□ 羅 勇，梁亞榮

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

論我國(guó)農(nóng)地的功能

□ 羅 勇，梁亞榮

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

農(nóng)村社會(huì)保障與農(nóng)用土地的生存保障不具有內(nèi)在一致性，農(nóng)地沒(méi)有社會(huì)保障的功能。農(nóng)地承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任是功能越位的表現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)地資產(chǎn)資本功能的缺失。剝離農(nóng)地的社會(huì)保障功能回歸農(nóng)地的資產(chǎn)資本功能具有緊迫性和可行性。要建立覆蓋農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制、逐步消除農(nóng)地身份性、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的資產(chǎn)化運(yùn)作和農(nóng)地功能的歸位。

土地功能；社會(huì)保障；流轉(zhuǎn)制度

“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵在于農(nóng)村土地制度改革。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地①本文所稱(chēng)農(nóng)地均指集體所有家庭承包的農(nóng)地，不涉及國(guó)有農(nóng)地以及其他方式承包的土地，下同。制度很大程度上是由農(nóng)村社會(huì)保障需要決定的。在缺失社會(huì)保障的背景下，為農(nóng)民提供基本生存保障的農(nóng)地被迫承擔(dān)了社會(huì)保障責(zé)任。隨著農(nóng)村改革的不斷深入，剝離農(nóng)地社會(huì)保障功能以改革農(nóng)地制度是社會(huì)發(fā)展的必然。本文擬從界定農(nóng)地功能出發(fā)，重點(diǎn)論述農(nóng)地資產(chǎn)資本功能的歸位，以期有利于我國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題的解決。

一、農(nóng)地功能的定位

正確定位農(nóng)地功能是理解農(nóng)地制度的前提和基礎(chǔ)。土地作為一種重要生產(chǎn)資料，在農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中始終扮演著極其重要的角色。目前我國(guó)有關(guān)農(nóng)地功能的爭(zhēng)論集中在對(duì)保障功能以及“社會(huì)”功能的界定上。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為土地具有兩大基本職能，即生產(chǎn)職能和社會(huì)保障職能。［1］［2］（p159－167）更為普遍的認(rèn)識(shí)是農(nóng)地還具有涵養(yǎng)水源、維護(hù)生物多樣性、調(diào)和生態(tài)以及保障糧食安全等功能。對(duì)農(nóng)地與社會(huì)保障關(guān)系的認(rèn)識(shí)主要有以下四種觀點(diǎn)：第一，農(nóng)地保障等于社會(huì)保障，農(nóng)民有農(nóng)地保障因此不需要社會(huì)保障；第二，農(nóng)地保障不是真正意義上的社會(huì)保障，但農(nóng)地具有社會(huì)保障功能，在農(nóng)地保障受限時(shí)應(yīng)通過(guò)農(nóng)地制度的完善更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障功能；第三，農(nóng)地保障應(yīng)逐步向社會(huì)保障過(guò)渡，但受條件（主要是國(guó)家財(cái)力）所限，土地應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)保障功能；第四，土地社會(huì)保障功能是強(qiáng)加的，應(yīng)剝離且具備剝離的條件。那么農(nóng)地到底具有怎么樣的功能呢？準(zhǔn)確地定位必須依賴(lài)于科學(xué)地認(rèn)識(shí)農(nóng)地的基本屬性。

（一）自然屬性與資源功能

農(nóng)地具有自然屬性。按照土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，土地自然屬性包括構(gòu)成的整體性、存在的恒久性、數(shù)量的有限性、位置的固定性以及性能的差異性。這些自然屬性決定土地具有承載萬(wàn)物、 資源供給以及養(yǎng)育人類(lèi)的功能。［3］（p5－7）農(nóng)地作為特殊用途之地，與一般土地相比，其自然屬性更多地強(qiáng)調(diào)利用的永續(xù)性。只有實(shí)現(xiàn)永續(xù)利用，在保障當(dāng)代人糧食安全的同時(shí)，農(nóng)地才能更好地為下一代和下下代供給資源，保證代際間資源利用的公平。這種自然屬性下的農(nóng)地功能可以概括為資源功能，它要求合理利用農(nóng)地，發(fā)揮其生態(tài)調(diào)和作用，實(shí)現(xiàn)永久續(xù)用。

（二）經(jīng)濟(jì)屬性與資產(chǎn)資本功能

事物因稀缺可用而富含價(jià)值。農(nóng)地與其他土地相比更稀缺，農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)屬性即農(nóng)地應(yīng)當(dāng)是有價(jià)的且需要通過(guò)市場(chǎng)配置不斷促進(jìn)和提高農(nóng)地利用效率。雖然現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)地市場(chǎng)尚未完全建立，但農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)屬性是不應(yīng)被否認(rèn)的，農(nóng)民固有“土地財(cái)產(chǎn)”觀念便可以證明農(nóng)地的有價(jià)性。農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)屬性決定其資產(chǎn)功能和資本功能。農(nóng)地資產(chǎn)功能即土地可以折算為貨幣并可用于抵償債務(wù)。例如，國(guó)家征用承包土地要支付對(duì)價(jià)。農(nóng)地資本功能意味著農(nóng)地具有投入經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)、取得增值的功能，例如通過(guò)農(nóng)地融資，進(jìn)行農(nóng)地抵押、農(nóng)地證券化等。在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，土地資本問(wèn)題已經(jīng)融入土地資產(chǎn)問(wèn)題中，從而并不形成一個(gè)獨(dú)立于土地資產(chǎn)之外的土地經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。［4］（p64）換言之，農(nóng)地的資產(chǎn)功能與資本功能是合一的，我們統(tǒng)稱(chēng)為資產(chǎn)資本功能。

在自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性之外，有學(xué)者為農(nóng)地貼上“社會(huì)”的標(biāo)簽，認(rèn)為農(nóng)地具有社會(huì)功能。實(shí)際上，農(nóng)地對(duì)人類(lèi)社會(huì)的影響歸根到底體現(xiàn)在其自然和經(jīng)濟(jì)性能上，短期內(nèi)更多地反映在經(jīng)濟(jì)屬性上，認(rèn)為農(nóng)地具有社會(huì)屬性（功能）沒(méi)有必要，因?yàn)檎也坏皆谧匀粚傩院徒?jīng)濟(jì)屬性之外的存在空間。②葉劍平認(rèn)為農(nóng)村土地具有三大屬性、三大功能，自然屬性對(duì)應(yīng)資源功能，經(jīng)濟(jì)屬性對(duì)應(yīng)資產(chǎn)功能和資本功能，其所謂的社會(huì)屬性卻沒(méi)有與之相對(duì)應(yīng)的功能。參見(jiàn)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室編著《農(nóng)村土地制度改革——國(guó)際比較研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第168－170頁(yè)。

二、我國(guó)農(nóng)地功能越位分析

農(nóng)地功能源于農(nóng)地屬性，正確地發(fā)揮農(nóng)地功能即充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)地在資源、資本資產(chǎn)上的效用，除此之外的任何附加職能都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地功能的越位。目前在我國(guó)農(nóng)村缺乏社會(huì)保障的背景下，農(nóng)地承擔(dān)的所謂社會(huì)保障功能便是越位。

（一）生存保障不同于社會(huì)保障

農(nóng)地作為一種自然資源，源于自然屬性能為人類(lèi)提供基本生活資料——糧食，但這種土地對(duì)人類(lèi)生活的影響必須通過(guò)投入一定的勞動(dòng)力、技術(shù)才能完成。利用農(nóng)地、依靠土地為農(nóng)民提供基本生活條件，不等于農(nóng)地本身為農(nóng)民提供這一切，人類(lèi)勞動(dòng)和技術(shù)投入是不可或缺的。這種利用可得的基本生活條件是不是社會(huì)保障呢？這便涉及到對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。社會(huì)保障一詞最早出自美國(guó)1935年頒布的 《社會(huì)保障法案》。國(guó)外學(xué)者對(duì)社會(huì)保障概念的解釋有30多種，比較通用的是國(guó)際勞工組織對(duì)其下的定義：社會(huì)通過(guò)采取一系列的公共措施來(lái)向其成員提供保護(hù)，以便與由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而引起的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)貧困進(jìn)行斗爭(zhēng)，并提供醫(yī)療和對(duì)有子女的家庭進(jìn)行補(bǔ)貼。［5］（p392）它是國(guó)家和社會(huì)通過(guò)一定的措施，使社會(huì)成員免除或減少因失業(yè)、年老、疾病、生育、傷殘、死亡或其他風(fēng)險(xiǎn)而遭受的損失，為其安全、自由等基本權(quán)利提供保護(hù)。

可見(jiàn)社會(huì)保障是由國(guó)家和社會(huì)通過(guò)一定措施主動(dòng)完成的，不是由被保障群體在自然資源上從事生產(chǎn)活動(dòng)被動(dòng)獲取的。有學(xué)者辯稱(chēng)，國(guó)家或者集體將土地的使用權(quán)配置給社會(huì)成員，從而將土地對(duì)成員的生存保障由個(gè)體獲取的保障變?yōu)樯鐣?huì)保障。［6］不禁試問(wèn)，誰(shuí)才是農(nóng)地權(quán)利配置的真正權(quán)利人？將土地所有制的探討擱置一旁也不能忽視土地在歷史上一度是農(nóng)民自己的。因此，任何試圖以國(guó)家或集體配置農(nóng)地權(quán)利給農(nóng)民從而規(guī)避責(zé)任的做法都是經(jīng)不起實(shí)踐檢驗(yàn)的。上述學(xué)者同時(shí)還認(rèn)為農(nóng)地的生存保障不僅惠及農(nóng)民，而且還間接保障了市民的生存，此種觀點(diǎn)更是混亂了農(nóng)地的基本屬性。農(nóng)地保障市民的唯一途徑便是提供糧食，這是由自然屬性決定的，農(nóng)地本身有糧食安全保障的資源功能，卻沒(méi)有社會(huì)保障的功能。

（二）發(fā)揮社會(huì)保障作用不等于具有社會(huì)保障功能

學(xué)者普遍認(rèn)為的農(nóng)地發(fā)揮著巨大的農(nóng)村社會(huì)保障作用，尤其在農(nóng)村缺乏真正意義上的社會(huì)保障體制情況下。但這是否等同于農(nóng)地具有社會(huì)保障功能卻有待商榷。從邏輯層面分析作用與功能的內(nèi)涵可以清晰認(rèn)識(shí)到：功能是事物或方法所發(fā)揮的有利的作用，而作用意指對(duì)事物產(chǎn)生的影響；功能由事物的屬性決定，是客觀的不以外界意志力為轉(zhuǎn)移的，外物只能左右功能發(fā)揮的程度卻不能主導(dǎo)功能的有無(wú)；對(duì)其他事物的影響是可以通過(guò)外力改變的，是主觀的、相對(duì)的，對(duì)甲事物有作用不能類(lèi)推到乙事物。

農(nóng)地在農(nóng)村社會(huì)保障制度缺失時(shí)填補(bǔ)空白，一定程度上起到了與社會(huì)保障制度相同的作用，使農(nóng)村社會(huì)生活不至于在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)遭受毀滅性打擊。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供就業(yè)，農(nóng)民依靠農(nóng)地收益可獲得一定數(shù)額的生活、養(yǎng)老以及醫(yī)療費(fèi)用，這些都是農(nóng)地社會(huì)保障作用的具體表現(xiàn)。如前所述，這個(gè)過(guò)程的完成建立在農(nóng)民的創(chuàng)造活動(dòng)基礎(chǔ)之上，農(nóng)民影響土地資源從而導(dǎo)致農(nóng)地影響農(nóng)村生活，不以農(nóng)地客觀屬性決定。肯定農(nóng)地在維護(hù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)揮的巨大作用是對(duì)農(nóng)地貢獻(xiàn)的贊許，認(rèn)定農(nóng)地具有社會(huì)保障功能卻恰恰是對(duì)農(nóng)民的盤(pán)剝和在農(nóng)地認(rèn)識(shí)上的桎梏。農(nóng)地承擔(dān)社會(huì)保障功能超出了其功能承載能力。

（三）農(nóng)地保障的局限性

農(nóng)地的巨大貢獻(xiàn)不可磨滅，但這種作用卻受諸多因素的影響，致使源自農(nóng)地自然屬性的生存保障功能都難以保全，又豈能奢望其承擔(dān)起社會(huì)保障的重?fù)?dān)呢？首先，農(nóng)地保障受生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的約束，在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度不高、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)匱乏的今天尤其深受自然風(fēng)險(xiǎn)左右；其次，農(nóng)地保障受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效益約束，土地規(guī)模小、生產(chǎn)周期長(zhǎng)、季節(jié)性強(qiáng)，農(nóng)民不可能依靠土地獲得太多的收益；再次，農(nóng)地保障受農(nóng)耕勞動(dòng)力制約，隨著年齡增大，農(nóng)民勞動(dòng)能力將逐漸減弱。在主要甚至是完全依靠人工耕作的西部地區(qū)，隨著流動(dòng)人口的增加，在土地上進(jìn)行精耕細(xì)作的技能將逐步退化，不再適合農(nóng)耕勞動(dòng)。受種種因素制約，農(nóng)地原本低層次的生存保障尚顯不足，承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)更高的社會(huì)保障功能是典型的功能越位表現(xiàn)。

（四）農(nóng)地保障的虛假性

社會(huì)保障要靠國(guó)家和社會(huì)采取一定措施才能完成，只有國(guó)家和社會(huì)才是社會(huì)保障的真正主體。農(nóng)地不管其具有什么樣的功能，對(duì)于社會(huì)成員整體而言，是不應(yīng)承擔(dān)社會(huì)保障這種社會(huì)責(zé)任的。所謂社會(huì)保障，就是有人替你埋單，如果這個(gè)埋單者不是國(guó)家，可以考慮是別的。比如說(shuō)國(guó)家現(xiàn)在能力有限，還不能搞公費(fèi)醫(yī)療，那可以有別的替代形式，我們國(guó)家現(xiàn)在還不是福利國(guó)家，可以由企業(yè)、家族、社區(qū)、合作社、NGO等來(lái)負(fù)責(zé)，但是，社會(huì)保障這個(gè)概念，從來(lái)不能解釋為某個(gè)經(jīng)濟(jì)要素的作用。你不能說(shuō)由土地來(lái)埋單，土地怎么能埋單呢？你同樣也不能說(shuō)由貨幣來(lái)埋單。土地、資金、技術(shù)、勞力，本身都是生產(chǎn)要素，本身是不承擔(dān)保障功能的。［7］當(dāng)然，我們并沒(méi)有，任何國(guó)家也不曾將農(nóng)地純粹生產(chǎn)資料化，③溫鐵軍認(rèn)為現(xiàn)行的土地制度是將土地作為純粹的生產(chǎn)資料造成的，以至于理論上還沒(méi)有把農(nóng)村社會(huì)保障作為土地制度的基礎(chǔ)。參見(jiàn)溫鐵軍.農(nóng)民社會(huì)保障與土地制度改革［J］.學(xué)習(xí)月刊，2006，（10）.農(nóng)地的屬性決定其功能非單一化，我們只是否定將土地視為社會(huì)保障的主體。農(nóng)地承擔(dān)社會(huì)保障功能，對(duì)真正的主體——國(guó)家和社會(huì)而言有僭越之嫌，對(duì)于農(nóng)地則是功能越位的表現(xiàn)。

三、我國(guó)農(nóng)地功能的缺位

實(shí)踐證明，功能的越位不僅使農(nóng)地沒(méi)有也不可能完成農(nóng)村社會(huì)保障的重任，對(duì)于其應(yīng)有功能的發(fā)揮也造成顯著的削弱，我們將這種功能受損稱(chēng)為“缺位”。農(nóng)地的兩項(xiàng)基本功能中，資源功能的發(fā)揮源于其自然屬性受強(qiáng)加的社會(huì)保障功能的損害明顯弱于源于經(jīng)濟(jì)屬性的資產(chǎn)資本功能，因?yàn)橘Y產(chǎn)資本和社會(huì)保障都有一個(gè)明顯的共同點(diǎn)——更加顯著地體現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)活動(dòng)的參與。本文的目標(biāo)便在于揭示這種深受越位損害而導(dǎo)致的功能缺位并努力回歸本位。

（一）我國(guó)農(nóng)地功能缺位的歷史背景

1949年以來(lái)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度經(jīng)歷了從 “以隊(duì)為基礎(chǔ)的集體保障”到“以家庭為主、國(guó)家和集體扶持救助為輔的社會(huì)保障”的歷史變遷。［8］改革開(kāi)放前，在社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)潮流中，以人民公社為基礎(chǔ)，建立了包括優(yōu)撫安置、救災(zāi)救濟(jì)等保障制度。在充分強(qiáng)調(diào)平等的歷史背景下，甚至建立了覆蓋范圍廣泛的質(zhì)量低廉卻與城鎮(zhèn)居民平等的合作醫(yī)療制度。但是，農(nóng)地家庭承包后，家庭成為農(nóng)村的基本生產(chǎn)單位，瓦解了原有農(nóng)村保障的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)村社會(huì)各項(xiàng)保障事業(yè)迅速崩潰。④根據(jù)1985年的調(diào)查，取消人民公社以后，全國(guó)實(shí)行合作醫(yī)療的行政村由過(guò)去的90%猛降到5%。轉(zhuǎn)引自王延中.試論國(guó)家在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障中的作用 ［EB /OL］.http： //www.frchina.net/data.php？id＝712＆page＝2，2011－04－08.改革開(kāi)放后，隨著真正意義上的國(guó)民收入再分配的社會(huì)保障事業(yè)的興起，受?chē)?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制，農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民不再平等地享有社會(huì)公共福利，農(nóng)民逐步被排除在體系之外。在遭遇年老、疾病、傷殘和失業(yè)時(shí)，農(nóng)民別無(wú)選擇，只能回到公社化時(shí)期依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得基本生活保障的舊路，由公有公用到家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地便在這一時(shí)期開(kāi)始發(fā)揮空前的保障作用。改革開(kāi)放帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的需求越來(lái)越大，農(nóng)村社會(huì)公共福利事業(yè)便一再被拖延。犧牲農(nóng)村為GDP增長(zhǎng)帶來(lái)的機(jī)會(huì)越多，農(nóng)民依靠土地提供基本生活保障就越是不可避免，以至農(nóng)民與土地被緊緊捆綁在一起。土地為農(nóng)民提供生活保障源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是農(nóng)地的自然屬性和資源功能決定的。不具備社會(huì)保障功能的農(nóng)地被強(qiáng)加本應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任后，其經(jīng)濟(jì)屬性開(kāi)始淡化，資產(chǎn)資本功能“消逝”。依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅能給農(nóng)民帶來(lái)微薄的收益，發(fā)揮農(nóng)地的資產(chǎn)資本功能可以提供大量資金來(lái)源，兩者在一定程度上都可以作為建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)，但顯而易見(jiàn)兩者在作用大小上具有天壤之別。認(rèn)為農(nóng)村土地具有社會(huì)保障功能的學(xué)者恰恰是把社會(huì)保障的基礎(chǔ)——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這種微弱的基礎(chǔ)和社會(huì)保障本身等同起來(lái)了。

（二）我國(guó)農(nóng)地功能缺位的表現(xiàn)及后果

首先，承包關(guān)系穩(wěn)定受質(zhì)疑。為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，曾有過(guò)“增人不增地、減人不減地”的附加土地制度安排?！段餀?quán)法》也明文規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。承包關(guān)系穩(wěn)定就意味著農(nóng)民手中的土地使用權(quán)穩(wěn)定，權(quán)利穩(wěn)定有利于更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的資產(chǎn)資本功能。雖然建國(guó)以來(lái)農(nóng)地制度的歷史表明政策制定的初衷是解決因承包土地細(xì)碎化導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率問(wèn)題，制定物權(quán)法考量更多的也是保護(hù)農(nóng)民期限內(nèi)的用益物權(quán)，也許并沒(méi)有將農(nóng)地的資產(chǎn)資本功能考慮在內(nèi)，但穩(wěn)定承包關(guān)系客觀上促進(jìn)資產(chǎn)資本功能實(shí)現(xiàn)的作用不可忽視。令人惋惜的是，這種偶然得到的生機(jī)在功能越位的情形下不會(huì)長(zhǎng)久：社會(huì)保障與土地權(quán)利穩(wěn)定是不能共存的。作為社會(huì)保障功能，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)平均分配、定期調(diào)整、限制交易；作為生產(chǎn)要素功能，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)順暢。［9］（p248）土地均分承包是社會(huì)保障公平性的內(nèi)在要求，在面臨人口不斷增加的壓力下，調(diào)整土地成為順應(yīng)保障需求的必然，在耕地不斷減少人口卻未停止增加的局面下，承包土地的不穩(wěn)定以及細(xì)碎便不可避免。正是在這樣的邏輯演變下，使得農(nóng)地資產(chǎn)資本功能的發(fā)揮喪失了基礎(chǔ)條件，導(dǎo)致功能的缺位。有學(xué)者認(rèn)為使用權(quán)的重點(diǎn)不在于長(zhǎng)期穩(wěn)定，而在于方便生產(chǎn)。［10］（p7）試問(wèn)，不穩(wěn)定的使用權(quán)還會(huì)激勵(lì)使用者在土地上長(zhǎng)期投資嗎？又如何做到方便生產(chǎn)呢？

其次，流轉(zhuǎn)嚴(yán)格受限制。功能缺位不只是權(quán)利穩(wěn)定和期限的問(wèn)題，即使在現(xiàn)有的期限內(nèi)，農(nóng)地資產(chǎn)資本功能的發(fā)揮也受到法律的種種嚴(yán)格限制。給予人們過(guò)高期望的《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，一切都沒(méi)有突破原有法律的限制。按照《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律規(guī)范性文件，流轉(zhuǎn)限制主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：⑴流轉(zhuǎn)方式，實(shí)踐中主要有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租和入股，法律規(guī)定的“等”相當(dāng)于“無(wú)”；⑵流轉(zhuǎn)范圍和對(duì)象，轉(zhuǎn)包和互換都只能在同一集體內(nèi)，所有的方式都針對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶；⑶流轉(zhuǎn)程序，特別規(guī)定轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)申請(qǐng)同意，否則合同無(wú)效。此外，在流轉(zhuǎn)受限的前提下，農(nóng)地功能缺位還表現(xiàn)在喪失融資作用。法律明確規(guī)定集體所有的土地使用權(quán)不能作為抵押財(cái)產(chǎn)，從根本上阻斷農(nóng)地資本資產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)。限制抵押的立法理由是“如遇償債不成，將是這些農(nóng)民失去土地，也就意味著失去了生活保障”，［11］（p120）進(jìn)一步說(shuō)明此乃是功能越位導(dǎo)致的缺位表現(xiàn)。

資產(chǎn)資本功能的缺位最直接的影響表現(xiàn)為農(nóng)地市場(chǎng)的缺乏，在人多地少且耕地面積不斷減少局面下，農(nóng)地交易性和融資作用的空白還阻礙著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。第一，功能缺位成為影響土地使用權(quán)穩(wěn)定性的潛在因素，使農(nóng)民缺乏對(duì)土地的歸屬感從而不利于在從事耕作的農(nóng)地上投入合理的資金技術(shù)，容易掠奪性地消費(fèi)農(nóng)地地力，損害土地的永續(xù)利用，長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)也阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。第二、流轉(zhuǎn)全方位受限阻礙農(nóng)地轉(zhuǎn)手和集中，不利于農(nóng)地資源的有效配置，不能形成一定的規(guī)模化，使原本就缺乏比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)效率進(jìn)一步降低；第三，資產(chǎn)資本功能的缺位使農(nóng)民缺乏進(jìn)城生活的資金，外出務(wù)工家庭也不能完全脫離土地，一定程度上使農(nóng)民成為“農(nóng)奴”，阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這些后果都足以說(shuō)明回歸資產(chǎn)資本功能的必要性和緊迫性。

四、消除越位回歸本位

城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化是必然趨勢(shì)，功能的回歸是符合事物客觀規(guī)律的。事實(shí)證明，只要國(guó)家和社會(huì)承擔(dān)起農(nóng)村社會(huì)保障的重任，剝離農(nóng)地沉重的負(fù)擔(dān)，再配以相關(guān)改革措施，農(nóng)地功能可以重現(xiàn)廬山真面目。

（一）可行性分析

農(nóng)地功能的越位與缺位在邏輯上具有因果關(guān)系，功能的越位便導(dǎo)致了缺位的問(wèn)題并帶來(lái)一系列嚴(yán)重后果。越位與缺位卻幾乎是同時(shí)發(fā)生的，時(shí)間基本上不分先后，功能越位的瞬間便導(dǎo)致原有功能的殘缺。既然兩者同時(shí)產(chǎn)生，功能的回歸在邏輯上便有了可行性——消除任何可能引起越位的機(jī)會(huì)的同時(shí)回歸農(nóng)地本性。這便需要建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障以徹底解除農(nóng)地沉重的枷鎖。學(xué)者擔(dān)心目前的財(cái)政還沒(méi)有足夠的實(shí)力承擔(dān)更多人的社會(huì)最低保障，以“適度保障原則”為前提認(rèn)為要給9億農(nóng)民提供哪怕是最低水平的生活保障，不僅我國(guó)政府做不到，任何一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家也做不到。［12］按照黨的十七屆三中全會(huì)的精神，到2020年初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，所需要的投資總體上來(lái)說(shuō)是有可能性的。根據(jù)粗略估算，每年財(cái)政支出新增1～1.4個(gè)百分點(diǎn)，按照現(xiàn)在的城市和農(nóng)村基本公共服務(wù)水平30%左右的差距，11年大概需要投入6.42萬(wàn)億，并且部分投資同4萬(wàn)億投資是重合的。［13］（p10）農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等惠及農(nóng)民的制度探索和完善也為農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立提供了實(shí)踐操作的可行性論證。邏輯和經(jīng)驗(yàn)的論證均證明通過(guò)建立農(nóng)村社會(huì)保障體系回歸農(nóng)地功能可行。

（二）消除和回歸的具體措施

社會(huì)保障只是一種社會(huì)補(bǔ)償政策，不會(huì)改變資源配置的基礎(chǔ)機(jī)制，即市場(chǎng)機(jī)制。否則，將扭曲經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)。回歸農(nóng)地資產(chǎn)資本功能便是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的一次彌合。通過(guò)建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系消除農(nóng)地的沉重負(fù)擔(dān)，消除農(nóng)地身份屬性還原其經(jīng)濟(jì)屬性，再配以高效的市場(chǎng)流通規(guī)則便可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資產(chǎn)資本功能的回歸。

⒈建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系?！懊總€(gè)人，作為社會(huì)的一員，有權(quán)享受社會(huì)保障，并有權(quán)享受他的個(gè)人尊嚴(yán)和人格的自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?！保?4］農(nóng)村社會(huì)保障不是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的權(quán)宜之計(jì)，而是發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。首先，建立穩(wěn)定的多渠道社會(huì)保障基金籌集制度。正如眾多學(xué)者所擔(dān)憂，資金是解決問(wèn)題的關(guān)鍵?；I集資金要從單一主體走向多元化，農(nóng)村社會(huì)保障基金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政、地方財(cái)政和參保農(nóng)民本人三方，應(yīng)通過(guò)法規(guī)明確三方的合理投資分配比例。同時(shí)，要廣開(kāi)融資渠道，可考慮在穩(wěn)定承包關(guān)系的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的雙層經(jīng)營(yíng)體制，突破“集體經(jīng)濟(jì)組織”的模糊概念，農(nóng)業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等都可以融入到農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制中，他們將有效解決技術(shù)與市場(chǎng)問(wèn)題，幫助農(nóng)民增收，增加農(nóng)民在社會(huì)保障上的投入；也可以將土地補(bǔ)償費(fèi)、土地流轉(zhuǎn)收益以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)所得的合理部分納入法定的農(nóng)村社會(huì)保障基金渠道。⑤剝離社會(huì)保障功能，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)際上有助于農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立，只是真正的社會(huì)保障責(zé)任主體將問(wèn)題忽略了。其次，政府要加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障基金的財(cái)政投入力度。社會(huì)保障從根本上講是國(guó)家和社會(huì)義不容辭的責(zé)任，應(yīng)按照公共財(cái)政的要求，改變目前政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障扶持微乎其微的狀況，逐步提高農(nóng)村社會(huì)保障支出在財(cái)政總支出中的比重。再次，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民自身積極投入?yún)⒈?。普及農(nóng)村土地的法律基礎(chǔ)知識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)，逐漸淡化長(zhǎng)期以來(lái)與土地相依為命的農(nóng)民戀土情結(jié)，同時(shí)加大農(nóng)村社會(huì)保障宣傳力度，吸引廣大農(nóng)村社會(huì)成員參與到公共事業(yè)中，享受社會(huì)進(jìn)步的成果。

⒉逐步消除農(nóng)地身份性 回歸農(nóng)地資產(chǎn)資本功能。⑴消除農(nóng)地身份性。本文不探討土地所有權(quán)的問(wèn)題，因?yàn)檗r(nóng)地權(quán)利更重要的是使用權(quán)，但也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)，土地承包與現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)的成員身份性應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分。集體成員的身份性帶有強(qiáng)烈的政治色彩，應(yīng)完全區(qū)別在承擔(dān)著資源功能和資產(chǎn)資本功能的農(nóng)地上建立的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種資源性的財(cái)產(chǎn)權(quán)與身份性無(wú)關(guān)。建立在農(nóng)地使用權(quán)具有身份性這種荒謬的理論基礎(chǔ)上，很容易得出農(nóng)地具有社會(huì)保障功能，因?yàn)槭褂脵?quán)是國(guó)家因身份而賦予的，但這種結(jié)論同時(shí)也是怪誕的。因此，回歸農(nóng)地資產(chǎn)資本功能就要消除其身份性。在現(xiàn)行的戶籍二元結(jié)構(gòu)下，應(yīng)允許轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的農(nóng)戶放棄承包地。放棄應(yīng)主動(dòng)而不是被動(dòng)回收，建議修改《農(nóng)村土地承包法》第26條第3款，⑥該條原文如下：承包期內(nèi)，承包方全家遷入社區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。規(guī)定農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶不能強(qiáng)行無(wú)償收回土地，應(yīng)給予一定期限轉(zhuǎn)讓農(nóng)地權(quán)利，到期不轉(zhuǎn)讓的由集體收回并給予補(bǔ)償。此外，應(yīng)允許非農(nóng)戶口到農(nóng)村承包土地，參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)不應(yīng)當(dāng)是一種純粹的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，同樣需要大量的資金和技術(shù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源優(yōu)化配置的最佳路徑即市場(chǎng)化，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域同樣如此。要改變深受學(xué)界和媒體嗤之以鼻的所謂“半拉子城市化”，就要使城市化變成真正的“人”的城市化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不需要大量過(guò)剩的的勞動(dòng)力，在社會(huì)保障逐步健全的條件下，要讓剩余勞動(dòng)力更多地參與城市建設(shè)和發(fā)展。當(dāng)然，正如學(xué)者所言，農(nóng)地也并非純粹的生產(chǎn)資料，因此應(yīng)嚴(yán)格非農(nóng)戶口獲得農(nóng)地權(quán)利的農(nóng)業(yè)用途管制。⑵實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)流通性。農(nóng)地身份性得以消除后，就有望建立充分有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制。只有能夠像一般財(cái)產(chǎn)一樣在市場(chǎng)上自由流通，農(nóng)地經(jīng)濟(jì)屬性才能充分彰顯，這就要求消除現(xiàn)行法律規(guī)范中對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的種種限制。在流轉(zhuǎn)范圍上，應(yīng)取消“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶”的限制，只要滿足農(nóng)地用途管制，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，都可以從農(nóng)地使用權(quán)權(quán)利人那里轉(zhuǎn)入，不再限于同集體內(nèi)；在流轉(zhuǎn)方式上，抵押與轉(zhuǎn)讓相比，對(duì)農(nóng)地使用權(quán)交換價(jià)值的重置理應(yīng)受到相比于轉(zhuǎn)讓更少的限制。依“舉重明輕”規(guī)則，既然允許了限制程度較重的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)詰?yīng)允許限制程度較輕的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，［15］（p269）只有實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)方式的多元化，才能充分回歸農(nóng)地功能；在流轉(zhuǎn)程序上，除為方便管理、保護(hù)農(nóng)地權(quán)利所必要的登記、備案等，應(yīng)取消“申請(qǐng)同意”的限制。⑶實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資產(chǎn)化處置。只有實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)化處置，農(nóng)地才能超越簡(jiǎn)單的財(cái)產(chǎn)性進(jìn)而有效發(fā)揮其資產(chǎn)資本功能。資產(chǎn)資本功能是一體的，資產(chǎn)化必然實(shí)現(xiàn)資本化。在農(nóng)地經(jīng)濟(jì)屬性得以彰顯后，要充分運(yùn)用農(nóng)地抵押實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)化處理。在法理上，任何具有交換價(jià)值和可轉(zhuǎn)讓性的財(cái)產(chǎn)都可以作為抵押財(cái)產(chǎn)。抵押是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地融資功能的最佳途徑之一，能為農(nóng)民生產(chǎn)生活快速提供資金支持。為此，農(nóng)地融資機(jī)構(gòu)的建立成為必然。如果農(nóng)民到期不能還貸或出現(xiàn)了約定實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，提供信貸的融資機(jī)構(gòu)即可實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，按《物權(quán)法》規(guī)定拍賣(mài)、變賣(mài)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從變價(jià)款中優(yōu)先受償。在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)還必須注意，嚴(yán)格落實(shí)用途管制制度，恪守農(nóng)地農(nóng)用原則，不得改變農(nóng)地的性質(zhì)和用途。⑷建立科學(xué)的服務(wù)和管理機(jī)制。①規(guī)范農(nóng)地登記管理，農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)屬性以依法確定，規(guī)范登記有助于保護(hù)權(quán)利。農(nóng)地登記一方面要注重靜態(tài)的初始登記明確權(quán)屬范圍，另一方面要注重動(dòng)態(tài)的變更登記及時(shí)體現(xiàn)農(nóng)地交易的動(dòng)態(tài)性，兩者相結(jié)合保障農(nóng)地交易中各方當(dāng)事人的利益。②完善農(nóng)地市場(chǎng)服務(wù)，在農(nóng)業(yè)行政或農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)指導(dǎo)下建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織，為市場(chǎng)主體提供準(zhǔn)確及時(shí)的信息和規(guī)范的農(nóng)地交易平臺(tái)。③建立農(nóng)地價(jià)格管理機(jī)制，應(yīng)廣泛開(kāi)展農(nóng)地的分等定級(jí)和價(jià)格評(píng)估工作，建立農(nóng)地價(jià)格評(píng)估體系，為形成市場(chǎng)價(jià)格提供基礎(chǔ)。待農(nóng)地市場(chǎng)充分形成后，價(jià)格便會(huì)自然形成，價(jià)格管理的重點(diǎn)當(dāng)轉(zhuǎn)向檢測(cè)分析機(jī)制的建立和完善以規(guī)范農(nóng)地市場(chǎng)秩序。

［1］溫鐵軍.農(nóng)民社會(huì)保障與土地制度改革［J］.學(xué)習(xí)月刊，2006，（10）：20－21.

［2］袁誠(chéng).制度變遷過(guò)程中農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)研究［M］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010.

［3］［4］周誠(chéng).土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理［M］.商務(wù)印書(shū)館，2003.

［5］中國(guó)土地學(xué)會(huì)2003年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集［C］.2003.

［6］韓松.農(nóng)地社保功能與農(nóng)村社保制度的配套建設(shè) ［J］.法學(xué)，2010，（06）：65－66.

［7］秦暉.十字路口的中國(guó)土地制度改革［EB /OL］.http： //vip.bokee.com/20081008612773.html，2011－03－15.

［8］方青.從“集體保障”到“社會(huì)保障”——中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障1949—2000［J］.當(dāng)代中國(guó)史研究，2002，（01）：101.

［9］［15］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室.農(nóng)村土地制度改革：國(guó)際比較研究［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

［10］賀雪峰.地權(quán)的邏輯——中國(guó)農(nóng)村土地制度向何處去［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2010.

［11］胡康生.中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法釋義［M］.法律出版社，2002.

［12］趙小軍.對(duì)土地私有化之批判——兼論農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能［J］.河北法學(xué)，2007，（01）：91.

［13］遲福林，殷仲義.中國(guó)農(nóng)村改革新起點(diǎn)——基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化［M］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

［14］世界人權(quán)宣言［Z］第22條.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

On the Function of Agricultural Land of Our Country

Luo Yong，Liang Yarong

The rural social security and agricultural land＇s survival security don＇t need to have internal consistency.Agricultural land has nothing with social security functions.Farmers who take the responsibility of social security is a performance of function offside，which gives rise to the lack of capital assets function of agricultural land.Peeling agricultural land＇s social security function to capital assets function is the urgency and feasibility.It is need to establish mechanisms of social security to cover rural areas，eliminate the identity of agricultural land，achieve operation of assets of agricultural land and the homing of function of agricultural land.

function of land；social security；circulation system

F301.2

A

1007－8207（2011）10－0049－05

2011－08－10

羅勇（1988—），男，四川合江人，海南大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋刂贫?；梁亞榮（1971—），男，廣東高州人，海南大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向?yàn)橥恋刂贫?、?jīng)濟(jì)法學(xué)。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村建設(shè)用地法律制度創(chuàng)新研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11bfx062。