□ 陳海松

（中共上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通工作委員會(huì)黨校，上海 200233）

培育健康心態(tài)，化解城管與攤販的矛盾

□ 陳海松

（中共上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通工作委員會(huì)黨校，上海 200233）

在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市管理者與被管理者之間的矛盾沖突呈現(xiàn)出顯性化趨勢(shì)。城管與攤販矛盾沖突產(chǎn)生的原因是復(fù)雜多樣的，其涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律、體制等各個(gè)方面，其中，不良的社會(huì)心態(tài)是引發(fā)兩者矛盾的重要社會(huì)因素。培育寬容理性的社會(huì)心態(tài)，讓每個(gè)人有尊嚴(yán)地生活是化解城管與攤販矛盾沖突的社會(huì)基礎(chǔ)。

公平正義；寬容理性；人格尊嚴(yán)；矛盾化解

社會(huì)轉(zhuǎn)型期是社會(huì)矛盾的凸顯期，特別是隨著快速城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)人口比重的大幅上升，城市管理者與被管理者之間的沖突呈現(xiàn)出顯性化趨勢(shì)。城管與攤販矛盾沖突是目前我國(guó)城市發(fā)展中面臨的、不同社會(huì)群體之間普遍存在的、經(jīng)常發(fā)生的、十分突出、急需解決的問(wèn)題。這種矛盾和沖突不但影響了政府的公信力，妨礙了法治政府的建立；而且損害了群眾利益，破壞了社會(huì)秩序，不利于社會(huì)穩(wěn)定以及和諧社會(huì)的建設(shè)。已成為轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)復(fù)雜矛盾的一個(gè)典型樣本。城管與攤販矛盾沖突產(chǎn)生的原因是復(fù)雜多樣的，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律、體制等各個(gè)方面。其中，不良的社會(huì)心態(tài)是引發(fā)矛盾的內(nèi)在因素，我們必須培育健康的社會(huì)心態(tài)來(lái)化解城管與攤販的矛盾沖突。

一、“弱勢(shì)心理”是引發(fā)城管與攤販矛盾沖突重要的心理因素

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代法治思想發(fā)生碰撞，使人們產(chǎn)生了心理矛盾進(jìn)而導(dǎo)致了行為上的沖突?，F(xiàn)代法治社會(huì)認(rèn)為公平正義的基本底線是建立在尊重人的尊嚴(yán)基礎(chǔ)上的，其基本內(nèi)容是人權(quán)。而中國(guó)傳統(tǒng)禮制思想認(rèn)為公平正義是根據(jù)個(gè)人的地位、身份來(lái)分配機(jī)會(huì)、財(cái)富和權(quán)力，并形成貴賤地位差別的，而這種思想仍然殘存在當(dāng)今社會(huì)。由于身份和地位不同，導(dǎo)致種種社會(huì)不公所帶來(lái)心理上的落差，形成的收入差距加大了其所導(dǎo)致的被剝奪感。社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中的不公平感、面對(duì)權(quán)力尋租的無(wú)助感以及人格權(quán)利上的無(wú)尊嚴(yán)感，全社會(huì)普遍存在著的“受害者意識(shí)”和“弱勢(shì)心理”，會(huì)因處理不當(dāng)而引發(fā)各種社會(huì)矛盾。

城管與攤販的矛盾沖突就是“弱勢(shì)群體”帶著“弱勢(shì)心理”為謀求有尊嚴(yán)生活而引發(fā)的。

⒈攤販渴望有尊嚴(yán)的生活，但現(xiàn)實(shí)很讓他們受傷害。攤販主要是指無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所且無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的商販，他們多為外來(lái)農(nóng)民，少量是城鎮(zhèn)失業(yè)、下崗職工等弱勢(shì)群體。近年來(lái)，在快速城市化進(jìn)程中，許多農(nóng)民失去土地，不得不流向城市，而大量來(lái)到城市的失地農(nóng)民，無(wú)資本、無(wú)基本社會(huì)保障、無(wú)城市謀生技能，只能做技術(shù)和資金含量最低的街頭攤販。攤販渴望通過(guò)自己的努力謀求生存；謀求向上流動(dòng)、向上發(fā)展的機(jī)會(huì)，夢(mèng)想改變自己的命運(yùn)，但是城市政府并沒(méi)有為他們提供更多的崗位，也沒(méi)有把為他們提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)視為己任，反而攤販的訴求與政府所謀求的城市秩序和光鮮靚麗市容的政治訴求產(chǎn)生了矛盾，所以攤販往往被排擠、被壓制、被驅(qū)趕。攤販扎根城市的可能性、向上流動(dòng)的空間和機(jī)會(huì)被減少、被壓縮。于是他們和城市管理者玩起了“貓和老鼠”的游戲。他們生活在社會(huì)的底層，受到所謂的主流社會(huì)的排擠或鄙視，人格尊嚴(yán)受到損害。他們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到地位差別造成的不公正，抱怨自己被社會(huì)所拋棄，認(rèn)為自己是受害者。于是，生存成為違法的理由，打破這種等級(jí)差序，便有了正當(dāng)性，其結(jié)果是極易導(dǎo)致社會(huì)的無(wú)序和紛爭(zhēng)。特別是在城鄉(xiāng)差距、地域差距、貧富差距拉大社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下，在公民利益表達(dá)機(jī)制、權(quán)利維權(quán)等公力救濟(jì)機(jī)制缺失的背景下，位于社會(huì)底層的攤販，他們所擁有的社會(huì)資源匱乏、生活空間局促，生存生態(tài)不斷惡化。他們一邊渴望有尊嚴(yán)地生活，而另一邊卻是精神歸屬的失落；他們一邊是融入城市的渴望，另一邊卻是被疏遠(yuǎn)的窘困；他們一邊努力尋求發(fā)展的機(jī)會(huì)，而另一邊卻是被排擠被管制。當(dāng)攤販喪失了生存的尊嚴(yán)，他們的道德便出現(xiàn)滑坡和墜落，法律便被出現(xiàn)失守和被拋棄。既缺乏道德的自律，又排斥法律的他律，他們的心理便會(huì)產(chǎn)生扭曲和心理落差。于是他門變得不理性、迷茫焦慮、越發(fā)蔑視甚至仇視權(quán)威。再加上社會(huì)的輿論一邊倒，認(rèn)為弱勢(shì)者永遠(yuǎn) “有理”，從而出現(xiàn)權(quán)利維護(hù)上的失控，攤販往往用拳頭來(lái)維護(hù)自己的生存權(quán)利。由于法律與道德往往是要以尊嚴(yán)作為支撐的。沒(méi)有了人格尊嚴(yán)，也就意味著道德墮落沒(méi)有代價(jià)；沒(méi)有了人格尊嚴(yán)，也就意味著即便違法也無(wú)所畏懼。

⒉被妖魔化的城管，喪失了職業(yè)榮譽(yù)感，內(nèi)心充滿矛盾。當(dāng)前，雖然在小販面前，城管作為城市秩序的維護(hù)者和執(zhí)法者是強(qiáng)勢(shì)方，但是城管執(zhí)法部門大多是事業(yè)編制，并非行政公務(wù)員編制，他們總覺(jué)得在地位上低人一等。而且他們的法律地位、執(zhí)法依據(jù)和隊(duì)伍的合法性也備受質(zhì)疑?？陀^地說(shuō)，城管從誕生之日起，就存在著“先天性疾病”：法律地位不明、執(zhí)法邊界不清、執(zhí)法程序失范。根據(jù)《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)……”問(wèn)題在于現(xiàn)在的城管執(zhí)法部門大多是事業(yè)編制，由于人員不足，一些地方采取臨時(shí)聘用制，聘請(qǐng)協(xié)管員管理，而且人員素質(zhì)不高。同時(shí)，城管管的事，都是別人“管不了”、“管不好”、“不愿管”的事；城管管的人，都是管窮人，是在“搶”攤販的飯碗，當(dāng)然要受到攤販的反對(duì)，還要受到普通市民的指責(zé)，他們?cè)诘懒x上備受煎熬，且執(zhí)法時(shí)因不具有限制人身自由權(quán)，而達(dá)不到管理目的。而公安管壞人，有限制人身自由權(quán)，易管理；工商管富人，好管理。城管普遍感到?jīng)]有職業(yè)榮譽(yù)感，沒(méi)有工作的尊嚴(yán)感。

另外，社會(huì)對(duì)城管評(píng)價(jià)有失偏頗，城管被妖魔化。2008年4月7日，網(wǎng)易發(fā)布的 《城管被百度百科解釋成“打砸搶”》一文中“城管”一詞的釋義被惡搞。文章稱，在百度百科上，城管被這樣釋義：⑴名詞：以暴力手段維持形象，專門欺壓租不起商鋪、辦不起執(zhí)照的商販以及其他弱勢(shì)群體的黑社會(huì)組織。例句：城管上道，雞飛狗跳。⑵形容詞：形容殘暴、血腥、恐怖。例句：你也太城管了?、莿?dòng)詞：等同于打砸搶。例句：他不老實(shí)就城管他一下?、葒@詞：無(wú)奈之意。例句：這世道，城管！⑸代詞，例句：關(guān)門，放城管。城管被妖魔化，一是與城管隊(duì)員素質(zhì)低有關(guān)；二是與市民對(duì)城管剝奪其享受生活便利和物價(jià)便宜的權(quán)利不滿，以及對(duì)攤販的同情有關(guān)；三是與攤販為了維護(hù)利益刻意丑化城管有關(guān)。所以，城管面臨的壓力大且不被理解，他們覺(jué)得很委屈、很無(wú)奈、很氣憤，抱怨自己是體制的受害者。例如：2009年6月19日，河南濟(jì)源市城管手持“我要生存，還我尊嚴(yán)”的條幅集體在市政府門前上訪，不滿他們?cè)谡盗兄斜贿吘壔牡匚?。于是，他們便產(chǎn)生一種內(nèi)心的自我否定，甚至不敢表露自己的城管身份，覺(jué)得低人一等，無(wú)法產(chǎn)生職業(yè)的尊嚴(yán)感；進(jìn)而產(chǎn)生一種冷漠麻木的心態(tài)，對(duì)攤販的疾苦失去了應(yīng)有的同情，對(duì)攤販所需要的正義對(duì)待和人格尊嚴(yán)的渴望無(wú)動(dòng)于衷。

當(dāng)一群無(wú)職業(yè)榮譽(yù)感和尊嚴(yán)感的人掌握公共權(quán)力時(shí)，就少了一份寬容，多了一份憤怒；就少了一份自律，多了一份對(duì)他律的排斥。而當(dāng)社會(huì)矛盾無(wú)法輕易通過(guò)說(shuō)服得到解決時(shí)，當(dāng)公共權(quán)力沒(méi)有得到有效控制時(shí)，如果執(zhí)法一旦遇到挑戰(zhàn)，這種麻木冷漠的心態(tài)便轉(zhuǎn)化為急躁暴戾的心態(tài)，他們的不滿、失落、憤怒便會(huì)在執(zhí)法中發(fā)泄出來(lái)，簡(jiǎn)單粗暴的暴力執(zhí)法便成為可能，沖突也就不可避免。

城管與小商販之間的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是城市管理與居民謀生權(quán)之間的矛盾。城管處于一邊揮手執(zhí)法，一邊端碗要飯的尷尬境地，只是因?yàn)楸仨毻瓿烧晦k的任務(wù)，維護(hù)城市秩序；攤販處于一邊擺攤謀生，一邊違法被趕的無(wú)奈困境，只是迫于生存的壓力。城管取消攤販必然會(huì)引起攤販的反對(duì)，這本來(lái)就是一對(duì)矛盾，更何況是兩個(gè)失落的群體為了維護(hù)自身利益和尊嚴(yán)，矛盾沖突必然產(chǎn)生。

二、培育健康社會(huì)心態(tài)是化解城管與攤販矛盾的社會(huì)基礎(chǔ)

人沒(méi)有尊嚴(yán)，受到不公平待遇，都會(huì)覺(jué)得自己是弱勢(shì)，形成弱勢(shì)心理。弱者要么自卑，自我沉淪；要么無(wú)所畏懼，挑戰(zhàn)法律，對(duì)抗社會(huì)。無(wú)論哪種都是無(wú)法回避的社會(huì)問(wèn)題?；馍鐣?huì)矛盾，在于促進(jìn)社會(huì)的公平正義，培育健康的社會(huì)心態(tài)，讓人有尊嚴(yán)地活著。所以，“十二五”規(guī)劃綱要明確提出要“培育奮發(fā)進(jìn)取、理性平和、開(kāi)放包容的社會(huì)心態(tài)。”培育健康的社會(huì)心態(tài)，需要文化引領(lǐng)和制度規(guī)范。

（一）培育健康的社會(huì)心態(tài)，需要先進(jìn)的文化引領(lǐng)

⒈政府要樹立寬容和善的以人為本的執(zhí)政理念。在城市管理中，以人為本體現(xiàn)為城市管理為了誰(shuí)，城市管理依靠誰(shuí)的問(wèn)題。城市管理就是為了讓廣大市民的生活變得的更加美好。城管是為了人民管理城市，而不是為了城市管理人民。為此，政府必須樹立寬容、服務(wù)的觀念，以服務(wù)城市、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)市民為宗旨，必須對(duì)被管理者多一份體諒、多一份尊重、多一份寬容、多一份服務(wù)。這就要求政府應(yīng)當(dāng)放松對(duì)就業(yè)的限制，從行政上指導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)上引導(dǎo)，積極鼓勵(lì)和保護(hù)被管理者的基本人權(quán)——生存權(quán)，形成以機(jī)會(huì)平等為基礎(chǔ)的開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)。對(duì)于13億人口的發(fā)展中大國(guó)來(lái)說(shuō)，有些階段是難以逾越的。攤販經(jīng)濟(jì)應(yīng)該成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要補(bǔ)充部分。政府應(yīng)該取消對(duì)攤販的管制，采取較為寬松的登記制度或者登記豁免制度。政府應(yīng)為攤販提供攤位，并作為一種政治責(zé)任加以落實(shí)。例如：2007年上海推出《城市設(shè)攤導(dǎo)則》試行稿，雖是試行，但也體現(xiàn)了服務(wù)人民的理念。2009年2月，江西省廢止《江西省取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)辦法》；同年5月20日，江蘇省十一屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過(guò) 《南京市市容管理?xiàng)l例 （修正案）》，首次以法規(guī)的形式明確規(guī)定街頭設(shè)攤的合法化，這是在城市管理方面進(jìn)步的表現(xiàn)。

⒉全社會(huì)要普遍樹立社會(huì)主義法治理念，形成理性平和的心態(tài)。社會(huì)主義法治理念的基本要求是人人必須守法?！吧妗辈皇沁`法的理由，貧窮不是違法的借口，更不是暴力抗法的護(hù)身符。無(wú)照經(jīng)營(yíng)畢竟是違法行為，農(nóng)民工進(jìn)城謀生，應(yīng)該提升素質(zhì)，樹立守法意識(shí)，遵守城市的社會(huì)秩序，服從城管的管理，不得破壞環(huán)境，影響交通。如果法律滯后或者不合理，可以通過(guò)人大修法，或通過(guò)攤販自治組織促進(jìn)法律修改。在法律未修改之前，任何人都不得以任何理由不遵守法律。

當(dāng)然，城管執(zhí)法目的是為了社會(huì)的和諧有序，執(zhí)法部門不能“只罰”不管，而應(yīng)該樹立執(zhí)法為民的理念，必須依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法；必須文明執(zhí)法，以人為本；必須提高隊(duì)伍素質(zhì)。

（二）培育健康的社會(huì)心態(tài)，需要公平正義的制度規(guī)范

當(dāng)前，社會(huì)弱勢(shì)心理的普遍存在，反映了法制不健全，社會(huì)公平缺失的現(xiàn)實(shí)。攤販的弱勢(shì)心理和“情緒表達(dá)”不能一味歸咎他們的“不理性”、“不守法”，城管的弱勢(shì)心理和簡(jiǎn)單粗暴不能一味歸咎他們的 “不寬容”、“不文明”，而應(yīng)該歸咎于管理者在法律制度設(shè)計(jì)上有失誤、在管理理念上有偏差。因此，要用公平正義的制度，構(gòu)建一個(gè)人人肯努力、人人有機(jī)會(huì)、人人有尊嚴(yán)的社會(huì)。

⒈建立攤販自治組織，構(gòu)建順暢的社會(huì)溝通機(jī)制。利益訴求表達(dá)渠道不暢是社會(huì)心態(tài)惡化的重要原因。由于城管與攤販溝通不夠，造成的誤解和偏見(jiàn)，導(dǎo)致了他們之間矛盾的加劇，甚至有時(shí)引發(fā)惡性事件。因此必須建立攤販自治組織，使之成為攤販表達(dá)和維護(hù)自身利益的代言者。要構(gòu)建在政府領(lǐng)導(dǎo)下的攤販與城管之間的協(xié)商對(duì)話制度、利益表達(dá)和博弈制度，構(gòu)建一個(gè)利益相關(guān)者共同參與和溝通的平臺(tái)，才能使決策更符合現(xiàn)實(shí)國(guó)情和民意。同時(shí)，還應(yīng)該充分發(fā)揮物業(yè)、居（村）委等基層自治組織和相關(guān)社會(huì)機(jī)構(gòu)的作用，拓寬社情民意表達(dá)渠道；政府應(yīng)推行領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾制度，把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道。通過(guò)教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。

⒉完善立法的商談機(jī)制，制定公平正義的良法?，F(xiàn)代社會(huì)的公平正義是法治的正義。正義只有通過(guò)良好的法律才能實(shí)現(xiàn)。而良法又是法律得以實(shí)施的前提，是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。如果法律喪失對(duì)社會(huì)生活的敏銳觀察力以及對(duì)社會(huì)主流價(jià)值的良好吸收力，法律的生命必將枯萎。良法必須尊重人權(quán)和公平正義。但是，當(dāng)前城管與攤販矛盾沖突的背后主要是立法的不公。

一是表現(xiàn)為立法理念的偏頗。城管之法常常被看成“治民”的工具，法律為管理者設(shè)定的管理權(quán)力大，而城管權(quán)力運(yùn)行又缺乏有效規(guī)范和監(jiān)督，而且責(zé)任追究制度也不夠完善。

二是立法體制不民主。在缺乏民主決策和監(jiān)督制度的情況下，在制度設(shè)計(jì)中，被管理者處于弱勢(shì)地位。城管立法由于缺乏商談機(jī)制，立法中過(guò)度追求單純的秩序價(jià)值，沒(méi)有考慮到相關(guān)利益方的利益訴求；過(guò)多強(qiáng)調(diào)被管理者的義務(wù)，忽視了部分弱勢(shì)群體的生存現(xiàn)實(shí)以及權(quán)利的保護(hù)。由于立法不公，導(dǎo)致執(zhí)法不公，執(zhí)法生態(tài)惡化，矛盾激化。相反，如果法律的服從者也是法律的制定者，法律就能在最大程度上滿足各方利益，得到普遍認(rèn)同，其實(shí)施的阻力就小。

立法公正是起點(diǎn)的公平。因此，城管立法必須是規(guī)范城管執(zhí)法部門的行政權(quán)力，保障行政管理相對(duì)人公平競(jìng)爭(zhēng)謀求有尊嚴(yán)生活的良法，只有這樣才能減少矛盾。因?yàn)槠胶偷男膽B(tài)來(lái)自平等的機(jī)會(huì)和平等的對(duì)待。

［1］蔡定一.城管與小販的戰(zhàn)爭(zhēng)如何終結(jié)［N］.社會(huì)科學(xué)報(bào)，2010－12－02（3）.

［2］陳海松.法律公正是構(gòu)建和諧社會(huì)的法治基礎(chǔ)［J］.行政與法，2007，（03）.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Cultivate Healthy Mentality to Resolve Conflicts between City－appearance Keepers and Stall－keepers

Chen Haisong

In the quick progress of urbanization，conflicts between city－appearance keepers and stall keepers are gradually exposed to the public，which result from various factors in economy， society，law，social system，etc.with unhealthy social mentality being the main trigger.The government should cultivate tolerant and rational social mentality to make every citizen live with dignity through progressive cultural guidance and equal and just regulations and system，thus constituting the social basis of defusing the conflicts between city－appearance keepers and stall keepers.

equality and justice；tolerance and rationality；personal dignity；conflicts’ defusing

D630.1

A

1007－8207（2011）08－0061－03

2011－05－13

陳海松 （1969—），男，江西人，中共上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通工作委員會(huì)黨校副教授，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)。

本文系上海市委黨校2010年一般課題的階段性成果。