我國人大常委會執(zhí)法檢查制度的幾個問題

□ 郝福

人大常委會執(zhí)法檢查工作，從上世紀80年代開始，經(jīng)過各級人大常委會20多年的探索完善，至2006年8月監(jiān)督法出臺，成為中國特色監(jiān)督制度的重要組成部分，為保障憲法和法律、法規(guī)的正確實施，提高監(jiān)督實效，推進依法治國、建設(shè)社會主義法制國家發(fā)揮越來越重要的作用。但在近年來的實踐工作中，也發(fā)現(xiàn)一些問題和困難，需要引起足夠重視。

一是法律規(guī)定方面存在的問題，表現(xiàn)為對執(zhí)法檢查范圍的規(guī)定不全面，沒有更好地體現(xiàn)依法治國的本質(zhì)和人大工作的特點和要求

監(jiān)督法第四章第二十二條是唯一一條涉及執(zhí)法檢查范圍的法律條文：“各級人民代表大會常務(wù)委員會參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查?！边@樣的表述顯然是片面的、不完整的，這些問題只是社會生活中的一部分問題。發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會的一個重要目標。實行依法治國，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，同樣也是黨和國家的重要工作。我國憲法和有關(guān)法律規(guī)定，保障憲法和法律的實施是各級人大常委會的最主要職責(zé)之一，保證憲法和每一部法律、法規(guī)都得到有效的實施，依法治國、建設(shè)社會主義法制國家才能實現(xiàn)。執(zhí)法檢查的范圍除憲法因所具有的特殊性質(zhì)以外，應(yīng)該是所有有效的法律、法規(guī)，而不應(yīng)該有所限制。一定時期內(nèi)黨和國家的中心工作是相對穩(wěn)定的，有關(guān)人民群眾的切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題也是很難完全解決的。如果執(zhí)法檢查的法律、法規(guī)的范圍僅僅局限于這些方面，那么，其他一些法律、法規(guī)的執(zhí)行就會失去一種有效的監(jiān)督，甚至長時間得不到貫徹實施，形成法律的死角，出現(xiàn)法律體系內(nèi)的不平衡、不協(xié)調(diào)。法律面前人人平等，首先是法律實施要平等，人大不去監(jiān)督，法律實施就可能出現(xiàn)問題，執(zhí)法機關(guān)和人民群眾的法制意識也會削弱，依法治國的進程就會受到影響。

二是在具體執(zhí)法檢查過程中存在計劃性差、協(xié)調(diào)性不夠的問題，執(zhí)法檢查不同程度地存在“散、亂”現(xiàn)象

根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，全國和地方各級人大常委會都要進行執(zhí)法檢查工作，目前我國可以開展執(zhí)法檢查的單位有：國家級1個，省級34個，地級333個，縣級2862個，總計3230個。如果每年按各單位進行5部法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查工作，全國將進行1.6萬多次執(zhí)法檢查。各自為政，四級人大常委會3000多個單位開展1.6萬多次性質(zhì)相同的工作，就會不可避免地出現(xiàn)計劃性差，協(xié)調(diào)性不夠的問題。表現(xiàn)為：局部的有計劃性和整體的無計劃性；上級的計劃性較強，下級的計劃性較差；一定時期內(nèi)（一屆）有計劃性和較長時間內(nèi)的無計劃性。單獨地看國家、某一省、市、縣區(qū)的執(zhí)法檢查工作，計劃性很強，但如果綜合全國所有的省、全省所有的市、全市所有的縣區(qū)的執(zhí)法檢查工作，就會發(fā)現(xiàn)有的地方的執(zhí)法檢查工作安排較多，有的地方較少，有的地方（有地方立法權(quán)的）對地方性法規(guī)也進行執(zhí)法檢查，有的地方（沒有地方立法權(quán)的）很少甚至從不對地方性法規(guī)進行執(zhí)法檢查。同一類地區(qū)，因執(zhí)法檢查的重點不同，執(zhí)法檢查工作也差別很大；只有上級人大常委會進行執(zhí)法檢查時才能分組到所轄區(qū)域進行檢查。因此，愈往上級所受影響愈小，執(zhí)法檢查工作能夠按照計劃安排進行，愈到下級所受影響愈大，往往因配合上級執(zhí)法檢查的工作而被迫調(diào)整自己的執(zhí)法檢查計劃。下級既要按計劃開展自己的執(zhí)法檢查工作，又要接受委托進行執(zhí)法檢查或接待上級人大常委會的執(zhí)法檢查工作，一些縣區(qū)人大常委會安排的執(zhí)法檢查項目，市、省甚至全國人大常委會都要來檢查，基層負擔嚴重，窮于應(yīng)付。盡管受委托檢查只要求向上級書面報告執(zhí)法檢查情況，接待執(zhí)法檢查只需相關(guān)部門匯報、配合檢查，即便如此對下級的執(zhí)法檢查工作也有很大影響；一屆人大常委會任期內(nèi)安排執(zhí)法檢查計劃時，還較多考慮本屆人大常委會是否進行過某部法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查，換屆后，特別是主任會議組成人員調(diào)整較大時，就很少參考過去的執(zhí)法檢查工作。相隔時間不長，就會又安排對某部法律、法規(guī)進行執(zhí)法檢查，這種情況在地方人大常委會比較普遍。

三是執(zhí)法檢查報告的作用發(fā)揮不夠，社會影響小，利用率低

執(zhí)法檢查的主要成果之一就是形成人大常委會的執(zhí)法檢查報告，包括審議意見和政府“兩院”的辦理答復(fù)報告。每次執(zhí)法檢查都要求如此，每年全國僅各級人大常委會的執(zhí)法檢查報告就有1.6萬多份，如果再包括審議意見、辦理答復(fù)報告和執(zhí)法檢查時的其他輔助材料，數(shù)字相當驚人。執(zhí)法檢查報告和辦理答復(fù)報告，基本反映了法律、法規(guī)在本地區(qū)的貫徹實施情況，同時也客觀地反映了人大監(jiān)督水平和民主法制建設(shè)狀況。遺憾的是這些報告沒有被很好地利用。首先是本級人大常委會自身利用不夠。對同一部法律、法規(guī)進行執(zhí)法檢查時，很少先去了解上次執(zhí)法檢查時存在的問題，提出的意見和辦理情況，哪些問題已經(jīng)解決，哪些問題還沒有解決，是什么原因造成的，僅僅為工作而檢查。其次是上下級人大常委會之間的利用不夠。上級到下級進行執(zhí)法檢查的時候，并不參考下級近年來進行過的該部法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況。下級進行執(zhí)法檢查時，也很少先了解上級對該法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況。再次是社會各界特別是理論界的利用更不夠。法律、法規(guī)的貫徹實施問題是我國依法治國的首要問題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重中之重，從一定意義上講，是依法治國的核心工作，現(xiàn)實生活中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題在一些地方還很嚴重，執(zhí)法差、監(jiān)督弱是普遍現(xiàn)象。這顯然已經(jīng)不是一般的人大工作存在的問題，而是一個非常復(fù)雜的社會問題。如何從理論高度認識我國這種特殊的社會現(xiàn)象，從社會發(fā)展的其他方面，從政治、經(jīng)濟、文化、歷史等方面，從機制、體制方面來分析探討解決這些難題，是全社會應(yīng)該關(guān)注的一個重大理論問題。在這一研究領(lǐng)域，執(zhí)法檢查報告和辦理答復(fù)情況報告就是最直接、最現(xiàn)實、最具體、最基本的參考資料，現(xiàn)在還沒有引起研究者足夠的重視。

根據(jù)上述問題，特提出如下建議：

一是在適當?shù)臅r候?qū)ΡO(jiān)督法第二十二條進行修改

這一條的表述要包括以下三層意思：一是范圍，應(yīng)該包括有效的法律、法規(guī)；二是重點，這一句仍可采用原來的表述；三是突出重點，兼顧一般，有計劃地安排執(zhí)法檢查工作。整條修改為：執(zhí)法檢查的范圍是現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)。各級人民代表大會常務(wù)委員會參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查時，應(yīng)兼顧一般法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查工作。這樣規(guī)定既符合憲法精神，也和其他法律關(guān)于人大常委會監(jiān)督職權(quán)的規(guī)定相一致，同時更加符合人大工作實際。

二是加強執(zhí)法檢查工作的計劃性，擴大委托檢查制度

要在堅持各級人大常委會依法行使職權(quán)的同時，更加強調(diào)我國是單一制國家的特點。各級人大常委會都應(yīng)保證憲法和法律、法規(guī)在本行政區(qū)域的貫徹實施，維護法律、法規(guī)的權(quán)威和國家法制的統(tǒng)一，都有權(quán)利和義務(wù)了解所轄地區(qū)的執(zhí)法檢查情況。因此，建議嘗試建立有計劃的執(zhí)法檢查工作，第一，國家和省級人大常委會每年都應(yīng)制訂執(zhí)法檢查工作的指導(dǎo)性意見，增強執(zhí)法檢查的計劃性。一些法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查應(yīng)該有計劃地開展，同時也給下級執(zhí)法檢查工作留有一定空間。第二，還應(yīng)根據(jù)不同的法律、法規(guī)和不同地區(qū)的貫徹實施情況擴大委托檢查的范圍。全國、省級人大常委會可委托市級、縣區(qū)級人大常委會進行執(zhí)法檢查，市級人大常委會也可委托縣區(qū)級人大常委會進行執(zhí)法檢查工作。委托執(zhí)法檢查的好處是下級人大常委會在接受委托檢查的同時也可組織進行本級人大常委會的執(zhí)法檢查工作，這樣做就會減少執(zhí)法檢查的次數(shù)，減輕地方的負擔。第三，上級人大常委會每年制訂執(zhí)法檢查計劃時，應(yīng)同時確定委托地區(qū)，便于下級人大常委會安排自己的執(zhí)法檢查計劃。

三是健全執(zhí)法檢查工作存檔制度，建立執(zhí)法檢查評估報告制度，加強全社會執(zhí)法檢查理論研究工作

1.各級人大常委會要建立執(zhí)法檢查檔案制度，有條件的地方要利用網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代傳媒建立執(zhí)法檢查檔案庫。上級人大常委會應(yīng)有計劃、有重點地收集下級人大常委會的執(zhí)法檢查報告和辦理答復(fù)報告，全國人大常委會不但要收集省級人大常委會的執(zhí)法檢查報告和辦理答復(fù)報告，也要收集市、縣區(qū)級人大常委會的執(zhí)法檢查報告和辦理答復(fù)報告。省級人大常委會也應(yīng)收集市、縣區(qū)級人大常委會的執(zhí)法檢查報告和辦理答復(fù)報告。市級人大常委會應(yīng)收集縣區(qū)級人大常委會執(zhí)法檢查情況報告和辦理答復(fù)報告。這樣做一方面是加強上級對下級執(zhí)法檢查工作情況的了解，另一方面也會促進下級執(zhí)法檢查工作的改進。同樣下級人大常委會應(yīng)收集上級人大常委會的執(zhí)法檢查報告和辦理答復(fù)報告。

2.開展執(zhí)法檢查工作時，除要進行必要的學(xué)習(xí)外，最基本的一項工作就是要了解以前對該項法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況，不但要了解本級人大常委會以前對該法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況，也要了解上級或者下級人大常委會對該法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況。全國人大常委會開展執(zhí)法檢查時，除要了解各省級人大常委會對該法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況，也要有重點地了解有關(guān)市級甚至縣區(qū)級人大常委會對該法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查情況。地方人大常委會開展執(zhí)法檢查時，也要了解上級人大常委會直至全國人大常委會以前對該法律的執(zhí)法檢查情況。

3.嘗試建立全國人大常委會執(zhí)法檢查工作評估報告制度。5年要有一個評估報告，反映一定時期國家憲法和法律、法規(guī)貫徹實施的基本狀況和真實水平，重點是人大常委會執(zhí)法檢查工作取得的成績和經(jīng)驗，政府“兩院”依法行政、公正司法存在的問題和解決辦法。

4.在全社會大力宣傳執(zhí)法檢查工作的性質(zhì)、作用和意義，加強執(zhí)法檢查工作的理論研究，鼓勵社會各界特別是理論界參與研究，重視人大常委會執(zhí)法檢查報告和政府“兩院”辦理答復(fù)報告的價值，從不同角度研究解決執(zhí)法檢查工作中存在的實際問題。