□ 劉玉平

（東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116023）

關(guān)于構(gòu)建我國地震保險法律制度的研究

□ 劉玉平

（東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116023）

近幾年全世界進(jìn)入了地震高發(fā)期，為此，地震頻發(fā)國家都建立了地震保險制度，地震保險對防震、抗震、震后經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償都起到了很大的作用。我國目前還沒有建立地震保險制度。本文在借鑒日本、美國地震保險制度的基礎(chǔ)上，論證了在我國建立地震保險法律制度的必要性和可能性，得出了我國應(yīng)依法開辦地震保險的結(jié)論。

地震保險；巨災(zāi)風(fēng)險；法律制度

一、我國建立地震保險制度的意義和價值

20世紀(jì)末期至21世紀(jì)初期，在亞洲、拉美等國家發(fā)生的破壞性地震多達(dá)幾十起。我國2008年5月12日四川汶川發(fā)生8級地震；2010年4月14日青海玉樹發(fā)生7.1級地震。國外2010年1月12日海地發(fā)生7.3級地震，2010年2月27日智利發(fā)生8.8級地震。2011年3月11日日本發(fā)生9.0級地震。許多地震頻發(fā)國家都建立了地震保險制度，地震保險對防震、抗震、震后經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償都起到了很大作用。我國目前還沒有建立地震保險制度。在學(xué)術(shù)研究上，美國、日本、墨西哥、土耳其等國家學(xué)者已經(jīng)出版了一些地震保險方面的學(xué)術(shù)著作，并發(fā)表具有影響力的學(xué)術(shù)論文。我國在巨災(zāi)保險方面的研究開始于1986年。中國保險研究所、中國人民保險公司聯(lián)合國家地震局和國家科委等多部門共同分析我國地震災(zāi)害損失分布情況并繪制了我國地震財產(chǎn)保險費(fèi)率圖，構(gòu)建了地震風(fēng)險管理系統(tǒng)保險模型框架。國內(nèi)學(xué)者王國軍、江生忠、趙苑達(dá)等教授倡導(dǎo)要在我國建立地震保險制度。學(xué)者們在著作和論文中都建議我國設(shè)立地震保險，然而，我國對地震保險的研究還很薄弱。我國地震發(fā)生之后損失的恢復(fù)基本上是靠國家財政和民間捐助，這給國家財政帶來了巨額負(fù)擔(dān)。我國作為地震多發(fā)國家且大地震發(fā)生后保險賠付缺乏法律依據(jù)，因此，應(yīng)在我國建立地震保險制度。

⒈建立地震保險制度的理論意義。通過理論研究為我國制定地震保險法律制度構(gòu)建，提供理論依據(jù)。第一，研究地震保險制度，是當(dāng)今世界學(xué)術(shù)界的重要課題，我國理論工作者必須走在世界前列；第二，開展地震保險研究能為和諧社會建設(shè)做貢獻(xiàn)；第三，開展地震保險研究為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，地震保險能減輕國家財政負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)公眾抗風(fēng)險意識。

⒉建立地震保險制度研究的實踐意義。我國是一個地震多發(fā)國家，四川汶川大地震、青海玉樹地震再一次向人們敲響了警鐘，地震保險制度的建設(shè)已刻不容緩?，F(xiàn)階段應(yīng)該從我國的實際情況出發(fā)，從實際操作層面著手，就我國地震保險制度，特別是城市居民住宅地震保險及人身傷害賠償制度的建設(shè)，提出一個具體方案。此方案的基本方針是：國家牽頭，市場運(yùn)作；統(tǒng)一規(guī)劃，分頭實施；先易后難，逐步推進(jìn)；相對完善，盡快啟動。確定基本原則是：區(qū)分住宅與非住宅建筑物；區(qū)分城市居民住宅與農(nóng)村農(nóng)民住房；以省為單位建立地震保險體系。通過研究預(yù)期應(yīng)達(dá)到以下目標(biāo)：首先，為當(dāng)前災(zāi)后重建服務(wù)；其次，為將來防震減災(zāi)提供財力支撐。我國有60%的國土、50%的城市、67%的大城市位于地震多發(fā)地帶，而且震中區(qū)內(nèi)大中城市居多，建筑物的抗震能力大多較弱，一旦災(zāi)害性地震發(fā)生，其損失將是巨大的。據(jù)統(tǒng)計，上世紀(jì)以來，我國發(fā)生8級以上地震達(dá)9次，7－7.9級地震達(dá)100余次。1995年發(fā)生5級以上地震30多次。上世紀(jì)中國死于地震災(zāi)害的人數(shù)達(dá)61萬之多，占全世界地震死亡人數(shù)的50%以上。因此，我國地震保險制度的構(gòu)建有利于今后的抗震救災(zāi)。再次，開展地震保險研究能為社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會作貢獻(xiàn)。

二、我國地震保險制度的構(gòu)建

我國對于家財險承保地震風(fēng)險的限制始于1996年。當(dāng)時我國保險行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)從控制和防范保險公司經(jīng)營風(fēng)險的角度出發(fā)，要求保險公司停止大范圍開辦地震保險，地震保險業(yè)務(wù)僅以個案特別審查批準(zhǔn)的形式開展。從此，我國保險公司在經(jīng)營的家財險業(yè)務(wù)中均將地震風(fēng)險列為除外責(zé)任。但隨著我國社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們生活水平的提高，社會要求提供地震保險保障的呼聲日益高漲，并引起了國家領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。2003年溫家寶總理就在《建立我國家庭財產(chǎn)地震保險研究報告》上批示，要求“深入研究地震保險方案，加快推進(jìn)震災(zāi)保險體系建設(shè)”。地震保險研究的主要內(nèi)容包括地震保險主體、客體、內(nèi)容及操作程序等。

⒈我國應(yīng)制定的地震保險法。該法應(yīng)規(guī)范地震保險簽約內(nèi)容、地震保險的對象、能獲得賠償?shù)膿p害的內(nèi)容、保險金的支付方法、地震保險加入方法以及地震保險金額等。地震保險法律制度應(yīng)遵循以下原則：首先，國家應(yīng)該在良好抗災(zāi)應(yīng)急機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)上，著力探討有效的風(fēng)險防范機(jī)制；其次，保險公司發(fā)揮主體作用，創(chuàng)新開發(fā)行之有效的地震保險；再次，社會支持與社會救助是地震保險體系的重要環(huán)節(jié)；最后，個體應(yīng)增強(qiáng)風(fēng)險防范意識。

地震保險法律制度應(yīng)規(guī)范的內(nèi)容有：⑴地震保險簽約的內(nèi)容。地震保險是以資助受災(zāi)災(zāi)民安定生活為目的，以政府的再保險為前提的公共性的災(zāi)害保險。⑵地震保險的對象。地震保險的對象是指用于居民居住的住房和震區(qū)災(zāi)民的人身傷害損失。⑶能獲得賠償?shù)膿p害。指直接遭受地震、海嘯以及由此引起的火災(zāi)、損壞、掩埋或流失等造成的房屋建筑及財產(chǎn)的損害。損害程度包括全部毀壞、半毀和一部分損壞。⑷保險金的支付方法。地震損壞若屬于全部毀壞，將獲得全額的地震保險費(fèi)全額支付，但不超過地震保險理賠的上限；如屬于其他情況，將根據(jù)地震保險金額的實際金額予以賠償。⑸地震保險加入方法。自愿加入和強(qiáng)制加入相結(jié)合。⑹地震保險金額。以財產(chǎn)最高價值作為保險最高額，人身傷害及死亡可參照侵權(quán)案件民事賠償數(shù)額確定。

針對我國的實際情況和地震保險制度的特點，保險業(yè)應(yīng)當(dāng)采用多種渠道和模式推動我國地震保險制度的建設(shè)。一方面應(yīng)當(dāng)積極推動國家相關(guān)部門解決地震保險制度建設(shè)中的一系列基礎(chǔ)性問題，包括：研究制定國家地震保險制度建設(shè)的基本原則和指導(dǎo)思想，制定建設(shè)的整體規(guī)劃；盡快成立地震保險管理相關(guān)機(jī)構(gòu)；制定并出臺支持發(fā)展地震保險的各種優(yōu)惠政策，特別是稅收減免。另一方面應(yīng)當(dāng)針對我國保險業(yè)，尤其是家財險的實際情況，立足行業(yè)，提高認(rèn)識，創(chuàng)新制度，突破技術(shù)，全面推進(jìn)家庭財產(chǎn)地震保險制度建設(shè)。

⒉我國地震保險的基本思路。第一，地震保險首先需要法律支持。在地震保險制度的構(gòu)建中，法律制度的設(shè)計要居首位。首先要以法律的形式固定地震保險的運(yùn)行模式、投保方式、承保范圍、地震保險基金等內(nèi)容，并由此形成一整套完整的地震保險法律制度?？v觀日本地震保險制度的經(jīng)驗，其先是通過國家立法的形式對地震保險制度的運(yùn)行、地震保險法律關(guān)系中各主體的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，從而保證了地震保險的順利實施。這是值得我國借鑒的地方。第二，地震保險宜由政府和商業(yè)保險公司合作經(jīng)營。第三，地震保險的風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制應(yīng)當(dāng)多樣化。發(fā)展地震保險當(dāng)前應(yīng)著重解決好以下四個問題：首先，提高對于開展家庭財產(chǎn)地震保險業(yè)務(wù)的認(rèn)識。其次，加快推進(jìn)地震保險基礎(chǔ)技術(shù)的研究與開發(fā)工作。再次，應(yīng)用風(fēng)險分擔(dān)原理，大膽創(chuàng)新風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制。從國外的經(jīng)驗看，通過巨災(zāi)風(fēng)險證券化途徑是解決承保能力不足的有效手段。還要積極探索開展家財險營銷的新模式。

⒊我國地震保險的基本方法。結(jié)合國外開展地震保險的經(jīng)驗，⑴我國可借鑒美國加州的做法來構(gòu)建我國的住宅地震基金。⑵借鑒日本地震保險制度，建立我國的地震保險風(fēng)險分散機(jī)制。⑶政府依法主導(dǎo)地震保險。⑷加快金融體制改革為巨災(zāi)保險制度建設(shè)創(chuàng)造條件。⑸加強(qiáng)地震保險的國際交流與合作。

筆者認(rèn)為，構(gòu)建地震保險制度，應(yīng)利用保險技術(shù)完善地震保險法律制度，具體有：一是利用非壽險精算技術(shù)，進(jìn)行震險費(fèi)率厘定；二是強(qiáng)化震險宣傳，增強(qiáng)公眾的投保意識。地震風(fēng)險雖然發(fā)生頻率低，但是其可能造成的損失巨大；三是依據(jù)地震分布規(guī)律進(jìn)行城市規(guī)劃；四是政府應(yīng)從多方面支持地震保險的開辦；五是積極發(fā)展和完善我國再保險市場；六是加快資本市場培育，使震險資金有更多更安全的投資渠道。構(gòu)建地震保險體系需要國家、保險公司、社會和民眾的共同參與。

三、我國地震保險制度構(gòu)建面臨的難題

我國地震災(zāi)害保險制度的構(gòu)建會遇到很多困難的主要的原因是地震屬稀少事件，其發(fā)生極不規(guī)則；發(fā)生大地震災(zāi)害時，有可能形成巨額理賠，以致使地震災(zāi)害保險金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過災(zāi)害保險公司的擔(dān)保力。我國地震保險制度建設(shè)的基本思路應(yīng)當(dāng)從解決以下三大難題入手，積極探索符合我國國情的解決思路。

首先是地震保險基金的歸集問題。這個問題的背后是歸集的規(guī)模和歸集的效率。從住宅地震保險的性質(zhì)看，如果保險基金達(dá)不到一定的規(guī)模，那么，其作用就不能得到有效發(fā)揮，制度建設(shè)就可能面臨進(jìn)退兩難的尷尬。所以，從制度設(shè)計上必須確?；鹉軌蜻_(dá)到起碼的規(guī)模。此外，作為一個經(jīng)濟(jì)制度的安排，效率是一個重要的指標(biāo)，尤其是這種具有一定公共利益性質(zhì)的制度，如果完全采用自愿和商業(yè)的模式就可能出現(xiàn)歸集成本過高的問題，而且歸集的周期，即時間成本也可能較大。解決住宅地震保險基金歸集問題的較好方法是采用一定程度的強(qiáng)制模式，這樣就能夠在較短的時間內(nèi)，用最低的成本迅速歸集起一個較大的量，形成一定的規(guī)模。

其次是償付能力問題。這是所有國家在各種巨災(zāi)保險制度建設(shè)過程中面臨的共同問題，也是共同的難題，因此，地震保險制度也繞不過這個問題。制度設(shè)計者需要解決的問題是：如何確保地震災(zāi)害發(fā)生后保險公司能夠承擔(dān)責(zé)任。從國外的實踐看，再保險是解決償付能力的主要選擇，即將可能面臨的地震風(fēng)險責(zé)任轉(zhuǎn)移為另一種保險體制，能夠最大限度地解決償付能力問題。同時，能夠很好地兼顧可行性和效率問題。當(dāng)發(fā)生特別巨大的地震損失，這個損失超過了住宅地震保險制度設(shè)計承受的程度時，允許其啟動分?jǐn)倷C(jī)制，即按照總償付能力與總損失的比例進(jìn)行比例賠償。

第三是管理服務(wù)問題。從國外一些成功的經(jīng)驗看，地震保險制度的管理均采用政府與保險公司相結(jié)合的模式，對于強(qiáng)制的住宅保障部分均采用政府機(jī)構(gòu)或者準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理，同時，對于住宅保障層之上的風(fēng)險，在商業(yè)保險公司的經(jīng)營過程中，也需要政府建立一個具有公共利益色彩的風(fēng)險分散機(jī)制。此外，在地震災(zāi)害發(fā)生之后，地震保險制度就面臨著一個巨大的挑戰(zhàn)：保險理賠服務(wù)。這種理賠工作不僅涉及保障層面，也涉及到商業(yè)補(bǔ)充層面，因此，無論是從資源效率的角度看，還是從專業(yè)技術(shù)的角度看，地震保險理賠工作均離不開保險行業(yè)的參與。結(jié)合管理與服務(wù)兩個方面的因素，筆者認(rèn)為：由國家保險監(jiān)督管理部門為主，依托保險行業(yè)協(xié)會，協(xié)調(diào)保險行業(yè)的力量，建立和運(yùn)行我國的地震保險制度是一個切實可行的解決方案。

地震保險制度中還有很多需要解決的課題，主要表現(xiàn)在下列幾個方面：⑴生命健康權(quán)的價值問題。我國法律對生命、健康權(quán)的財產(chǎn)價值標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識不統(tǒng)一，民事法律制度依據(jù)不同賠付方式和標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，在地震中遭受人身傷亡事件，如何確定賠付標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)這方面的研究。⑵巨大損失的問題。如何更好地通過地震保險市場來調(diào)節(jié)和控制災(zāi)害的損失，進(jìn)一步降低國家的財政負(fù)擔(dān)，是地震保險中又一個需要解決的問題。（3）大量保險客戶的確保。地震保險制度必須在長時間內(nèi)穩(wěn)定運(yùn)營，所以，只有在確保有大量客戶加入的情況下，其風(fēng)險才能分散。如何確保大量的保險客戶，是地震保險中需要解決的課題之一。

四、構(gòu)建地震保險制度的幾點建議

⒈把地震保險定位為政策性保險，堅持自愿與強(qiáng)制相結(jié)合。首先，將地震保險定位為政策性保險。西方國家地震保險制度發(fā)展的歷史表明，政府在這一制度的建立和實施中所起的作用不可缺少。由于地震風(fēng)險較大，地震保險業(yè)務(wù)具有高賠付率、低利潤的特點，因而該保險產(chǎn)品都具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)。商業(yè)保險公司以追求利潤為經(jīng)營目標(biāo)，在風(fēng)險與收益無法成正比的情形下，常常將地震保險拒之門外。因此，地震保險無法像商業(yè)保險項目一樣能夠在市場交易中自發(fā)產(chǎn)生，需要政府建立相關(guān)制度和提供政策，以矯正市場對該準(zhǔn)公共產(chǎn)品供應(yīng)不足的非正常狀況。其次，地震保險是自愿性保險強(qiáng)制性保險相結(jié)合。在不同的保險法律制度中，地震保險既可能是強(qiáng)制性保險，也可能是自愿性保險。在歐盟現(xiàn)有的27個成員國中，除法國、挪威、西班牙、瑞典和土耳其5國建立了強(qiáng)制性地震保險體系，通過立法手段要求符合某類條件的投保人必須購買外，其他國家大都實行自愿性地震保險，即投保人可自行選擇是否購買地震保險。地震風(fēng)險的特殊性客觀上要求我國的地震保險應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)制性保險?，F(xiàn)階段，應(yīng)主要通過國家扶持政策和提高居民收入水平來提高巨災(zāi)保險的投保率。

⒉建立地震風(fēng)險基金。地震風(fēng)險基金來源有：每年的巨災(zāi)保費(fèi)收入；國家每年從財政預(yù)算中按一定比例投入一部分；國家可另行向保險公司按應(yīng)繳營業(yè)稅額或年財產(chǎn)保費(fèi)收入的一定比例提取地震風(fēng)險準(zhǔn)備金，充入地震風(fēng)險基金。從以上渠道獲取的地震保險基金，全部滾動積累，固定投資，長期積累，專款專用。地震保險基金應(yīng)由資信良好的基金管理公司進(jìn)行保值、增值運(yùn)作，以應(yīng)對地震風(fēng)險帶來的巨額賠付。

⒊增強(qiáng)應(yīng)對地震災(zāi)害的意識。實踐證明，地震保險制度難以建立是由于政府觀念落后、危機(jī)管理意識薄弱等原因造成的。因此，需要從以下兩方面加以改進(jìn)：第一，轉(zhuǎn)變“以治理為主”的觀念，樹立”以防范為主，防治結(jié)合”的思想。第二，強(qiáng)化政府對地震保險的保障意識功能。要把地震保險的基本內(nèi)容作為公眾教育培訓(xùn)的內(nèi)容，提高管理者的防范意識和危機(jī)管理意識。同時，要加大對地震保險的宣傳力度和對政府的監(jiān)督力度，使政府時刻保持危機(jī)管理意識，從容鎮(zhèn)定地防范和應(yīng)對地震災(zāi)害。

⒋建立健全地震保險法律法規(guī)。應(yīng)盡快制定一部《地震保險法》，對政府在地震災(zāi)害中的職責(zé)權(quán)限、地震理賠的責(zé)任承擔(dān)、組織管理體系、保障機(jī)制等加以規(guī)定，從宏觀上指導(dǎo)我國政府管理與應(yīng)對巨災(zāi)保險理賠。同時，應(yīng)進(jìn)一步修改補(bǔ)充現(xiàn)有的法律法規(guī)，健全法律法規(guī)貫徹執(zhí)行中的配套制度，使國家管理與應(yīng)對突發(fā)事件形成一個完善的法律體系。

⒌建立健全地震災(zāi)害管理體系。應(yīng)成立常設(shè)的、專門地震保險監(jiān)督管理委員會，隸屬于保監(jiān)會。保險管理委員會要堅持法治原則和對人民負(fù)責(zé)的原則，深入研究新形勢下地震保險理賠的新特點、新規(guī)律。在保險管理委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地方應(yīng)建立保險理賠管理部門，明確不同級別保險公司在緊急狀態(tài)下的職責(zé)、權(quán)限及相應(yīng)的配套制度保障，從而形成統(tǒng)一、高效、有權(quán)威的地震保險組織管理體系。

⒍建立健全社會預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制。建立健全地震預(yù)警體系和應(yīng)急管理機(jī)制，爭取把地震的損失降到最低限度。一方面建立健全地震預(yù)警機(jī)制，包括監(jiān)測預(yù)測機(jī)制、信息機(jī)制、合作機(jī)制、實踐機(jī)制等，制定切合實際的地震保險預(yù)案，對地震保險的級別分類、目標(biāo)任務(wù)、具體處理方案及應(yīng)急預(yù)算等予以明確的規(guī)定。另一方面建立健全地震保險應(yīng)急管理機(jī)制。地震發(fā)生時，要快速啟動地震預(yù)警體系，迅速啟動地震理賠應(yīng)急預(yù)案。在管理地震保險理賠過程中，政府要通過媒體、實地調(diào)查等方式加強(qiáng)與民眾的溝通，消除人民群眾對保險不信任的心理，動員相關(guān)組織和公眾，使其廣泛參與，確保對地震保險理賠的決策公開透明。

⒎建立完善的信息反饋網(wǎng)絡(luò)，正確引導(dǎo)社會輿論。我國政府應(yīng)建立健全地震報告制度，完善信息保證系統(tǒng)，健全預(yù)警預(yù)報責(zé)任制，逐步建立起完善的信息反饋網(wǎng)絡(luò)。具體來說，就是組織專門研究人員與地震保險管理委員會合作，并加強(qiáng)與人民群眾的溝通，多傾聽民眾的心聲。尊重公民的知情權(quán)，及時回答民眾的問題，暢通溝通渠道。這樣就掌握了社會輿論的主動權(quán)，達(dá)到了正確引導(dǎo)社會輿論、及時宣傳地震保險的目的。

⒏建立和發(fā)展地震保險管理資源保障體系。長期以來，我國政府主要靠商業(yè)保險推動保險事業(yè)的發(fā)展，這種做法在保險事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用，但也有弊端。商業(yè)保險的自愿性制約了地震保險發(fā)展，為防患于未然，我國政府需盡快開發(fā)地震保險資源保障體系。政府有必要把地震保險管理的資金納入政府的預(yù)算之中，建立應(yīng)對各種災(zāi)難和危機(jī)的專項基金，并通過社會保險等方式擴(kuò)大資金的供給。

［1］趙苑達(dá).論我國地震保險制度的建設(shè)［J］.保險研究，2003，（10）.

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（責(zé)任編輯：牟春野）

A Research on Legal System of Constructing Chinese Earthquake Insurance

Liu Yuping

In recent years，the world has entered a period of high earthquake.On May 12，2008，the 8 magnitude quake happened in Wenchuan in Sichuan.On April 14，2010，the 7.1 magnitude quake occurred in Yushu in Qinghai.On January 12，2010，the 7.3 magnitude earthquake happened in Haiti.On February 27，2010，there was a 8.8 magnitude earthquake in Chile and on March 11，2011，there happened the 9.0 magnitude near Fudao in Japan.The countries in which Earthquake has happened frequently have established the earthquake insurance systems，having played an important role in shockproof，anti－seismic and post－earthquake economic compensation.Bu in China there is no earthquake insurance system.After a big quake，legal basis of insurance compensation is lacking for it.The paper on legal system of constructing earthquake insurance proposed that earthquake insurance system should be established in China.Of course，earthquake insurance should be policy－related insurance and adhere to the voluntary and mandatory combined，meanwhile，learning Japanese and American earthquake insurance system.This paper discussed the necessity and possibility of the establishment of earthquake insurance system and also drew a conclusion that earthquake insurance should be offered in our country according to law.

earthquake insurance；catastrophe risk；legal system

D922.1

A

1007－8207（2011）10－0085－04

2011－05－27

劉玉平 （1956—），男，遼寧綏中人，東北財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向為憲法與行政法、經(jīng)濟(jì)法。