□ 宋曉維，劉 紅

（空軍航空大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130022）

淺談我國(guó)生態(tài)旅游的環(huán)境法規(guī)制

□ 宋曉維，劉 紅

（空軍航空大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130022）

目前， “生態(tài)旅游”作為一種全新的旅游理念與旅游發(fā)展形式已在我國(guó)蓬勃興起。然而，伴隨而來的是人們對(duì)環(huán)境的破壞及污染，旅游資源環(huán)境保護(hù)的問題逐漸受到人們重視。因此，建立科學(xué)的法律、法規(guī)及相關(guān)制度將有利于我國(guó)生態(tài)旅游市場(chǎng)的健康發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)生態(tài)旅游在法律保護(hù)下持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

生態(tài)旅游；環(huán)境保護(hù)；環(huán)境法

生態(tài)旅游是人類認(rèn)識(shí)自然，重新審視自我行為的必然結(jié)果；是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步，環(huán)境價(jià)值的綜合體現(xiàn)；是保護(hù)環(huán)境，陶冶情操的高尚社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物質(zhì)消費(fèi)已不能滿足人們對(duì)美好生活追求的需要，于是人們走向大自然去感受自然的美好。通過旅游活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)與自然的交流，滿足人的精神消費(fèi)的需要，體現(xiàn)了人與自然的和諧。然而，人們?cè)谙硎茏匀毁Y源帶來美色的同時(shí)也給大自然帶來了光、聲、垃圾等各種污染，給旅游區(qū)造成了嚴(yán)重?fù)p害。因此，旅游業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾已日益凸顯。

一、生態(tài)旅游的界定和定位

傳統(tǒng)旅游業(yè)的“先污染，后治理”造成了多方面問題，這使得各國(guó)都在思考如何解決這些問題。于是“生態(tài)旅游”作為一種全新的旅游理念與旅游發(fā)展形式，20世紀(jì)末在發(fā)達(dá)國(guó)家蓬勃興起。生態(tài)旅游這一概念是由國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟特別顧問謝貝洛斯·拉斯喀瑞于1983年首次提出來的。1993年，國(guó)際生態(tài)旅游協(xié)會(huì)又把生態(tài)旅游定義為具有保護(hù)自然環(huán)境和維護(hù)當(dāng)?shù)厝嗣裆铍p重責(zé)任的旅游活動(dòng)。生態(tài)旅游的內(nèi)涵更強(qiáng)調(diào)的是對(duì)自然景觀的保護(hù)，是可持續(xù)發(fā)展的旅游。一般說來，生態(tài)旅游是指人們?cè)诓粨p害野生動(dòng)植物、不危害環(huán)境、不破壞地方社會(huì)風(fēng)俗和人文古跡的條件下，進(jìn)入某一特定的自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中，如森林、草原、湖泊、農(nóng)莊、海濱等，回歸自然、欣賞自然、保護(hù)自然的行為。生態(tài)旅游地主要包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家公園、森林公園以及生態(tài)實(shí)驗(yàn)站。從景觀角度來看，主要包括山地、森林、草地、各種水域、野生動(dòng)物園、沼澤、濕地等景觀生態(tài)類型。這類旅游地的共同特點(diǎn)是保持大自然的原有風(fēng)貌和良好的生態(tài)環(huán)境，有些還有豐富獨(dú)特的人文積淀、濃郁的風(fēng)俗民情。

生態(tài)旅游是當(dāng)前各國(guó)生態(tài)學(xué)界和旅游業(yè)界的一個(gè)熱門話題。但究竟什么是生態(tài)旅游，迄今為止還沒有一個(gè)明確的和被普遍接受的定義。目前，歸納起來主要有三種說法：一是強(qiáng)調(diào)生態(tài)旅游是一種為滿足現(xiàn)代文明人類的需求而開展的回歸大自然的旅游活動(dòng)。二是強(qiáng)調(diào)生態(tài)旅游是一種進(jìn)行生態(tài)學(xué)教育的知識(shí)性之旅。三是強(qiáng)調(diào)生態(tài)旅游是對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境承擔(dān)義務(wù)的旅游活動(dòng)。三種說法雖側(cè)重點(diǎn)各不相同，但卻相互聯(lián)系。如果把它們綜合起來，可能會(huì)使我們對(duì)生態(tài)旅游獲得較全面的認(rèn)識(shí)。因此，可將生態(tài)旅游定義為：生態(tài)旅游是一種為滿足現(xiàn)代文明人類的需求對(duì)人們進(jìn)行生態(tài)學(xué)教育，對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境承擔(dān)義務(wù)而開展的回歸大自然的旅游活動(dòng)。生態(tài)旅游不應(yīng)以犧牲環(huán)境為代價(jià)而應(yīng)與自然和諧，并且必須使當(dāng)代人享受旅游的自然景觀與人文景觀的機(jī)會(huì)與后代人相平等即不能以當(dāng)代人享受和犧牲旅游資源為代價(jià)，剝奪后代人本應(yīng)合理地享有同等旅游資源的機(jī)會(huì)，甚至當(dāng)代人在不破壞前人創(chuàng)造的人文景觀和自然景觀的前提下，為后代人建設(shè)和提供新的人文景觀。

對(duì)生態(tài)旅游的定位，一些發(fā)達(dá)國(guó)家都將自然保護(hù)納入社會(huì)公益事業(yè)，每年由政府投入大量資金。如美國(guó)，2006年政府拿出47億美元用于國(guó)家公園管理，包括保護(hù)、科研、管理的開支。澳大利亞的維多利亞州，國(guó)家公園每年預(yù)算為1.148億澳元，資金主要來源是政府財(cái)政拔款和市政稅收，而公園本身經(jīng)營(yíng)收入僅0.1億澳元。新西蘭也是如此，國(guó)家公園內(nèi)的一切設(shè)施，包括道路、野營(yíng)地、游景道和游客中心等均由政府投資建設(shè)。就是韓國(guó)，每年也有相當(dāng)于人民幣6億元的資金用于國(guó)家公園管理。這些國(guó)家都有將國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)視為保護(hù)生態(tài)和生物多樣性的科研基地、公眾教育和生態(tài)旅游基地。因而，拒絕商業(yè)動(dòng)作，不以盈利為目的。正是由于這種公益性質(zhì)的定位，因此從規(guī)劃建設(shè)到立法和管理，一切與基本目標(biāo)相抵觸的活動(dòng)均在禁止之列，以保護(hù)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園的自然屬性，竭力維持它們的自然狀態(tài)。許多國(guó)家的國(guó)家公園法規(guī)實(shí)行分區(qū)制：即實(shí)施山上游與山下住的規(guī)定，使功能分開，把旅游服務(wù)設(shè)施安排在區(qū)外，使園區(qū)內(nèi)保持一個(gè)完整真實(shí)的自然文化遺產(chǎn)狀態(tài)。在澳大利亞和新西蘭的國(guó)家公園內(nèi)都見不到任何賓館飯店，有的只是供游人野營(yíng)的簡(jiǎn)易基地，高質(zhì)量的游景道和各種向?qū)缘闹甘九?。而且就是這些基本設(shè)施，也力圖最大限度地減少對(duì)生態(tài)的干擾和影響，并與周圍的自然環(huán)境和諧統(tǒng)一。

生態(tài)旅游已成為一種發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)此，我國(guó)政府也十分關(guān)注。我國(guó)不僅擁有巨大的客源市場(chǎng)（隨著人們生態(tài)意識(shí)的覺醒，對(duì)生態(tài)旅游的需求不斷增長(zhǎng)），而且擁有豐富的生態(tài)旅游資源。我國(guó)自1982年第一個(gè)正式命名的國(guó)家森林公園——張家界森林公園誕生以來，至2006年底，已經(jīng)建立了超過3000個(gè)自然保護(hù)區(qū)，總面積達(dá)1.4億公頃，占國(guó)土面積的14.6%。此外，還形成了一批以林場(chǎng)為基地的國(guó)家森林公園。這些自然保護(hù)區(qū)和森林公園及風(fēng)景名勝區(qū)為我國(guó)開展生態(tài)旅游活動(dòng)提供了保障。然而，生態(tài)旅游在我國(guó)還處于起步階段，在生態(tài)旅游開發(fā)過程中出現(xiàn)了許多與初衷相悖的生態(tài)破壞行為。據(jù)我國(guó)人與生物圈國(guó)家委員會(huì)對(duì)全國(guó)100個(gè)省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：44%的自然保護(hù)區(qū)存在與旅游直接相關(guān)的垃圾公害；12%的自然保護(hù)區(qū)存在水污染現(xiàn)象；11%的自然保護(hù)區(qū)有噪音污染；3%的自然保護(hù)區(qū)有空氣污染。其結(jié)果是有22%的自然保護(hù)區(qū)由于開展生態(tài)旅游而造成保護(hù)對(duì)象受到損害，11%出現(xiàn)旅游資源退化，61%存在建筑設(shè)施與景觀環(huán)境不協(xié)調(diào)或不完全協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的存在有著極為復(fù)雜的社會(huì)原因，但本文認(rèn)為，最根本的還是管理上的法治化問題。

二、我國(guó)生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)中存在的問題

（一）立法上的問題

⒈產(chǎn)權(quán)不清。旅游資源的產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致旅游資源開發(fā)無度，保護(hù)無力。按照相關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)的旅游景區(qū)主體產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有，即全民所有，但實(shí)際問題卻比較復(fù)雜，有不少景區(qū)位于農(nóng)村集體所有的土地范圍內(nèi)；或者農(nóng)村集體所有的土地位于景區(qū)范圍內(nèi)；或者農(nóng)村集體（包括個(gè)人）的土地、房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)本身就構(gòu)成景區(qū)風(fēng)景的一部分。這種復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系使得生態(tài)旅游景區(qū)開發(fā)管理矛盾重重。

⒉管理權(quán)不明。目前旅游業(yè)尚未形成完善的環(huán)境保護(hù)管理體制，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)森林公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)分屬不同的部門管理，而且各部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，人、財(cái)、物等行政管理權(quán)歸地方。此外，一個(gè)旅游區(qū)往往分屬幾個(gè)部門主管，除地方政府有權(quán)管理外，建設(shè)、文物、林業(yè)、旅游等多個(gè)部門也可以插手管理。而各部門權(quán)責(zé)不明，又形成了多頭領(lǐng)導(dǎo)，條塊分割的局面。如旅游管理部門只考慮旅游開發(fā)，環(huán)保部門只考慮環(huán)境污染的防治，相互間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，致使“源頭控制”難以實(shí)現(xiàn)。又如一些風(fēng)景名勝區(qū)、文化遺跡地、自然保護(hù)區(qū)相互重疊，這些交叉和重疊使得同一個(gè)旅游區(qū)擁有不同的頭銜，掛著幾塊不同的牌子，分屬幾個(gè)部門管理，也使得管理機(jī)構(gòu)變得十分繁雜。另外，由于我國(guó)的旅游資源也是按照行政區(qū)域劃分的，由各級(jí)政府具體領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致各地方政府往往從地方利益出發(fā)制定地方政策，這也不利于地區(qū)之間協(xié)調(diào)和效率兼顧。

⒊法律法規(guī)不完整。由于生態(tài)旅游在我國(guó)出現(xiàn)的時(shí)間較晚，目前還沒有形成完整的生態(tài)旅游法律體系，即國(guó)家層次的專門法律尚未出臺(tái)，有的只是針對(duì)主要生態(tài)旅游目的而頒發(fā)了一些全國(guó)性和地方性的法律法規(guī)。 如 《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《野生植物保護(hù)條例》、《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《森林公園管理辦法》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》以及部分?。ㄊ?、區(qū)）森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等管理?xiàng)l例。因此，造成了我國(guó)在生態(tài)旅游方面缺乏部門的、系統(tǒng)化的法律、法規(guī)及相關(guān)政策。我國(guó)法學(xué)界普遍認(rèn)可的生態(tài)旅游的法律制度系統(tǒng)主要由四個(gè)方面制度組成，即生態(tài)旅游開發(fā)規(guī)劃制度、生態(tài)旅游管理體制制度、生態(tài)旅游環(huán)境監(jiān)督制度、生態(tài)旅游社會(huì)參與制度?？梢哉f，我國(guó)通過近幾年的環(huán)境立法，基本上設(shè)立了這些制度的框架，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有滿足生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展需要。

⒋立法層次低。在我國(guó)，目前不僅沒有一部專門的旅游基本法，就是已經(jīng)出臺(tái)的全國(guó)性旅游文件都屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章，更多的是一些“暫行條例”、“暫行規(guī)定”，其權(quán)威性較弱，穩(wěn)定性也不強(qiáng)。不僅如此，我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)生態(tài)旅游的規(guī)定過于原則，缺乏具體的規(guī)定及配套措施，操作難度較大。此外，部門或地方立法還造成了旅游環(huán)境保護(hù)過程中部門保護(hù)主義及地方保護(hù)主義的出現(xiàn)。

（二）執(zhí)法上的問題

⒈有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象隨處可見。由于我國(guó)在生態(tài)旅游方面缺乏部門的、系統(tǒng)化的法律、法規(guī)及相關(guān)政策，所以，常常是決策錯(cuò)了就改正過來，管理失誤了就總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，景區(qū)開發(fā)錯(cuò)了就進(jìn)行整頓清理，生態(tài)景觀被破壞了就進(jìn)行修復(fù)，環(huán)境被污染了就花錢解決排污設(shè)施。這種執(zhí)法及管理方式無法從根本上有效控制某些違法違紀(jì)行為。

⒉缺乏部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，造成生態(tài)旅游管理無序。旅游景區(qū)宏觀管理和跨部門綜合協(xié)調(diào)的法律依據(jù)與政治經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)的問題比較突出，政出多門，法出多門，互不銜接，導(dǎo)致旅游執(zhí)法混亂，甚至沖突。特別是沒有部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍，往往使違法得不到及時(shí)處罰，失誤得不到及時(shí)糾正。而執(zhí)法人員素質(zhì)的參差不齊也不利于公正執(zhí)法。執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制的不科學(xué)性造成了生態(tài)旅游分區(qū)劃片、各自為政，難以形成合力與活力的局面。在一些地區(qū)，生態(tài)旅游中地方保護(hù)主義十分嚴(yán)重，缺乏生態(tài)旅游發(fā)展的統(tǒng)一考慮，沒有形成一種良好的執(zhí)法管理氛圍，阻礙了生態(tài)旅游的快速、可持續(xù)發(fā)展，阻礙了生態(tài)旅游對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境整體推動(dòng)作用的發(fā)揮。

（三）監(jiān)督上的問題

⒈政府缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。任何一項(xiàng)法律的實(shí)施都必須有有效的監(jiān)督保障機(jī)制來完成。在我國(guó)，法律的監(jiān)督保障作用基本上是由國(guó)家賦予有監(jiān)督權(quán)的政府管理部門來進(jìn)行，政府作為國(guó)家行政管理活動(dòng)的主體，其行為效果的好壞直接關(guān)系到社會(huì)整體利益，關(guān)系到法律、法規(guī)和相關(guān)政策是否得以有效的實(shí)施和落實(shí)。目前，我國(guó)對(duì)各種生態(tài)旅游活動(dòng)的監(jiān)督，主體眾多，形式多樣，但并未形成整體上的合力。在具體的監(jiān)督方面，還存在人員不到位、責(zé)任不到位、權(quán)利不到位等問題。政府行為只有具備了有效的監(jiān)督管理機(jī)制，才能得以有力地規(guī)范生態(tài)旅游活動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理目標(biāo)和達(dá)到維護(hù)保障生態(tài)旅游法律法規(guī)的正確執(zhí)行。

⒉監(jiān)管人員水平有限。在我國(guó)生態(tài)旅游活動(dòng)中，由于沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員，導(dǎo)致管理水平不高，也使生態(tài)旅游涉法問題難以得到有效解決。如掠奪性開發(fā)、唯利性開發(fā)、強(qiáng)制性開發(fā)、權(quán)力性管理、人治性管理、無效性管理等情形屢見不鮮。失去監(jiān)控、失去監(jiān)管現(xiàn)象相當(dāng)明顯。如不及時(shí)加以解決，生態(tài)旅游勢(shì)必會(huì)適得其反，極有可能造成“生態(tài)旅游災(zāi)難”。

三、我國(guó)生態(tài)旅游的環(huán)境法規(guī)制

（一）完善立法

⒈理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系。因復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系使得生態(tài)旅游的景區(qū)開發(fā)管理問題十分嚴(yán)重。為此，有必要在專門的生態(tài)旅游立法中對(duì)景區(qū)產(chǎn)權(quán)問題予以明確規(guī)定。凡劃定為生態(tài)旅游景區(qū)的，原則上產(chǎn)權(quán)統(tǒng)歸國(guó)家所有，景區(qū)內(nèi)的集體所有制產(chǎn)權(quán)，由國(guó)家按具體標(biāo)準(zhǔn)收購或置換；對(duì)于已經(jīng)構(gòu)成景區(qū)內(nèi)生態(tài)景觀有機(jī)組成部分的個(gè)人所有的部分產(chǎn)權(quán)，應(yīng)允許其選擇變通方式，除由國(guó)家收購或置換外，還可由其選擇折價(jià)入股、租賃、出售返租等方式。

⒉明確管理機(jī)構(gòu)?！董h(huán)境保護(hù)法》第7條雖然就環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理體制作了規(guī)定，但實(shí)際上并沒有明確各有關(guān)部門之間的關(guān)系，而在其它的自然資源保護(hù)法律規(guī)范中則往往是僅就某一個(gè)部門或者少數(shù)密切相關(guān)部門的監(jiān)督管理權(quán)做出規(guī)定。法律規(guī)范本身的缺陷是監(jiān)督管理工作薄弱的重要原因之一。因此，筆者建議，有必要成立有統(tǒng)一權(quán)限的生態(tài)旅游區(qū)專門管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)由建設(shè)環(huán)保部門管理；歷史文化名城及其他文物景區(qū)由文化部門管理；道觀寺廟由宗教部門管理；國(guó)家森林公園由林業(yè)部門管理；國(guó)家地質(zhì)公園由國(guó)土資源部門管理；國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)由水利部門管理；旅游業(yè)由旅游部門管理。鑒于生態(tài)環(huán)境的重要性及我國(guó)生態(tài)環(huán)境遭受破壞嚴(yán)重的現(xiàn)狀，建議由特定部門對(duì)生態(tài)景區(qū)和生態(tài)旅游行使明確的、獨(dú)立的專門管轄權(quán)，使之成為生態(tài)旅游的權(quán)威管理部門。

⒊建立專門的環(huán)境保護(hù)法體系。在立法上，應(yīng)綜合考慮生態(tài)旅游的經(jīng)濟(jì)效益、資源整體價(jià)值、可持續(xù)利用等多方面因素，明確資源所有權(quán)、管理權(quán)與開發(fā)利用權(quán)，建立有償使用、綜合利用制度。具體而言，應(yīng)加快制定并頒布生態(tài)旅游法及相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，加快制定生態(tài)旅游區(qū)質(zhì)量等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，加快制定生態(tài)旅游區(qū)規(guī)劃通則、實(shí)施細(xì)則和資源管理?xiàng)l例。在制定生態(tài)旅游法時(shí)要借鑒國(guó)外先進(jìn)的生態(tài)旅游法律管理制度，如旅游資源評(píng)價(jià)管理制度、旅游環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、旅游規(guī)劃制度和旅游資源經(jīng)營(yíng)管理制度，不斷完善促進(jìn)生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的政策、法規(guī)體系，改變政策、法規(guī)建設(shè)滯后的局面，推進(jìn)生態(tài)旅游管理法制化、規(guī)范化、程序化。

（二）加強(qiáng)執(zhí)法

⒈建立執(zhí)法機(jī)構(gòu)。地市級(jí)以上生態(tài)旅游行政執(zhí)法部門必須設(shè)置生態(tài)旅游法制工作機(jī)構(gòu)，配備生態(tài)旅游法制工作專業(yè)人才，機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備應(yīng)適應(yīng)本部門擔(dān)負(fù)的環(huán)境執(zhí)法任務(wù)。成立景區(qū)綜合執(zhí)法局，將公安、工商、物價(jià)、稅務(wù)、城建、交通、路政、林業(yè)、環(huán)保、質(zhì)檢等職能由綜合執(zhí)法局統(tǒng)一行使，實(shí)施綜合執(zhí)法，聯(lián)合執(zhí)法，既可以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，又符合景區(qū)管理的特點(diǎn)，使之逐漸與發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)際通行做法相一致。在執(zhí)法任務(wù)繁重的地區(qū)，縣級(jí)環(huán)保部門也要設(shè)置法制工作機(jī)構(gòu)，沒有條件設(shè)置機(jī)構(gòu)的，應(yīng)指定專人負(fù)責(zé)生態(tài)旅游法制工作。

⒉建設(shè)高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。在執(zhí)法人員配備上，要選擇那些懂法律、懂政策、懂旅游、懂管理、有高度責(zé)任感的人作為執(zhí)法監(jiān)管的專業(yè)人員，并賦予其應(yīng)有的權(quán)限。同時(shí)聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家擔(dān)任專、兼職生態(tài)旅游行政執(zhí)法人員。

⒊嚴(yán)格執(zhí)法程序。各生態(tài)旅游行政執(zhí)法部門要嚴(yán)格依法辦事，堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的原則。遵守生態(tài)旅游行政執(zhí)法程序。實(shí)施生態(tài)旅游行政執(zhí)法行為，必須嚴(yán)格遵守各項(xiàng)生態(tài)旅游保護(hù)法律、法規(guī)和《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政復(fù)議條例》及其他有關(guān)行政執(zhí)法的法律、法規(guī)規(guī)定的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查程序、行政處罰程序、行政復(fù)議程序、行政訴訟程序、行政執(zhí)法監(jiān)督程序、強(qiáng)制執(zhí)行程序、行政賠償程序等。法律、法規(guī)未作規(guī)定的，應(yīng)遵守國(guó)家環(huán)境保護(hù)局制定的《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》及其他有關(guān)生態(tài)旅游執(zhí)法程序的規(guī)定。

⒋落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。各級(jí)生態(tài)旅游行政執(zhí)法部門的負(fù)責(zé)人要切實(shí)承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)旅游行政執(zhí)法工作的責(zé)任，組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本部門內(nèi)各工作機(jī)構(gòu)的生態(tài)旅游行政執(zhí)法工作；對(duì)執(zhí)法工作和執(zhí)法監(jiān)督中的重大問題，要親自出面解決，抓典型，全面推動(dòng)本部門生態(tài)旅游行政執(zhí)法工作；要建立本部門內(nèi)部生態(tài)旅游執(zhí)法工作責(zé)任制，把生態(tài)旅游行政執(zhí)法工作作為考核執(zhí)法人員工作業(yè)績(jī)的主要內(nèi)容。

（三）健全監(jiān)督機(jī)制

⒈建立自上而下的監(jiān)督體系。首先，人民作為國(guó)家生態(tài)旅游景區(qū)的所有者，有權(quán)監(jiān)督各級(jí)行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體所實(shí)施的各項(xiàng)針對(duì)生態(tài)旅游景區(qū)的活動(dòng)；其次，國(guó)務(wù)院和各級(jí)人民政府有權(quán)對(duì)各級(jí)政府的旅游主管部門的行為進(jìn)行監(jiān)督。再次，各級(jí)政府的旅游主管部門，有權(quán)對(duì)生態(tài)旅游景區(qū)的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。除此之外，我國(guó)法律還應(yīng)賦予各類環(huán)境保護(hù)、旅游類的民間團(tuán)體一定的監(jiān)督權(quán)，對(duì)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。

⒉設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)督制度的狀況，應(yīng)讓監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象完全脫離，因此，設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是首選的方式。應(yīng)制定一部可操作性強(qiáng)的法規(guī)，賦予監(jiān)督主體明確的監(jiān)督依據(jù)和足夠的監(jiān)督權(quán)限。獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人的干涉，獨(dú)立、公正、客觀地實(shí)施監(jiān)督，財(cái)務(wù)及人事均與監(jiān)督對(duì)象相分離。在監(jiān)督過程中，既要對(duì)具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督，也要對(duì)抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督；既要監(jiān)督實(shí)體內(nèi)容，也要監(jiān)督方法和程序。

⒊建立文件備案制度。各級(jí)生態(tài)旅游行政部門應(yīng)將其制定發(fā)布的規(guī)范性文件，在依法定程序報(bào)同級(jí)人民政府備案的同時(shí)，報(bào)上一級(jí)環(huán)保部門備案。上一級(jí)環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)備案的文件與法律、法規(guī)及相關(guān)政策相抵觸的，應(yīng)提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法予以撤銷或修正，或者直接督促下級(jí)環(huán)保部門自行撤銷或改正。

我國(guó)生態(tài)旅游法律存在的不足及障礙也是當(dāng)前生態(tài)旅游發(fā)展中出現(xiàn)各種問題的重要原因。因此，實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游的發(fā)展目標(biāo)，必須健全生態(tài)旅游法律制度。生態(tài)旅游強(qiáng)調(diào)的是可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)的是人與自然的和諧。我國(guó)生態(tài)旅游開發(fā)的時(shí)間較短，發(fā)展速度則較快。因此，只有用法律的手段才能更好的保護(hù)生態(tài)環(huán)境，使生態(tài)旅游成為真正意義上的生態(tài)旅游。

［1］高婧，張碩新.我國(guó)生態(tài)旅游法律政策思考［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2010，（15）.

［2］曾銘.完善我國(guó)旅游資源環(huán)境保護(hù)法律制度 ［J］.發(fā)展研究，2008，（12）.

［3］常永清.生態(tài)文明視域下的環(huán)境立法［J］.中國(guó)市場(chǎng)，2008.（44）.

［4］武術(shù)杰.生態(tài)旅游的發(fā)展及法律調(diào)控的探討與研究［J］.長(zhǎng)春大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（10）.

［5］高軍.試論我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)［J］.行政與法，2004，（05）.

［6］劉璐霞.我國(guó)生態(tài)旅游法律問題研究［D］.學(xué)位論文，2007.

［7］彭雨，管寧.淺談我國(guó)生態(tài)旅游中的環(huán)境保護(hù)法律問題［J］.商丘師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（12）.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

Discussion on the Ecological Tourism of Our Country＇s Environmental Law Regulation

Song Xiaowei，Liu hong

“Ecotourism” as a new tourism concept and the development of tourism in China booming.However，accompanied by the people to the environment destruction and pollution，tourism resources and environmental protection issues have gradually paid attention to.Therefore，establishing laws，regulations and system，will accelerate our country eco tourism market and the rise of mature，so as to promote China＇s Ecological Tourism under the legal protection the healthy，sustained， stable development.

ecological；tourism environm ental protection

D922.6

A

1007－8207（2011）10－0108－04

2011－08－20

宋曉維 （1962—），女，吉林長(zhǎng)春人，空軍航空大學(xué)社科系第二政工教研室副教授，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論與實(shí)踐；劉紅 （1965—），女，吉林長(zhǎng)春人，空軍航空大學(xué)干部處干事，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理理論。