緩解城市單中心的壓力。規(guī)劃和建設(shè)了徐家匯、花木、江灣-五角場(chǎng)和真如四個(gè)市級(jí)城市副中心，輻射帶動(dòng)西南、東南、東北、和西北四個(gè)區(qū)域。

總體上看，上海的人口和產(chǎn)業(yè)依然高度集中在外環(huán)線內(nèi)的600多平方公里的中心城區(qū)。這個(gè)區(qū)域只占上海行政面積的十分之一，但是常住人口超過(guò)總?cè)丝诘陌霐?shù)以上。同時(shí)，市區(qū)之內(nèi)也呈現(xiàn)多中心高度重疊的格局，而非理想的多中心組團(tuán)模式。

2011年上海公布“十二五”龐大的造城規(guī)劃后，很多新城都提出要探索“產(chǎn)城融合”。從原來(lái)只具有居住功能的“臥城”，發(fā)展到具有半獨(dú)立功能的衛(wèi)星城，最后到集居住區(qū)、工業(yè)區(qū)和商貿(mào)區(qū)三者為一身的相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)城融合新城，理念在逐漸清晰化。

但是，新的促進(jìn)分散和均衡的機(jī)制如何造就？產(chǎn)城融合的保障機(jī)制何在？我們首先必須先總結(jié)以往失敗的教訓(xùn)。

“一城九鎮(zhèn)”為何落寞？

2000年后，上海決心構(gòu)筑符合特大型國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心城市的新城鎮(zhèn)體系。為了推進(jìn)郊區(qū)工業(yè)化和城市化，同時(shí)疏散中心城區(qū)人口，上海提出了“三個(gè)集中”和建設(shè)“一城九鎮(zhèn)”。

2006年2月，在“一城九鎮(zhèn)”的基礎(chǔ)上，上海又提出“l(fā)966”四級(jí)城鎮(zhèn)體系思路，即1個(gè)中心城、9個(gè)新城、60個(gè)新市鎮(zhèn)、600個(gè)中心村。

從結(jié)果上看，郊區(qū)新城在產(chǎn)業(yè)集聚方面雖然取得了一些成績(jī)，例如，汽車城嘉定新城，大學(xué)城松江新城，大型裝備產(chǎn)業(yè)為主的臨港新城，推動(dòng)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的崇明縣等初步形成。但市郊區(qū)工業(yè)園在勞動(dòng)力、土地成本方面，面臨來(lái)自蘇南地區(qū)工業(yè)園區(qū)的強(qiáng)大挑戰(zhàn)，發(fā)展并不如意。

與此同時(shí)，高房?jī)r(jià)和滯后的生活配套設(shè)施，以及教育、醫(yī)療資源的缺失，也阻礙了人口在衛(wèi)星城的聚集。

2009年上海開始新一輪房?jī)r(jià)飆升，主要?jiǎng)恿蛠?lái)色自郊區(qū)新城價(jià)格的集體發(fā)力。2009年底，松江新城、嘉定新城等郊區(qū)新城在建普通住宅均價(jià)已達(dá)到每平方米15000-18000元，與同期外環(huán)線附近普通住宅均價(jià)接近。

由于郊區(qū)普通住宅面積普遍比市區(qū)大，綜合考慮房屋總價(jià)、通勤成本等，新城居住成本并不比中心城邊緣區(qū)低，郊區(qū)新城難免淪為“睡城”。

同時(shí)，上海高等級(jí)社會(huì)事業(yè)資源長(zhǎng)期高度集中在中心城區(qū)，城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)統(tǒng)籌缺乏力度。全郊區(qū)共有示范學(xué)校14所，只占全市比例的1/3左右。三等甲級(jí)醫(yī)院郊區(qū)只有4家，比重不足12%。

“棘輪效應(yīng)”理論告訴我們，只有城市居民數(shù)量達(dá)到一定的規(guī)模，城市才能可持續(xù)發(fā)展，反之則逐漸凋敝。至今為止，郊區(qū)衛(wèi)星城向中心城區(qū)輸入的人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中心城區(qū)向衛(wèi)星城輸出的人口，衛(wèi)星城并沒(méi)有起到人口和產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、職住互動(dòng)的作用，相反還出現(xiàn)了人戶分離、職住分離等問(wèn)題。

2007年底，松江新城、安亭新鎮(zhèn)、新浦江城實(shí)際入住人口，均不到規(guī)劃人口的20%?！耙怀蔷沛?zhèn)”被冠以“睡城”、“鬼城”，發(fā)展緩慢。

例如，松江新城的多數(shù)住宅樓建于2005-2006年，多數(shù)售出，但入住率很低，離地鐵較遠(yuǎn)的樓盤，甚至不到20%。部分別墅項(xiàng)目的投資購(gòu)買比例達(dá)70%，空置率更高達(dá)90%。安亭新鎮(zhèn)的情況也差不多。

打破“路徑依賴”

筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合的關(guān)鍵，是改變體制上的“路徑依賴”。

第一，新城規(guī)劃缺少法的嚴(yán)肅性。新城規(guī)劃主導(dǎo)權(quán)掌握在市政府層面，人治色彩不可避免。“一任領(lǐng)導(dǎo)、一種思路”，三五年一調(diào)整，缺乏連貫性。各種市場(chǎng)行為主體對(duì)新城無(wú)法形成理性預(yù)期，增加了社會(huì)交易成本。

同時(shí)，在最近一輪的“七大新城”規(guī)劃中，新城和中心城區(qū)的關(guān)系到底是承接產(chǎn)業(yè)和人口的轉(zhuǎn)移，還是平行競(jìng)爭(zhēng)，看來(lái)還有模糊之處。

有的新城強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)“宜居、安居、廉居”，如松江新城，規(guī)劃了動(dòng)遷房、普通經(jīng)適房、普通商品房三者的緊密結(jié)合的大型居住社區(qū)，加快外來(lái)務(wù)工人員居住中心等公租房的建設(shè)。而有的強(qiáng)調(diào)規(guī)劃要“超前”，如嘉定新城，將打造上海金融副中心，建設(shè)總部園區(qū)和高規(guī)格的城市生活配套設(shè)施，到2020年初步確立長(zhǎng)三角地區(qū)綜合性節(jié)點(diǎn)城市。

另外，由于規(guī)劃主體高高在上，異國(guó)風(fēng)情建筑被大量簡(jiǎn)單植入郊區(qū)新城，造成巨大沖突。例如，松江新城建筑為英式風(fēng)格，街區(qū)建筑精致，美輪美奐，但與上海人的傳統(tǒng)生活方式形成沖突。市民廣場(chǎng)中央酷似埃及方尖碑的“上海之根”雕塑，更是飽受爭(zhēng)議，最后被拆除。

還有，大城市規(guī)劃中最容易被忽視的“弱勢(shì)群體”，是農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。在上海郊區(qū)新一輪的發(fā)展中，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的地位如何？我們很少看到它們的身影，最多也不過(guò)“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)”這樣的企業(yè)化存在模式的規(guī)劃。走向城市化的我們，不再需要農(nóng)民、農(nóng)村以及由它們構(gòu)成的田園風(fēng)光了嗎？

傳統(tǒng)文化以及故土鄉(xiāng)情的載體，只能是自然純樸的田園風(fēng)光。如果我們承認(rèn)城市人也是有這方面的精神需求，在城市規(guī)劃中就應(yīng)該給農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)留下足夠的空間。

第二，新城建設(shè)的資金來(lái)源問(wèn)題。在行政和財(cái)政體制方面，由于上海在行政體制上至今維持著城鄉(xiāng)二元的體制格局，中心城區(qū)建設(shè)屬于上海市級(jí)財(cái)政規(guī)劃體制內(nèi)，不但醫(yī)療、文化和教育資源長(zhǎng)期以來(lái)高度集中，在市區(qū)，煤氣、自來(lái)水、電網(wǎng)、通訊、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)，或區(qū)級(jí)政府不用承擔(dān)。

但新城建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)均需地方自籌，市級(jí)層面并沒(méi)有太多實(shí)質(zhì)上的政策和資金支持。根據(jù)最近的數(shù)據(jù)，“十二五”期間，上海新城建設(shè)市級(jí)和區(qū)級(jí)投入比例分配為“三七開”。

由于資金的匱乏，區(qū)政府不得不更加倚重開發(fā)商，于是“土地財(cái)政”粉墨登場(chǎng)，高房?jī)r(jià)也就不可避免。不以營(yíng)利為目的的郊區(qū)新城建設(shè)，被異化。事實(shí)上，至今為止，新城的開發(fā)模式仍是中心城區(qū)“土地財(cái)政主導(dǎo)”模式的升級(jí)版。

無(wú)論是規(guī)劃問(wèn)題，還是建設(shè)資金問(wèn)題，新城建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題都指向一點(diǎn)：必須跳出以往財(cái)政制度改革、行政制度改革、人事制度改革分別為之的割裂格局，在各級(jí)政府之間落實(shí)“事權(quán)、財(cái)權(quán)和人事權(quán)”三位一體的綜合改革。確立基層政府和當(dāng)?shù)鼐用裨诘赜蜷_發(fā)中的主體性，是新城建設(shè)成敗的關(guān)鍵。

落實(shí)居民的話語(yǔ)權(quán)和投票權(quán)，建設(shè)自己更美好的家園，徹底改變以往那種“專家座談、領(lǐng)導(dǎo)拍板、居民被被迫搬遷”的開發(fā)模式，上海郊區(qū)的明天才會(huì)更加美好。

上海郊區(qū)的有些城鎮(zhèn)在文化和地理上，更加接近臨近的江浙市鎮(zhèn)，如果它們有自主權(quán)的話，跨行政區(qū)的合作就會(huì)成為可能，城市規(guī)劃中以鄰為壑的局面將大大得到改善，資源的配置和整合也將更加合理。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院）