● 本刊特約記者 劉雨辰

發(fā)展黨內(nèi)民主需要系統(tǒng)的“制度設計”
——訪中共中央黨校黨建部主任王長江教授

● 本刊特約記者 劉雨辰

記者：近些年來特別是黨的十七大以來，我們黨高度重視黨內(nèi)民主建設，無論在理論上還是在實踐上都在不斷深化。但我們也注意到，在發(fā)展黨內(nèi)民主過程中仍然存在不少新情況、新問題，需要更加深入的理論研究和實踐創(chuàng)新。您認為當前迫切需要解決什么問題？

王長江：近些年來，黨內(nèi)民主建設雖然在理論和實踐上都得到了深化，但是，要把我們黨提出的“黨內(nèi)民主是黨的生命”真正落到實處，還必須從制度上加以保證。也就是說，黨內(nèi)民主必須最終形成制度，應當對黨內(nèi)民主制度加以系統(tǒng)設計。

記者：如何對黨內(nèi)民主進行“制度設計”呢？

王長江：聯(lián)系我國當前黨內(nèi)民主建設的實際，黨內(nèi)民主的制度設計首先必須強調和堅持三大原則。第一個是“公眾選擇”的原則。黨內(nèi)民主應遵循民主政治的一般的、普遍性的原則。在代議制民主條件下，授權是民主運作的邏輯起點。公民是公共權力的所有者，是有權決定把權力交給誰來掌握的主人。因此，選擇掌權者，把權力授予他們，是民主的前提。沒有這個選擇，民主就無從談起。在計劃經(jīng)濟時代形成的對上負責而不對下負責的體制下，干部脫離群眾的現(xiàn)象至今依然沒有得到扭轉，其根本原因不是干部不想聯(lián)系群眾，不想得到老百姓的支持、擁護和認可，而是向上負責的體制使得他們不需要向群眾負責，因為他們掌握的權力來自上級授權，不是從老百姓那里得到的。因此，干部同群眾保持血肉聯(lián)系的要求只是停留在作為干部作風來倡導的層面上，它的無力、無效是顯而易見的。要從根本上消除一些干部脫離群眾的現(xiàn)象，只有落實公眾選擇的原則，讓群眾享有干部選擇權，才能使干部將對上負責和對下負責結合起來、真正地而不是口頭地落實執(zhí)政為民。

記者：“公眾選擇”的原則會不會和我們黨一貫堅持的“黨管干部”的原則相沖突呢？

王長江：一些人存在著把二者看作是相沖突的簡單化認識。比如有人說，如果真正落實了“公眾選擇”的原則，掌權者真由人民來挑選，“黨管干部”的原則就會被架空，黨對干部的領導就不復存在。的確，“黨管干部”是黨行使領導權的典型體現(xiàn)。事實上，任何國家的執(zhí)政黨，都千方百計地把官員的任用權牢牢地控制在手中。因此，“黨管干部”的原則我們必須堅持。問題不在于要不要黨控制官員的任用權，而在怎樣控制才科學。西方現(xiàn)代國家政黨對官員任用權的控制之所以被公眾普遍接受，就因為無論其控制多么嚴格，都始終給公眾留下了選擇的空間。中國的問題在于，許多人把“黨管干部”簡單地理解為“管人頭”、“黨委、組織部門甚至書記說了算”，把“黨管干部”的原則和公眾的選擇權對立起來了。應當明確，“黨管干部”是有邊界的，就是：黨在干部的培養(yǎng)、使用、任免等各個環(huán)節(jié)都可以充分地發(fā)揮自己的影響，但不能架空、取消甚至侵犯公眾的選擇權。這應當作為“黨管干部”原則的底線。否則，就違背了民主政治的基本精神。

記者：第二個原則是什么呢？

王長江：就是“大眾參與”的原則?，F(xiàn)在，公眾的民主意識正隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而不斷增強，對公共事務的廣泛參與越來越成為公眾的自覺行為。這是因為市場經(jīng)濟以認可公眾對利益的正當追求為基礎和前提，相應就產(chǎn)生了民主的訴求，這種訴求，誰也無法阻擋。

記者：在此方面，近年來有不少人以國民文化素質為由，認為擴大公眾的民主參與，會出現(xiàn)社會混亂、失控，甚至無政府狀態(tài)。對此該怎么看？

王長江：文化素質不決定民主該不該搞，文化素質只決定民主水平的高低。由于公眾的整體文化素質確實不高，又缺乏民主訓練，不加以引導，的確很容易使民主處于無政府狀態(tài)。但是，這不能作為不搞民主的理由。只要發(fā)展市場經(jīng)濟的方向不變，民主的呼聲就只能越來越高。執(zhí)政黨的責任和能夠做的事情，就是為民主的發(fā)展提供指導，把它引導到“有序”上來。

記者：那么“大眾參與”的原則給執(zhí)政黨提出哪些要求？

王長江：“讓權力在陽光下運行”，是“大眾參與”的前提。目前來看，一個重要內(nèi)容就是推行“黨務公開”，加強黨員對黨內(nèi)事務的參與度。實事求是地說，我黨在許多方面還自覺不自覺地保留著革命黨時期的一些工作習慣和思維方式。保密、紀律對一個政黨來說是必要的，但用它來封鎖信息，使得許多本來可以通過正常渠道獲得的信息“出口轉內(nèi)銷”，不但使黨員有強烈的挫折感，而且其他信息的流行會大大沖淡主導的聲音，使黨組織和黨員的活動陷于被動。在信息傳播技術高度發(fā)達的今天，這種以保密為由來封鎖信息的做法，已經(jīng)完全不合時宜了。但是，“黨務公開”不是黨內(nèi)所有的事情都公開。畢竟，政黨作為一種組織，總有自己的內(nèi)部事務。從這個角度說，“內(nèi)外有別”是正常的。問題在于，一方面，我們強調“內(nèi)外有別”，另一方面，又對什么應該公開，什么可以不公開沒有明確的規(guī)范，隨意性過大。所以，除了應當根據(jù)當今實際大大限制保密范圍，還應當通過黨章和其他法規(guī)把黨務公開及其內(nèi)容明確規(guī)定下來，全黨依章辦事，減少隨意性。應該看到，加強黨員對黨內(nèi)事務的參與度，有利于增強黨員的忠誠感和自豪感。尤其是，黨內(nèi)重大事務的決策，如黨的路線方針政策的決定，不但應吸收廣大黨員參與，還應該吸收廣大公眾參與進來。這實際上是把執(zhí)政黨的決策轉化為國家和政府決策的一個非常有效的環(huán)節(jié)。

還應該注意到，鼓勵黨員積極參與黨內(nèi)事務的管理，是政治動員的一項重要內(nèi)容。這當然不等于說黨內(nèi)所有的事情都要全體黨員來參與。適時進行政治動員，使全黨保持激揚的精神，是十分必要的。然而，過分的政治動員，又會使公眾期望過高，可能提出非理性的政治目標，導致政治“過熱”。我們要切忌動輒開展大規(guī)模政治動員來推進政治參與的老套路，避免墜入意識形態(tài)爭論的陷阱。但是，黨內(nèi)的政治參與應當張弛有度。比如，關系到全黨和每個黨員的重大方向性問題的決定，如黨綱的確定、黨章的修改等，應當動員盡可能廣泛的黨內(nèi)參與；授權層面的民主選舉，越是靠近基層（如縣以下），越應擴大直接選舉，高層（如省以上）則宜采用間接選舉，注意不被民粹主義民主觀帶入誤區(qū)；行使權力層面的民主，則主要應靠各種各樣的監(jiān)督來體現(xiàn)。

記者：第三個原則是什么？

王長江：就是“整體推進”的原則。主要包括以下內(nèi)容：

一是要對執(zhí)政黨運作的各個環(huán)節(jié)綜合考慮，配套改革。在權力授受環(huán)節(jié)上的民主，主要體現(xiàn)在選舉過程中。普通黨員有權選擇由誰來代表他們掌握和行使公共權力；在決策環(huán)節(jié)上的民主，主要體現(xiàn)在，掌權者在行使權力時力求吸收更加廣泛的民眾和專家參與意見。在監(jiān)督環(huán)節(jié)上的民主，主要體現(xiàn)在，決策的落實和執(zhí)行離不開廣大公眾的參與。而且，作為黨內(nèi)權力的所有者，普通黨員有權對整個權力運行過程實施監(jiān)督。民主的這些環(huán)節(jié)相互連接，相輔相成，構成一個完整的系統(tǒng)，哪個環(huán)節(jié)都不可缺少。

二是要求理順現(xiàn)有規(guī)則的邏輯。比如，要加大黨內(nèi)民主選舉的力度，就必須相應地限制隨意調動選舉產(chǎn)生的干部的現(xiàn)象。實際上對應該由選舉產(chǎn)生的干部長期實行任命制和變相任命制，是黨內(nèi)責任關系紊亂的根本原因?？偨Y歷史經(jīng)驗，我們已經(jīng)提出了嚴格限制隨意調動任期干部的規(guī)定。僅此還不夠。除了選舉產(chǎn)生的干部不能隨意調動，干部交流、任用、異地任職、任職資格、政績考評等方面的制度，也都不應違背責任關系的要求，而應根據(jù)責任關系的要求作出調整和修改。

三是要求對各級組織的相應責任和權力加以規(guī)范。中國共產(chǎn)黨是一個實行統(tǒng)一綱領和紀律的黨，下級組織服從上級組織、向上級組織負責，才能保證實現(xiàn)黨的整體目標，完成黨的中心任務，即對上負責。與此同時，作為一個實行黨內(nèi)民主的黨，各級掌權者又必須體現(xiàn)授權給他們的廣大黨員的意志，即對下負責。把對上負責和對下負責有機地結合起來，保持一致性，是黨的活動科學化的關鍵所在。過去，往往靠上級組織對下級組織的強制和命令，限制和犧牲黨內(nèi)民主，來達到一致性。可以說，當前黨內(nèi)存在的一些矛盾，很大程度上和這種狀況有關。解決的出路，在于把各級黨組織的權力和責任規(guī)范起來，各施其權，在黨內(nèi)做到有法可依，有規(guī)可循。

四是要求從系統(tǒng)論上認識問題。權力授受、權力決策和權力監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的民主是相互影響、相互作用的。例如，事實上，并非任何一種監(jiān)督都是民主。就監(jiān)督的性質而言，存在著兩種監(jiān)督：行政監(jiān)督（自上而下的監(jiān)督）和民主監(jiān)督（自下而上的監(jiān)督）。監(jiān)督的主體不同，監(jiān)督的取向相反。如果只關注前一種監(jiān)督而忽略后一種監(jiān)督，通常會導致權力過度集中和過度膨脹，結果是損害民主，而不是加強了民主。

五是要超越黨的自身建設，從政治發(fā)展的角度看問題。不管愿意不愿意，在市場經(jīng)濟條件下，利益分化是大勢所趨。在公眾利益意識不斷增強的情況下，不同利益之間的博弈也成了一種再正常不過的現(xiàn)象。相應地，黨內(nèi)也會出現(xiàn)反映不同群體利益訴求的觀點和主張。

六是要求有一個對黨和整個政治體制的運作進行整體設計的機構。這個機構除了政策建議權之外，不應有任何實質性權力。這樣，它才能站在全國、全黨和全體人民的立場上，著眼宏觀，研究全局。

記者：黨內(nèi)民主制度設計具體該從哪些方面著手呢？

王長江：在我看來，黨內(nèi)民主的主要內(nèi)容包括實行競爭性的選舉、改善黨代表大會的運作、用發(fā)展黨內(nèi)民主推動黨政關系的調整?？偟乃悸罚皇窃鰪婞h的活力。二是以黨內(nèi)民主帶動和促進社會民主。中國的民主和經(jīng)濟發(fā)展一樣，是由執(zhí)政黨主導、政府主導的，即有序民主。什么叫有序？就是以黨內(nèi)民主帶動和促進人民民主和社會民主，實現(xiàn)黨內(nèi)民主和社會民主的良性互動。

記者：能否談談如何實行“競爭性的選舉”？

王長江：實事求是地說，我們過去無論是在政治體制中，還是在黨內(nèi)生活中，確實都缺乏民主意義上的競爭。公眾做出這種判斷的依據(jù)主要有兩條：第一，我們不允許其他政黨和共產(chǎn)黨一起平等地競爭執(zhí)政權；第二，黨內(nèi)實行的是任命制或變相任命制，由領導和上級、而不是由公眾和普通黨員來決定執(zhí)政人選。但是，社會主義政治既然定義為一種民主政治，就應當是有競爭的政治。真的讓人民有權選擇自己的掌權者，讓有心承擔這一角色的人來平等競爭。事實證明，這條基本原則不容超越。越過了這一點，民主便失去了前提。蘇聯(lián)模式的“社會主義民主”之所以不成功，之所以在民主政治的浪潮中失去了合法性，首先是因為背離了這一條原則。

那么，競爭以什么方式來體現(xiàn)？在共產(chǎn)黨領導、多黨合作的格局下，應當在黨內(nèi)引入競爭性選舉，作為發(fā)展黨內(nèi)民主的根本環(huán)節(jié)。長期以來，由于缺乏競爭所造成的缺陷，要靠這個環(huán)節(jié)來彌補。現(xiàn)在，我們已經(jīng)把過去“由少數(shù)人在少數(shù)人中選人”變成了“由較多一些人在較多一些人中選人”（即所謂“公推公選”）。這是很大的進步，但是還不夠，還應該繼續(xù)朝著“由多數(shù)人在較多的人中選人”的方向前進，即在廣大黨員中實行競爭性的選舉。

其實，這幾年來，一些地方和基層黨組織已經(jīng)在黨內(nèi)競爭性選舉方面開展了大量有益的嘗試和探索，并且取得了積極成果。一些地方推行黨代表直選，實行支部“兩票制”選舉，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子直選等，至少在推舉候選人這個環(huán)節(jié)上，不同程度地把差額競爭引入其中。在上述實踐的基礎上，在十七大進一步明確了黨內(nèi)民主發(fā)展方向的情況下，黨內(nèi)逐步開展競爭性選舉的時機已經(jīng)成熟。在發(fā)展黨內(nèi)競爭性選舉方面，我有如下建議：一是在地方和基層黨組織中廣泛推行競爭性選舉；二是允許候選人開展各種競選活動，這種為適應競爭性選舉而出現(xiàn)的競選活動，不同于作為一項重要組織原則的黨內(nèi)禁止派別活動，應當允許，而不應當合理的不合理的都用“拉票”的概念一鍋燴而否定之；三是調整現(xiàn)有干部任用和管理制度，實行任期制，廢止現(xiàn)行干部任職年齡層層限制制度，改善干部異地交流制度，優(yōu)化領導班子的結構。

記者：應該如何“改善黨代表大會的運作方式”？

王長江：代議制民主是現(xiàn)代民主政治主要的形式。代表大會是廣大黨員直接授權的機構。發(fā)展黨內(nèi)民主，首先要使黨代表大會名副其實。我們黨很早就認識到了這一點。50年前，為發(fā)揮代表大會的作用，我們黨提出“黨代會常任制”的概念，表達了通過讓黨代會和黨代表真正起作用來發(fā)展黨內(nèi)民主的設想。上世紀80年代后期以來，一些地方還相繼開展了黨代會常任制的試點。通過這些試點，公眾似乎已經(jīng)形成共識：可以把黨代會常任制作為發(fā)展黨內(nèi)民主的重要途徑。遺憾的是至今仍然停留在試點階段，甚至還有些步履維艱。因此，應當痛下決心加快推進黨代會常任制的步伐。

當前推進黨代會常任制，迫切需要解決三個問題：一是代表大會的定位問題。黨的代表大會是黨的領導機關和權力機關。但是，按照現(xiàn)行黨章，同一級的領導機關或權力機關不是一個，而是兩個：“黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。”在今天實行黨代會常任制的情況下，有必要反思上述關于黨代會的定位。可以肯定地說，不加區(qū)別地把兩個領導機關并提的定位是一種矛盾的、不規(guī)范的提法，邏輯上有問題，在制度安排上也為委員會凌駕于代表大會之上留下了空間。二是代表大會的組織形式問題。在黨代會下建立常設機構，是推動黨代會常任制的客觀要求，也是黨代會常任制運轉的根本組織保證。在黨代會常任制試點過程中，一些地方嘗試了不同的組織形式。例如，一些地方建立了黨代表聯(lián)絡辦公室，負責組織黨代表們的活動。辦公室或者設在組織部門，作為其中的一個科室開展工作；或者設在黨委之下，日常工作掛在組織部。這種嘗試是有益的，但關系卻沒有理順。因為它未能解決一個根本的邏輯矛盾：代表大會作為一個地方黨的最高機關，它的活動怎能納入黨委、甚至黨委一個部門的領導之下？解決這個問題，只能通過建立真正的代表大會常設機構來解決。三是代表構成問題。黨代會要真正起到黨內(nèi)權力機關的作用，就不能像現(xiàn)在這樣，廣大黨員千辛萬苦選出的代表，只是參加一次投票儀式。代表必須能夠切實參與到履行代表大會職責的各項工作中。代表大會的常設機構是實現(xiàn)這一點的組織保證。原則上應當是每個代表至少參加代表大會常設機構中的一個機構（委員會）。和人民代表大會一樣，黨代會的主要職責是議事決事。這樣，應切實扭轉把黨代表僅僅作為政治榮譽和政治待遇的觀念，逐步改變以此來獎勵各行業(yè)的勞動模范、英雄人物的做法，把真正有政治參與能力的人吸收到黨代表隊伍中來，提高代表的整體履職水平。

記者：那么，怎樣推動黨政關系的調整？

王長江：作為執(zhí)政黨，發(fā)展黨內(nèi)民主絕不只是黨自己的事情，必然涉及黨和其他政治要素的關系調整，涉及整個政治體制的改革。從這個角度講，推進黨內(nèi)民主，著眼點固然首先在黨自身，但必須同時把整個政治體制及其運作都納入視野。

首當其沖的是黨代會和人民代表大會之間的關系。這有一系列問題需要思考和解決：黨代會是黨的最高權力機關，人民代表大會是國家的最高權力機關。兩個機關之間的關系，理論上可以說，是黨的領導和人民當家做主的統(tǒng)一。但是，在實際運行中，如果制度不合理、程序不科學，其效果往往不是統(tǒng)一，而是矛盾：要么是黨來決定一切問題而人民代表大會流于形式，要么是人民代表大會成為真正的權力主體而架空和虛化黨的領導。這是其一。其二，黨代表若由黨員選出，那么，對于黨推薦到執(zhí)政崗位的執(zhí)政骨干，他們便有了決定權。但是，從法理上講，掌握公共權力的人，又應該是由人民代表來確定的。在中國，我們只有一個執(zhí)政黨。執(zhí)政黨的代表大會做出的選擇，譬如說，確定了自己的推薦人選，這個人肯定當選。這樣一來，公眾的選擇權就會落空，這就違背了公眾選擇的原則。可以說，這些問題不解決，黨的領導和人民當家做主的統(tǒng)一就只能停留在理論上，而無法落實。我們可以設想把黨代會和人民代表大會套在一起開，來解決上述矛盾。這類似于每年二三月間人大會議和政協(xié)會議交錯舉行的方式。具體的交錯形式，可以采取黨代會稍先、人代會稍后的做法。同時，由于黨代會不再只是簡單的選舉和聽幾個報告，而是充分討論國家發(fā)展的一系列重大戰(zhàn)略問題，提出自己的執(zhí)政綱領和決策建議，其會期應延長，短則半月，長則一個月甚至更多。相對于要做出的重大決策，五年一次的代表大會有一兩個月的會期并不為過。相反，會期太短，討論不充分、無法展開，恰恰最容易變成走形式。

其次是黨和政府行政（即狹義的政府）的關系。在黨的代表大會回歸最高權力機關的定位后，現(xiàn)行的黨和政府行政機關之間的關系（即狹義上的黨政關系）也必須加以相應調整?，F(xiàn)行的黨和政府行政兩套系統(tǒng)事實上存在隸屬關系，這最早可以追溯到布爾什維克領導的蘇俄。那時，布爾什維克由于一舉奪得了全國政權，缺乏管理國家、處理行政事務的本領，只好留用大量舊的國家機關工作人員從事行政工作。為了保持政權的工人階級性質，保證政權為勞動階級服務，列寧想出了建立黨組織來監(jiān)督、指揮政府運作的辦法。這在當時不失為一個高招。但是，它留下的問題也是顯而易見的：當工人階級及其政黨有了執(zhí)政能力之后，為什么不可以直接取代政府？后來共產(chǎn)黨執(zhí)政過程中始終存在、同時也始終沒有找到解決辦法的黨政不分、以黨代政的弊端，便由此肇始。公共權力既有自己存在的客觀理由，也有自己運行的客觀規(guī)律。至少到現(xiàn)在，這種情況無法改變。政黨取代政府的結果，不是政府被取代，而是政黨自己的國家化、行政化和官僚化。而且，在共產(chǎn)黨已經(jīng)完全能夠靠自己的力量來執(zhí)政的時代背景下，還維持黨政兩套龐大系統(tǒng)、靠黨委決策政府執(zhí)行的方法來領導和治理國家，有些過時了。既然是執(zhí)政黨，就應該領導人民制定憲法和法律，然后通過憲法和法律規(guī)定的程序，把自己的優(yōu)秀分子輸送到政府機關中去，來實現(xiàn)執(zhí)政，而不是像現(xiàn)在這樣，通過把黨組織變成政府的上級、黨組織直接指揮政府來實現(xiàn)領導。如果說，當我們事實上把黨委會作為最高權力機關時，這種體制的存在尚有些理由，那么，當我們逐步把黨內(nèi)權力還給黨代表大會的時候，改變這種體制就勢在必行了。我們黨應該選派自己最有能力的骨干參與公共權力的競爭，而不是把他們留在公共權力之外，處于一種從體系外不合法理地干預公共權力運作的狀態(tài)。實行競爭性選舉和黨代會、人代會套開，為此提供了可能。在黨代表大會上推舉出的候選人，既是黨委員會的候選人，也是人大、政府職位的候選人，均實行差額推薦和選舉。由此帶來的黨的書記和行政負責人合一、使權力更加集中、因而更容易導致權力濫用的問題，應當通過加強黨代會和人代會的監(jiān)督職能、充分發(fā)展社會監(jiān)督功能來解決，而不是通過戰(zhàn)爭時期的執(zhí)行權之間相互牽制的辦法來解決。

■ 責任編輯：袁志平