國外官員財產申報制度的典型特征及對我國的啟示

□ 劉桂蘭，郝繼明

（⒈吉林省委黨校，吉林 長春 130012；⒉南京行政學院，江蘇 南京 210001）

國外官員財產申報制度的典型特征及對我國的啟示

□ 劉桂蘭1，郝繼明2

（⒈吉林省委黨校，吉林 長春130012；⒉南京行政學院，江蘇 南京210001）

學習、借鑒國外官員財產申報制度的有益經驗，對健全與完善我國官員財產申報制度具有重要意義。本文總結了國外官員財產申報制度的典型特征，探討了國外官員財產申報制度對我們的有益啟示。

財產申報制度；典型特征；公職人員

官員財產申報制度是政治文明進程的重要組成部分，是國家政治民主的必然要求。自1883年英國《凈化選舉、防止腐敗法》出臺以來，被稱為“陽光法案”的官員財產申報制度就已成為世界各國防止公共權力腐敗的關鍵性制度安排?？v觀世界各國現有的官員財產申報制度，對有效約束和規(guī)范官員的行為，對反腐倡廉，對樹立政府和官員的良好形象都起到了積極的作用，并得到了民眾的認可。因此，學習、借鑒國外官員財產申報制度的有益經驗，對健全和完善我國領導干部財產申報制度具有重要的意義。

一、國外官員財產申報制度的典型特征

⒈申報制度法律化。1883年，英國國會通過的《凈化選舉、防止腐敗法》是世界上第一部關于財產申報的法律。此后，世界各國紛紛效仿，以法律的形式確定本國的官員財產申報制度。例如：1960年，新加坡出臺了《防止貪污法》，作為對其的進一步完善和補充，在1988年又出臺了《沒收貪污所得利益法》，而后又相繼出臺了《公務員指導手冊》和《公務員服務條例》，以進一步完善防止公務員貪污腐敗的法律體系。1978年，美國國會頒布了《政府行為道德法》，1989年改名為《道德改革法》，以法律的形式正式確立了官員財產申報制度。1981年，韓國制定了《公職人員倫理法》，1993年又通過了《公職人員倫理法》修正案，為財產申報制度等反腐敗政策奠定了法律基礎。其后，韓國又相繼出臺了《防止腐敗法》和《腐敗公務員處罰強化對策》。1981年，泰國公布了 《關于國家官員申報資產與負債的王室法令》。此外，法國、菲律賓、加拿大、我國臺灣地區(qū)也以法律的形式分別頒布實施了 《關于政治生活財產透明度法》、《公共官員與雇員品行道德標準法》、《公職人員利益沖突與離職后行為法》、《公職人員財產申報法》，確保了財產申報制度的法律化。

⒉申報主體全面化。世界各國對財產申報主體的規(guī)定非常全面，既包括公職人員也包括其家庭成員。盡管他們對申報財產的公職人員及其家庭成員的范圍規(guī)定得不盡相同，但一般都包括父母及子女。俄羅斯、尼日利亞、新加坡、泰國、巴基斯坦等國規(guī)定，只要是公職人員必須進行財產申報。而美國、韓國、法國、埃及、墨西哥則有所區(qū)別。美國規(guī)定凡立法、行政、司法等聯邦機關中年薪在5萬美元以上的高級官員均須申報財產。墨西哥法律規(guī)定，在政府機構工作的從科長到總統(tǒng)的各級官員都要定期主動地向監(jiān)察部進行財產申報，對工作性質容易產生貪污腐敗行為的海關、移民局、稅務局、工程項目的一般管理人員等也要進行財產申報。韓國四級以上的公務員、埃及除第三級各檔次以外的其余工作人員都要申報財產。有些國家還規(guī)定執(zhí)政黨的各級干部也必須申報財產。如津巴布韋1984年民盟黨二大通過的《領導人準則》規(guī)定，黨的官員要定期向組織報告?zhèn)€人收入及財產狀況。對于申報財產的公職人員家庭成員的范圍，許多國家和地區(qū)一般規(guī)定公職人員的配偶和子女，包括離婚生、私生、收養(yǎng)、結義、過繼等子女。如韓國規(guī)定未成年及成年子女均須申報，加拿大規(guī)定受撫養(yǎng)子女，澳大利亞規(guī)定全部或者主要依靠父母供養(yǎng)的子女等。有的國家和地區(qū)還規(guī)定應申報財產的家庭成員包括公職人員的父母，其中含生父母、岳父母、公婆、繼父母、養(yǎng)父母等，基本上可以防止財產的轉移。

⒊申報范圍廣泛化。對于申報范圍，各國規(guī)定得都比較廣泛。國家公職人員及其家庭成員所擁有的薪金收入、勞務收入、存款、動產和不動產、有價證券、無形財產權甚至債務，只要屬于財產或與財產有關，都要申報。韓國對現金、存款、股票、國債、公債、公司債券等有價證券，債權、債務和無形財產權在1000萬元以上的，對黃金、白銀、寶石、古董和藝術品在500萬元以上的都規(guī)定必須申報。巴基斯坦對珠寶飾物都要求申報。美國對申報財產的范圍規(guī)定得最為細致，包括三類。一是可估價的財產。包括申報人在前一年中各種收入的來源、數量、形態(tài)和各種贈禮的來源、日期、數量。若其年累積值超過100美元時必須申報；而且收入的來源和形態(tài)規(guī)定包括股利、利息、租金、資本收入等。過去一年中所收受的非至親所送的各種交通性、住宿性和娛樂性禮物超過250美元的必須申報；過去一年中所收受的各種賠償，累積總值超過250美元，在貿易、商業(yè)或投資和生產上的財產收益超過1000美元，在過去一年中，對各債權人的負債總額超過10000美元的，過去一年中，采購、販賣和交換不動產，證券、債券價值超過1000美元的，都必須申報。過去一年中，在私人公司、非營利性組織、勞動組織、教育機構或其他非美國的機構中擔任職員、經理、合伙人、代表、顧問等的收入必須申報。二是不可估價的財產，包括購買日期、實物財產中利息的購買價格，實物財產的征稅價值等必須申報。三是申報人的配偶和子女在任何方面所掙得的超過1000美元的收入必須申報，配偶獲得的禮品及關于交通、住房、食物或招待的來源也要申報。

⒋受理機構規(guī)范化。對于財產申報的受理機構是專設還是兼理，雖然各國的規(guī)定不同，人數也不一樣，但都非常規(guī)范化。泰國主要是反貪污委員會，新加坡是內閣廉政署，尼日利亞是公共行為規(guī)范局，美國是政府道德署，墨西哥是聯邦監(jiān)察總署，俄羅斯是國家稅務局。法國因申報主體的不同受理的機構也不同，總統(tǒng)候選人為憲法委員會，議員為議院辦公廳，大區(qū)區(qū)長等為專門設立的委員會。應申報財產的官員將填好的申報表呈送有關受理機構后，由受理機構在個人財產報告上注明收到報告的日期并負責調查處理與建檔。

⒌申報時限固定化。各國公職人員財產申報的時間比較固定，便于申報工作的常規(guī)化開展。時間規(guī)定大致有三種：一是就職申報，即就職后在法定時間內按照規(guī)定申報財產。我國臺灣地區(qū)規(guī)定新就職人員要在3個月內申報財產。美國規(guī)定，大選中成為總統(tǒng)、副總統(tǒng)或者議員候選人的，必須在成為候選人之日起的30日內或者當年5月15日或此前申報其財產狀況。韓國規(guī)定公職人員因職級晉升或直接任命而屬于“申報義務者”的范圍時，應在1個月內申報財產事項。我國澳門地區(qū)規(guī)定申報人自開始擔任有關職務之日起90日內須提交申報書。二是定期申報。我國臺灣地區(qū)規(guī)定，公職人員要在每年11月1日到12月31日定期申報財產一次。美國規(guī)定公職人員要在每年5月15日或此前，申報上一年度的家庭財產情況。韓國為每年的1月份申報上一年度的財產變化情況。三是離職申報。即公職人員任期屆滿或者不再從事國家公務活動，或者因年齡原因離退休時，應對其全部財產進行申報。法國為離職時或期滿前，墨西哥為離職后30天內，埃及為離職后2個月內。除上述申報期限外，有的國家還規(guī)定，公職人員在上級領導的要求下應隨時申報。

⒍申報方式公開化。財產申報只有公開才便于監(jiān)督，世界各國對申報方式基本上都采取公開的方式。有的采取全公開原則：所有申報材料都可供人查閱，特別是少數高官的申報材料要定期刊載于公開發(fā)行的公報上，民眾及媒體經由公報而無須申請查閱就可掌握這些重要官員的財產及變動情況。如法國，政府一般把官員申報的財產公布在《政府公報》上，以便公眾監(jiān)督。而美國采取的是有限制的公開原則，即把申報資料整理成冊，放在法定場所，查閱者只需以書面形式注明自己的姓名、職業(yè)、住址、要求內容和目的就可查閱相關人員的財產資料，但對擔任要職的各級各類官員的申報材料卻在相關公開報刊上公開。俄羅斯采取的也是有限制的公開方式，由大眾新聞媒體以書面形式向有權任命該職務者提出請求，然后由后者轉交干部部門，干部部門在一個星期內把有關資料再轉交媒體。

⒎核查追究嚴厲化。各國法律都明確規(guī)定了對公職人員不履行財產申報義務的嚴厲制裁措施。美國對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，法院可判處1萬美元以下的罰款。對故意提供虛假信息者，可提起刑事訴訟，被處最高25萬美元的罰款或判5年監(jiān)禁。對不進行財產登記、不申報變更事項和不提出說明材料、不誠實地進行虛假的財產登記、不申報外國人贈送的禮品等公職人員，公務員道德委員會可要求給予解任和懲戒。在法國，若議員、政府成員未按規(guī)定申報財產或報送競選賬目的，可在一年內取消其被選資格。各國對財產申報情況的核查，一般都由專門的人事、廉政監(jiān)察、議會組織及司法部門承擔。如美國司法部專設廉政公署，墨西哥設監(jiān)察部，新加坡專設反貪局，埃及設非法收入局。同時，核查機構也根據公民舉報進行有重點的核查。許多國家還特別規(guī)定，凡實際生活水平高于官員收入水平，或其財產收支明顯超過合法收入，差額較大，當事人又不能解釋原因的，其超額部分均以貪污論處。

⒏配套措施完善化。世界各國為了使公職人員如實申報財產，都制定了比較完善的配套措施。有的國家實行社會安全號碼制度，即所有公民都要使用其身份證與安全號碼從事各類社會活動，這樣，每個公民的金融活動、經濟狀況和社會信用情況都可以受到有效監(jiān)控。有的國家制定了財產申報內容與核查意見公開化制度，任何人都可以查閱公職人員的財產申報內容和審核結論。還有的國家推行“金融真名制”，所有社會成員辦理銀行業(yè)務都以真名進行，同時還規(guī)定，過期不換真名的銀行存款及賬戶上的其他財產均由國家沒收。還有一些國家鼓勵群眾舉報，瑞典對失實舉報的群眾甚至可以不予追究責任。這些措施使公職人員的收支情況全面置于專門機構和全社會的監(jiān)控之下。

二、國外官員財產申報制度對我國的啟示

國外官員財產申報制度的成功推行，既反映了當代公共管理改革要求權力公開透明的趨勢，也反映了建立民主法治政府的時代精神。我們要在反思和學習國外經驗的基礎上，立足我國的具體國情，創(chuàng)造性地制訂具有中國特色的官員財產申報制度。

⒈要擴大財產申報的主體，細化財產申報的內容，進一步解決如何申報的問題。無論是1995年中央頒布的 《關于黨政機關縣處級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，還是2001年發(fā)布的《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規(guī)定》，抑或2009年頒布的《領導干部個人事項報告制度》，所規(guī)定的申報主體和內容都比較狹窄，而國外規(guī)定的主體不僅包括全體國家公務員，而且包括參照公務員標準掌握一定公共權力和利益資源的其他單位工作人員。就申報內容來說，我們僅規(guī)定申報官員個人所擁有的財產，不包括家庭共有的財產。而國外一般將官員個人及其親屬的所有動產、不動產、債權、債務等一并納入申報范圍，申報時還須注明來源、估價方法和變更情況等。所以，我們的申報主體應該包括全國范圍內鄉(xiāng)以上黨政機關、人大機關、政協(xié)機關和各級法院、檢察院的所有副科級以上及參照人員，上述人員在財產申報時，還要將其配偶、未成年子女、父母的財產一并申報，以防止申報主體轉移財產。在申報內容方面，除了工資性收入、獎金、財產性收入等各種正當收入外，申報內容還應該包括房地產、私家車、價值在1000元以上的貴重物品、存款（包括人民幣存款和外幣存款）、各種有價證券、債權和債務。在申報財產時要說明自己財產的來源，以方便監(jiān)督。

⒉要規(guī)范財產申報的種類，明確財產申報的時間，進一步解決如何公開的問題。目前，我國的官員財產申報制度實際上是向組織申報而不是向公眾報告。國外財產申報的目的是要讓公務員的收入公之于眾，讓百姓監(jiān)督。所以，我國財產申報的種類和時間安排要設計得更加科學和嚴密，比如財產申報可以分層次、有重點、有區(qū)別地公開。可由受理機構置于法定場所，公眾辦理相關登記手續(xù)后即可以查閱和復印，也可以通過政府網站或其他途徑公開。當然，為保證官員的人身和財產安全，對財產申報資料的公開范圍和細節(jié)要進行必要的限制，不能不加限制地全部公開。另外，對官員的任職申報、在職申報、離職申報時間要盡快明確、規(guī)范。比如任職申報，可要求申報主體任職后1個月內申報自己的財產；在職申報，可要求申報主體根據家庭財產變化情況，一年申報一次；離職申報，可要求申報主體在離職前1個月內申報。

⒊要樹立受理機構的權威，完善財產申報機制，進一步解決如何監(jiān)督的問題。目前，各單位組織人事部門負責接受本單位申報人的申報，并報送相應的上級組織人事部門備案，一方面，申報受理部門權威性不夠；另一方面，因為缺乏相對獨立的申報執(zhí)行監(jiān)督機構，各個機構自行其是，缺乏統(tǒng)一協(xié)調性，監(jiān)督難免流于形式。筆者認為，要想使財產申報制度成為一項行之有效的制度，可以考慮建立一個規(guī)范的、獨立的受理和執(zhí)行監(jiān)督機構?；蛘甙凑宅F行的體制，由各級黨的紀律檢查機關和政府監(jiān)察機關負責官員財產申報。黨員干部向紀檢機關申報，黨外干部向監(jiān)察機關申報。申報主管機關要加強對申報項目的審查。監(jiān)督的手段應包括公開的和秘密的兩種，尤其是對有明顯違法收入嫌疑的官員，要采取秘密偵查手段進行調查。

⒋要加快財產申報的立法，加大對違反申報要求者的處罰力度，進一步解決如何追究的問題。借鑒國外的做法，對拒不申報或者虛假申報的官員，除給予黨紀、政紀處分外，還應該引入刑罰機制，加大處罰力度，以確保財產申報制度的嚴格執(zhí)行。目前，對官員不申報或不如實申報財產的情況，最多只是批評教育或一般的黨紀、政紀處分，力度不到位。而建立健全官員財產申報制度，必須要加大官員不申報和不如實申報的受處罰成本。美國對財產申報表格作假的，不僅處以5萬美元的罰金，還判入獄。所以，我們可以考慮在《刑法》中增設“國家工作人員拒不申報財產罪”、“不如實申報財產罪”等罪名，各單位對不申報、謊報、漏報、無故拖延申報的，也可以給予當事人直接的處罰。以與《刑法》第395條規(guī)定的 “國家工作人員巨額財產來源不明罪”相呼應。

⒌要完善財產申報制度，細化與財產申報配套的法律法規(guī)，進一步解決如何堵漏的問題。官員財產申報制度的建立和實施還需要采取一系列的配套措施，比如完善金融賬戶實名制，建立科學的財產評估制度，實行金融電子化等，從而為保證官員財產申報制度的實施提供有力的制度支撐。一是完善金融賬戶實名制，加強金融監(jiān)管和內控機制建設。一方面，要加快金融和稅務系統(tǒng)計算機網絡建設步伐，使金融機構與稅務機構能夠準確地掌握每個公民在全國范圍內擁有金融資產的狀況；另一方面，要加快現金管理制度改革，控制單位和個人提取現金的數量，遏制目前普遍存在的現金交易現象；同時，積極推進支付手段改革，逐步實現支付手段的支票化和個人收入的賬戶化，最終將個人的主要收支情況置于金融機構的監(jiān)控之下。二是建立科學的財產評估制度，防止官員申報的財產與實際財產之間存在明顯的差異，保證財產申報的準確性。三是實行金融電子化。電子化可以使個人之間的交易有據可查，從而發(fā)揮其應有的監(jiān)督功能，使黑色收入難有藏身之所，起到警戒經濟違法犯罪的作用。

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[5］陸彩鳴．建立領導干部財產申報制度的影響因素與實現路徑[J］．領導科學，2010，（06）．

（責任編輯：高 靜）

Abstract：Learn and use the property declaration system officials，the useful experience of sound and perfect the system of declaration of official property of great significance．This paper summarizes the foreign officials，the typical characteristics of the property declaration system to explore the property declaration system of foreign officials a useful inspiration for us．

Key words：property declaration system；typical characteristics；public officials

The Typical Characteristics and Enlightenment to China of Foreign Official Assets Declaration System

Liu Guilan，Hao Jiming

D630．3

A

1007－8207（2011）03－0060－03

2010－11－09

劉桂蘭（1955-），女，吉林四平人，吉林省委黨校（吉林省行政學院）基礎課教研部副教授，研究方向為體育教育學；郝繼明（1969—），男，安徽安慶人，南京行政學院教授，南京政府管理研究中心副主任，研究方向為公共管理。