張 荊

刑事政策視角下的永城經(jīng)驗(yàn)研究

張 荊

(北京工業(yè)大學(xué)，中國(guó)北京100022)

河南省永城市經(jīng)過(guò)三年多改革創(chuàng)新，社會(huì)治安明顯好轉(zhuǎn)，引起了學(xué)界的普遍關(guān)注。永城經(jīng)驗(yàn)是什么?永城經(jīng)驗(yàn)是否具有可復(fù)制性和可持續(xù)性?犯罪學(xué)教授專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)為此進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。結(jié)論是:永城經(jīng)驗(yàn)的核心是區(qū)域特點(diǎn)定位準(zhǔn)確條件下的治安手段管理創(chuàng)新;觀(guān)念變革先行推動(dòng)社會(huì)治安管理創(chuàng)新;建立以“治安卡口堵控網(wǎng)”為主要特色的立體治安防控網(wǎng)絡(luò)體系;推進(jìn)警務(wù)機(jī)制改革，向管理要警力;爭(zhēng)取財(cái)政投入，迅速推進(jìn)“科技強(qiáng)警”;構(gòu)建新型警民關(guān)系等。永城經(jīng)驗(yàn)既有地域的特殊性，也有跨區(qū)域的普遍性，為全國(guó)社會(huì)治安管理創(chuàng)新提供了新思路。而進(jìn)一步探索社會(huì)治安管理創(chuàng)新的長(zhǎng)效機(jī)制;“科技強(qiáng)警”中的硬件到位和軟件跟進(jìn);警務(wù)評(píng)價(jià)體系變革中的調(diào)查技術(shù)手段科學(xué)化等仍要進(jìn)一步完善。

刑事政策;永城經(jīng)驗(yàn);警務(wù)機(jī)制

由中國(guó)政法大學(xué)、北京工業(yè)大學(xué)、華東政法大學(xué)、河南警察學(xué)院組成的犯罪學(xué)專(zhuān)家考察團(tuán)于2011年5月29日至6月4日對(duì)河南省永城市公安局信息指揮中心、文化路派出所、芒碭路派出所、芒山派出所的種莊和張莊治安卡點(diǎn)、劉河派出所孫廠(chǎng)治安卡點(diǎn)、臥龍派出所劉園村治安卡點(diǎn)、灤湖派出所治安卡點(diǎn)、拘留所、城郊煤礦等15家單位進(jìn)行調(diào)研，召開(kāi)座談會(huì)2次，訪(fǎng)談對(duì)象12人，收集和分析了相關(guān)歷史資料，對(duì)永城社會(huì)治安防控體系建設(shè)進(jìn)行了較全面的考察和研究。

一、問(wèn)題的提出

永城市地處河南省東部，是省轄縣級(jí)市，距離商丘市區(qū)98公里，有“豫東門(mén)戶(hù)”之稱(chēng)。2007年以前，永城市的社會(huì)治安管理名不見(jiàn)經(jīng)傳，2007年刑事案件立案數(shù)為4696起，犯罪率為31．3?，略低于當(dāng)年的全國(guó)平均犯罪率。①2007年全國(guó)刑事犯罪立案數(shù)為480．8萬(wàn)起，犯罪率為36．4?。2008年在全省158個(gè)縣的社會(huì)安全感調(diào)查中排名120位，即倒數(shù)第38位。

2008年以來(lái)，永城市的犯罪數(shù)量大幅下降，社會(huì)治安明顯好轉(zhuǎn)。2008年的刑事案件立案數(shù)下降至2241起、2009年降至1632起、2010年繼續(xù)降至1523起，分別比前一年下降了 52．3%、27．2%、6．7%。其中，2009年的犯罪率為10．9?，低于全國(guó)平均犯罪率的30．9個(gè)萬(wàn)分點(diǎn)。②2009年全國(guó)刑事犯罪立案數(shù)為558萬(wàn)起，犯罪率為41．8?。犯罪率的降低帶來(lái)社會(huì)安全感的提升，2010年永城市社會(huì)安全感調(diào)查一躍為全省第65位，與2008年相比提升了55個(gè)位次。2010年永城市公安局被黨中央、國(guó)務(wù)院授予“上海世博會(huì)先進(jìn)集體”，被評(píng)為“河南省平安建設(shè)先進(jìn)單位”。省內(nèi)外近百家兄弟單位紛沓而至參觀(guān)學(xué)習(xí)，“永城模式”、“永城樣板”、“永城經(jīng)驗(yàn)”等報(bào)道不斷見(jiàn)諸報(bào)端。是什么因素促成永城市社會(huì)治安的迅速好轉(zhuǎn)和犯罪數(shù)量急劇下降?永城的經(jīng)驗(yàn)是否具有代表性、可復(fù)制性和可持續(xù)性呢?犯罪學(xué)專(zhuān)家考察團(tuán)帶著這些問(wèn)題意識(shí)，從刑事政策學(xué)的角度，對(duì)永城現(xiàn)象進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)研和分析。

二、永城社會(huì)治安管理創(chuàng)新的基本定位

刑事政策是以國(guó)家機(jī)關(guān)、地方政府為主體，以預(yù)防犯罪、抑制犯罪為中心，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序有序的社會(huì)活動(dòng)過(guò)程，包括立法、警察、檢察、法院、司法及行政的運(yùn)行的全過(guò)程，其中相關(guān)的政策和措施是刑事政策研究的基礎(chǔ)。警察階段的主要任務(wù)是實(shí)施預(yù)防、打擊犯罪，搜查、逮捕犯罪嫌疑人等，通過(guò)這些活動(dòng)達(dá)到維護(hù)公共安全和社會(huì)秩序的目的。因各個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)環(huán)境、犯罪特點(diǎn)不同，其刑事政策的制定應(yīng)有所差異，應(yīng)具有針對(duì)性。因此，準(zhǔn)確的區(qū)域定位，有的放矢的刑事政策制定，是預(yù)防和抑制犯罪的重要前提。

2008年，現(xiàn)任永城市公安局局長(zhǎng)的邵明杰從民權(quán)縣調(diào)入永城，這是一位有思想、有魄力、敬業(yè)坦蕩、極具人格魅力的公安局長(zhǎng)，2009年由他和孫棟梁政委為核心的新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子走馬上任。面對(duì)永城市復(fù)雜的治安形勢(shì)，他們深入基層調(diào)查研究，科學(xué)分析永城市社會(huì)治安現(xiàn)狀及原有治安管理方式的不足，為社會(huì)治安管理創(chuàng)新進(jìn)行切合實(shí)際的定位，根據(jù)準(zhǔn)確的定位，制定了相應(yīng)的刑事政策。

永城地處河南、山東、江蘇，安徽四省交匯處，全市29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中就有18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與外省毗鄰，是典型的“一腳踏兩省，雞鳴聞三縣”的邊界城市，總?cè)丝?494464人，其中農(nóng)業(yè)人口1292474，占總數(shù)的86．5%，城市化率僅為13．5%，大大低于全國(guó)城市化率(47%)，①均為2010年永城統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和全國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。屬于全國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力輸出大市，外出打工的農(nóng)民工比例高，農(nóng)村多為老人、婦女和兒童留守。近年來(lái)永城依托自然優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展煤炭、面粉加工、文化旅游，2010年GDP達(dá)290億元，躋身全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展百?gòu)?qiáng)縣之一。四省交界的地理環(huán)境，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出打工，村內(nèi)治安力量空虛，以及地方經(jīng)濟(jì)的迅速崛起等要素的疊加形成了刑事犯罪的“盆地效應(yīng)”，使周邊市縣的犯罪分子流竄至該市作案的比例高。根據(jù)2007年永城犯罪高峰年度的刑事案件立案數(shù)(4696起)分析，85%屬流竄犯罪，農(nóng)村發(fā)生的搶劫、搶奪案件97%的被侵害對(duì)象為老人和婦女。同時(shí)，隨著煤炭企業(yè)和城市的發(fā)展，征地拆遷、土地塌陷賠償?shù)葞?lái)的利益沖突凸顯，各種斗毆事件增加。面對(duì)這些變化，傳統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)式“嚴(yán)打”和“人海戰(zhàn)術(shù)”已經(jīng)無(wú)法有效地控制犯罪的增加。

面對(duì)新的治安形勢(shì)和特點(diǎn)，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，永城市公安局制定出有針對(duì)性的刑事政策，主要包括“治安防控網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)，特別是加強(qiáng)對(duì)治安卡口堵控網(wǎng)和視頻監(jiān)控網(wǎng)的重點(diǎn)建設(shè);爭(zhēng)取政府財(cái)政投入，強(qiáng)化科技強(qiáng)警力度;改革公安管理體制，充分調(diào)動(dòng)公安民警的工作積極性;轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的打防觀(guān)念，提升公安在預(yù)防犯罪中的功能;破除公安機(jī)關(guān)的神秘主義，改善警民關(guān)系等。這些刑事政策針對(duì)性強(qiáng)，實(shí)施后效果顯著。

三、獨(dú)具特色的“治安卡口堵控網(wǎng)”建設(shè)

2009年以來(lái)永城市公安局先后研究出臺(tái)了《街面巡邏防控網(wǎng)建設(shè)工作方案》、《社區(qū)防控網(wǎng)建設(shè)工作方案》、《重點(diǎn)場(chǎng)所管控網(wǎng)建設(shè)工作方案》、《區(qū)域警務(wù)協(xié)作網(wǎng)建設(shè)工作方案》、《治安卡口堵控網(wǎng)建設(shè)工作方案》，著手建立集“打防管控”功能于一體、覆蓋全市城鄉(xiāng)的立體治安防控體系。

(一)巡邏防控網(wǎng)建設(shè)。永城市公安局將城區(qū)根據(jù)人口、面積、治安狀況劃分為12個(gè)巡邏區(qū)，農(nóng)村以警務(wù)工作站為依托劃分為若干個(gè)區(qū)域，科學(xué)規(guī)劃巡邏路線(xiàn)，確定易發(fā)案區(qū)域的必巡點(diǎn)，采取機(jī)動(dòng)車(chē)巡、自行車(chē)巡和步巡等多種方式，確保不留巡邏盲區(qū)和死角。巡邏實(shí)施1名民警帶3名治安聯(lián)防員的“1+3”巡邏防控方式。實(shí)行一警多能，交警既管交通也管治安，派出所民警有警接警，無(wú)警巡邏，大大增加了市民的見(jiàn)警率。

(二)社區(qū)防控網(wǎng)建設(shè)。按1名社區(qū)民警管轄1000戶(hù)或3000人的標(biāo)準(zhǔn)，在城市社區(qū)實(shí)行“1+2”的工作方式(即1名社區(qū)民警帶領(lǐng)2名專(zhuān)職戶(hù)籍協(xié)管員)，在農(nóng)村實(shí)行“1+3”的工作方式(即1名責(zé)任區(qū)民警帶領(lǐng)3名治安聯(lián)防員)，加強(qiáng)人口、特別是流動(dòng)人口的管理，探索“以房管人”、“以業(yè)管人”的新方法。

(三)重點(diǎn)場(chǎng)所管控網(wǎng)建設(shè)。對(duì)全市120余家旅館、留宿洗浴場(chǎng)所進(jìn)行重點(diǎn)管理，安裝身份證電子自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)，對(duì)20余家?jiàn)蕵?lè)場(chǎng)所實(shí)行流動(dòng)“紅旗黑旗”管理制度，提高業(yè)主對(duì)場(chǎng)所治安管理的內(nèi)驅(qū)力。

(四)區(qū)域警務(wù)協(xié)作網(wǎng)建設(shè)。定期舉辦跨區(qū)域協(xié)作會(huì)議，建立多警種、友鄰公安機(jī)關(guān)的協(xié)作互動(dòng)機(jī)制，積極開(kāi)展SIS超級(jí)情報(bào)平臺(tái)向周邊友鄰公安機(jī)關(guān)拓展，免費(fèi)為其搭建信息采集平臺(tái)，共享社會(huì)治安信息研判成果。

永城市最具地方特色的是“治安卡口堵控網(wǎng)”建設(shè)。扎實(shí)的“堵控網(wǎng)”建設(shè)對(duì)堵截流竄犯罪起到了至關(guān)重要的作用。永城市的“堵控網(wǎng)”分為三個(gè)層次，即在城區(qū)主要路口和鬧市區(qū)建立了42個(gè)治安警亭;在出入城所有道路上建立7個(gè)具有高清智能抓拍識(shí)別系統(tǒng)、身份證比對(duì)系統(tǒng)、出租車(chē)查錄系統(tǒng)的智能卡口;在內(nèi)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要路口設(shè)立30個(gè)治安卡點(diǎn)，在與外省、縣、市毗鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了70個(gè)結(jié)合部卡點(diǎn)。所有治安卡點(diǎn)搭建或租借固定房屋，設(shè)立顯著公安標(biāo)識(shí)，備有警犬、阻車(chē)工具、視頻監(jiān)控、GPS定位對(duì)講機(jī)等。在卡口的隊(duì)伍建設(shè)上，成立了7個(gè)卡口大隊(duì);在100個(gè)農(nóng)村卡口實(shí)施“1+2+3”的值守工作方式，即1名民警帶領(lǐng)2名治安聯(lián)防員和3名村組干部或治安積極分子。在對(duì)劉園村治安卡點(diǎn)調(diào)研時(shí)，執(zhí)勤的蘇老漢告訴我們，在村里青壯勞力外出打工，治安力量薄弱的情況下，由公安派出所民警帶領(lǐng)設(shè)立的治安卡點(diǎn)是保障鄉(xiāng)村治安的最好方式。

永城市用42個(gè)警亭、107個(gè)治安卡點(diǎn)編織成的三級(jí)堵控網(wǎng)，配合現(xiàn)代信息管理技術(shù)，逐漸構(gòu)筑了社會(huì)治安的快速反應(yīng)能力，形成了3分鐘區(qū)域合圍，5分鐘城區(qū)關(guān)門(mén)，15分鐘全市封閉的“以靜制動(dòng)”、打擊流竄犯罪的新格局。2011年4月14日上午10時(shí)，市公安局接到報(bào)警，一輛別克車(chē)玻璃被砸，車(chē)中37萬(wàn)元現(xiàn)金被盜，犯罪嫌疑人駕駛京KH5566奧迪轎車(chē)逃走，指揮中心立即發(fā)布各卡口盤(pán)查涉案車(chē)輛的指令。10時(shí)05分，執(zhí)勤民警發(fā)現(xiàn)該嫌疑車(chē)在311國(guó)道疾駛，迅速派出警車(chē)追趕至呂店村，此時(shí)正值趕集日，街道車(chē)多人多，奧迪車(chē)瞬間消失，民警搜查中未發(fā)現(xiàn)該車(chē)，卻發(fā)現(xiàn)路邊停靠的一輛魯C2R988奧迪車(chē)，于是上前詢(xún)問(wèn)車(chē)旁?xún)赡凶?，該?chē)突然啟動(dòng)，甩下兩名男子向東疾駛，兩名男子則拔刀反抗被擒。嫌疑車(chē)逃至王引河邊，被架好阻車(chē)工具嚴(yán)陣以待的民警攔截，掉頭回竄至劉河街道無(wú)路可逃，棄車(chē)西竄，11時(shí)25分嫌疑人在一處建設(shè)中的民房?jī)?nèi)被捕獲，在作案的奧迪車(chē)中搜出21副假車(chē)牌、撬盜工具、電子干擾器等。三名嫌疑人是被稱(chēng)為“江洋大盜”的黑龍江人楊某某(男，46歲)，王某某(男，37歲)、張某某(男，31歲)。利用卡口堵控和現(xiàn)代信息技術(shù)，該案件從報(bào)案到犯罪嫌疑人被抓獲僅用了1小時(shí)25分鐘。

從犯罪學(xué)的角度看，當(dāng)一個(gè)區(qū)域加大預(yù)防和打擊刑事犯罪力度時(shí)，會(huì)出現(xiàn)犯罪者向周邊區(qū)域流動(dòng)，拉動(dòng)周邊區(qū)域的犯罪率上升的現(xiàn)象。犯罪學(xué)專(zhuān)家考察團(tuán)在對(duì)永城社會(huì)治安防控體系調(diào)研初期，也曾擔(dān)心這種“犯罪漂移”現(xiàn)象。但調(diào)研后的結(jié)果是永城周邊市縣未出現(xiàn)明顯的犯罪率大幅上升的現(xiàn)象。

從圖1分析看，2008年打造“打防管控網(wǎng)”以來(lái)，永城市周邊的河南省夏邑縣刑事犯罪立案數(shù)表現(xiàn)為持續(xù)下降;安徽省蕭縣和碭山縣立案數(shù)有升有降，總趨勢(shì)為下降;安徽省渦陽(yáng)縣為有降有升，上升趨勢(shì)不明顯。

圖1 永城市及周邊縣刑事案件立案數(shù)

項(xiàng)目 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年2931 4696 2241 1632 1523河南夏邑縣 832 907 846 809 793安徽碭山縣 1537 1234 1565 1891 1426安徽渦陽(yáng)縣 1896 2672 1940 1697 2034安徽蕭縣永城市1538 1739 1669 1892 1296

從圖2搶劫、搶奪、盜竊(簡(jiǎn)稱(chēng)“兩搶一盜”)案件變化看，2008年以來(lái)，夏邑縣和渦陽(yáng)縣“兩搶一盜案件”為持續(xù)下降;蕭縣和碭山縣有升有降，總趨勢(shì)為下降。為什么永城市的“打防管控網(wǎng)”建設(shè)未出現(xiàn)“犯罪的漂移”現(xiàn)象呢?分析永城市公安局近年來(lái)的立案和破案統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以找出相關(guān)原因。

圖2 永城市及周邊縣“兩搶一盜”案件立案數(shù)

項(xiàng)目 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年2439 3564 1959 1183 1188河南夏邑縣 637 749 653 647 628安徽碭山縣 1111 892 1121 1488 1082安徽渦陽(yáng)縣 1291 1860 1374 1212 1161安徽蕭縣永城市1187 1386 1218 1256 1137

表1 永城市立案數(shù)、破案數(shù)統(tǒng)計(jì)

從表1可以看出2008年以后永城市連續(xù)3年破案數(shù)超過(guò)立案數(shù)，調(diào)研了解到，主要原因是陳年積案被大量偵破，以及治安卡口堵控網(wǎng)及時(shí)抓捕犯罪現(xiàn)行，不光破本市的積案，也包括外市縣積案，不光是堵截本市的犯罪現(xiàn)行，也堵截了周邊縣市的犯罪現(xiàn)行。比如，2010年下半年，通過(guò)出入城智能卡口，查獲本市和外省市縣違法犯罪案件68起，抓獲“三逃人員”①三逃人員指批捕在逃人員、負(fù)案在逃人員、服刑或羈押在逃人員。23人，因此在永城市出現(xiàn)了破案數(shù)超過(guò)立案數(shù)的現(xiàn)象，規(guī)避了區(qū)域打擊帶來(lái)的“犯罪漂移”現(xiàn)象。在永城市流傳著這樣的順口溜:“邵明杰來(lái)永城/永城天空萬(wàn)里晴/設(shè)卡點(diǎn)/搞治安/大偷小盜一鍋端/查網(wǎng)吧/查旅館/賭博賣(mài)淫全收斂/挖線(xiàn)索/追逃犯/幾十年殺人(犯)都逮遍。”表明了群眾對(duì)邵明杰局長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的永城公安偵破積案的贊譽(yù)。

四、積極爭(zhēng)取政府財(cái)政支持，強(qiáng)化科技強(qiáng)警能力

永城市高度重視社會(huì)治安信息系統(tǒng)的建設(shè)，提出“向科技要警力，向信息化要戰(zhàn)斗力”的工作思路，研究出臺(tái)《社會(huì)治安視頻監(jiān)控網(wǎng)建設(shè)工作方案》和《虛擬社會(huì)防控網(wǎng)建設(shè)方案》。科技強(qiáng)警離不開(kāi)地方政府的財(cái)政支持，永城市政府將科技強(qiáng)警納入市財(cái)政預(yù)算，先后投資2000萬(wàn)元打造社會(huì)治安管理信息平臺(tái)。

2009年，永城市公安局爭(zhēng)取到政府一期投資1200萬(wàn)元，安裝監(jiān)控探頭221個(gè)，實(shí)現(xiàn)了城區(qū)街道、重點(diǎn)單位、繁華商業(yè)中心等地域的全覆蓋。同時(shí)建立起了城市警用地理信息平臺(tái)，利用航拍和二、三維疊加技術(shù)繪制出立體三維電子地圖。建立了四色刑事研判系統(tǒng)、公安督察視頻監(jiān)控系統(tǒng)、智能識(shí)別卡口系統(tǒng)、SIS超級(jí)情報(bào)系統(tǒng)。在公安局指揮中心，憑借視頻和鼠標(biāo)就可以對(duì)全市社會(huì)治安管理工作進(jìn)行精確指揮。

按照扁平化指揮的要求，永城市公安局建立起集GPS衛(wèi)星定位、視頻監(jiān)控調(diào)取等多功能于一體的110綜合指揮調(diào)度系統(tǒng)，接到群眾報(bào)案后指揮調(diào)度系統(tǒng)能迅速查明報(bào)警人位置，搜索出最近距離的警員和警車(chē)位置，實(shí)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)指揮，警察以最快速度到達(dá)事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)。在信息化強(qiáng)警的二期建設(shè)上政府繼續(xù)投入800余萬(wàn)元，增加視頻監(jiān)控的“秒拍”功能，以及將視頻監(jiān)控網(wǎng)向城市次干道及居民散居點(diǎn)延伸。

農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的視頻監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)被稱(chēng)為“天眼工程”，采用多渠道籌資的辦法，經(jīng)濟(jì)條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出資，經(jīng)濟(jì)條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則采取富裕戶(hù)和外出打工經(jīng)商者自愿捐資等辦法，首先在農(nóng)村集鎮(zhèn)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、村莊出入口、農(nóng)村治安卡點(diǎn)安裝一定數(shù)量的監(jiān)控探頭，并逐漸建成可覆蓋整個(gè)農(nóng)村重點(diǎn)區(qū)域的視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，將建成的100多個(gè)農(nóng)村治安卡點(diǎn)的視頻監(jiān)控系統(tǒng)匯入各派出所的視頻監(jiān)控中心，并實(shí)時(shí)上傳至局指揮中心。

在政府投資社會(huì)治安視頻監(jiān)控網(wǎng)的同時(shí)，永城市公安局還申請(qǐng)到政府社會(huì)治安設(shè)施硬件建設(shè)經(jīng)費(fèi)1000萬(wàn)元，購(gòu)置警車(chē)120余輛、電腦160余臺(tái)、GPS定位對(duì)講機(jī)230余部、車(chē)載臺(tái)60余部，大大提升了永城公安的實(shí)戰(zhàn)能力。

網(wǎng)上網(wǎng)下結(jié)合、人防物防技防結(jié)合形成社會(huì)治安的整體聯(lián)動(dòng)，提高了公安系統(tǒng)的社會(huì)治安管控范圍和快速反應(yīng)能力，以及破案的準(zhǔn)確率。2010年4月永城公安借助視頻監(jiān)控系統(tǒng)成功破獲工商銀行ATM機(jī)被盜案件，2010年2月15日，永城市工商銀行ATM機(jī)被撬，82萬(wàn)余元現(xiàn)金被盜。永城市公安局立即組成10余名民警參加的視頻調(diào)查組，仔細(xì)查看每一段監(jiān)控錄像，查找當(dāng)天在工商行附近行駛的可疑車(chē)輛，最終查找到犯罪嫌疑人翻墻入室的完整畫(huà)面，將案犯鎖定為因盜竊7次被勞教、判刑的慣盜洪某某，在商丘市區(qū)將其抓獲，隨后又在云南昭通市將另一名犯罪嫌疑人陳某某抓獲，陳某某曾在日本、新加坡、南非等國(guó)家打工，結(jié)伙盜竊多次。兩人分別交代了實(shí)施犯罪的全過(guò)程。該案件歷時(shí)52天破獲，并連帶破獲46起盜竊案件，其中案值10萬(wàn)元以上的7起。2010年11月，永城市公安局通過(guò)信息化指揮調(diào)度平臺(tái)，以及機(jī)動(dòng)化的快速出警，再創(chuàng)單月抓獲犯罪現(xiàn)行新紀(jì)錄，成功查獲13起，抓獲犯罪嫌疑人18人。

五、推動(dòng)公安體制改革

從專(zhuān)家組的調(diào)研結(jié)果分析，永城公安體制改革主要包括兩個(gè)方面:一是觀(guān)念的變革;二是警務(wù)機(jī)制的改革。

(一)刑事政策確定中的觀(guān)念變革。刑事政策的確定一是取決于對(duì)地域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人口構(gòu)成和社會(huì)發(fā)展的判斷及對(duì)地域犯罪特點(diǎn)的考量。二是取決于地方領(lǐng)導(dǎo)人治安管理的理念。警察是國(guó)家打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要力量，但是警察的功能中除了打擊犯罪以外，有無(wú)預(yù)防犯罪的功能，一直是國(guó)際警界爭(zhēng)論的問(wèn)題之一。如果搜查、逮捕、打擊犯罪是警察的唯一功能或重要功能的話(huà)，破案、破大案就會(huì)成為衡量警察績(jī)效的唯一標(biāo)準(zhǔn)或最重要標(biāo)準(zhǔn)，甚至成為警察一生的職業(yè)期待。警察存在的目的是為了制約犯罪和減少犯罪，與警察存在目的是為了多破案、破大案，兩者是刑事政策中的悖論。永城市公安局新的一任領(lǐng)導(dǎo)班子就任后，力圖走出“悖論”，大膽提出了“寧愿防范累死，不讓破案難死”的口號(hào)，這是公安系統(tǒng)刑事政策方面的重要觀(guān)念變化，就是說(shuō)“寧讓預(yù)防犯罪累死，也不讓打擊犯罪忙死”，強(qiáng)調(diào)警察在預(yù)防犯罪工作中的重要地位。

觀(guān)念的變革帶來(lái)工作方針的變化。永城市公安局的具體做法是:

1．嘗試調(diào)整績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)破大案是政績(jī)，零發(fā)案也是政績(jī)，逐漸實(shí)現(xiàn)績(jī)效導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。該局規(guī)定，凡月內(nèi)未發(fā)生“兩搶一盜”等可防性案件的派出所，第一個(gè)月獎(jiǎng)勵(lì)1萬(wàn)元，連續(xù)兩個(gè)月以上未發(fā)生“兩搶一盜”等可防性案件的可遞增獎(jiǎng)勵(lì)1萬(wàn)元。據(jù)了解在績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后的2010年1～9月，永城市公安局獎(jiǎng)勵(lì)零發(fā)案派出所18個(gè)，獎(jiǎng)勵(lì)金額達(dá)27萬(wàn)元。該措施有力地調(diào)動(dòng)了基層派出所預(yù)防犯罪的積極性。

2．探索民意主導(dǎo)警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)的警務(wù)工作強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)打”、強(qiáng)調(diào)逮捕犯罪嫌疑人數(shù)量，摧毀犯罪團(tuán)伙數(shù)量，組織打擊行動(dòng)的數(shù)量等。傳統(tǒng)警務(wù)工作的問(wèn)題在于公安報(bào)告的打防數(shù)據(jù)與群眾感受到的社會(huì)安全感差異甚大，上級(jí)的獎(jiǎng)杯與群眾的口碑差異甚大。永城公安在觀(guān)念變革中大膽提出“民意主導(dǎo)的警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，打擊力度不再是警務(wù)評(píng)價(jià)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是將群眾滿(mǎn)意度和社會(huì)安全感提升至衡量公安“打防管控”效果的重要尺度，確定了警務(wù)工作的價(jià)值取向與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，他們根據(jù)群眾安全感和滿(mǎn)意度調(diào)查，不斷找差距、抓預(yù)防、促整改。

3．開(kāi)展“平安建設(shè)大走訪(fǎng)”活動(dòng)。2010年，永城市組織600多名公安民警深入鄉(xiāng)村、街道、工礦，走訪(fǎng)居民近10萬(wàn)戶(hù)，大力宣傳平安社區(qū)建設(shè)和犯罪預(yù)防知識(shí)，發(fā)放安全防范小冊(cè)子30余萬(wàn)份，征求安全防范意見(jiàn)和建議4000多條，解決矛盾糾紛2100余件，并且逐漸確立了民警“包村聯(lián)?！钡墓ぷ鞣绞剑?guī)定每個(gè)行政村派駐一名包村民警，每周至少抽出一天到責(zé)任村進(jìn)行走訪(fǎng)，把握基層治安情況，宣傳法律法規(guī)，化解基層矛盾，將預(yù)防犯罪的工作做到實(shí)處。

4．利用各種媒體加大預(yù)防犯罪的宣傳力度。在地方電臺(tái)電視臺(tái)開(kāi)辟“平安之聲”、“平安之路”、“警界紀(jì)實(shí)”、“法制經(jīng)緯”等欄目，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)安裝了3000余個(gè)“平安大喇叭”，定期公布警情，講解犯罪預(yù)防和自我防范常識(shí)。在節(jié)假日和專(zhuān)項(xiàng)打擊行動(dòng)之前，通過(guò)發(fā)表局長(zhǎng)電視講話(huà)等形式，提醒市民保護(hù)好自己的家園，營(yíng)造打防違法犯罪的輿論氛圍。這些活動(dòng)提高了群眾自我防范能力，激發(fā)群眾維護(hù)社會(huì)治安、參與治安防控的自覺(jué)性和主動(dòng)性。

(二)警務(wù)機(jī)制的改革

警務(wù)機(jī)制改革是公安體制改革中的難點(diǎn)，永城市公安局新的一屆領(lǐng)導(dǎo)班子勇于挑戰(zhàn)工作難點(diǎn)，并從以下兩個(gè)方面推進(jìn)警務(wù)體制改革。

1．精簡(jiǎn)警務(wù)機(jī)構(gòu)，囤警于基層。做強(qiáng)基層派出所是降低治安管理成本，提高警察機(jī)動(dòng)性和實(shí)戰(zhàn)能力的重要保障，為解決長(zhǎng)期以來(lái)局直屬機(jī)構(gòu)臃腫、職能重疊和警力倒掛等問(wèn)題，永城市公安局大膽進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，將市局內(nèi)設(shè)單位從26個(gè)精簡(jiǎn)為12個(gè)，同時(shí)對(duì)警種警力進(jìn)行優(yōu)化組合，兩項(xiàng)改革共精簡(jiǎn)出警力160人，將其全部充實(shí)到基層派出所。

根據(jù)警力與人口比的要求，永城市公安缺警1100余人，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、警力下沉的基礎(chǔ)上，先后招聘巡防隊(duì)員、治安卡口協(xié)警、交通協(xié)管員、戶(hù)籍協(xié)管員、文職干部等治安輔助力量830余名，采取一名民警帶若干名治安輔助人員的工作方式，提升協(xié)警的工作能力，有效地充實(shí)了警察力量。

2．嚴(yán)格治警，從優(yōu)待警。(1)治警先治長(zhǎng)。永城公安局提出“治安先治警，治警先治長(zhǎng)”，積極地探索警務(wù)評(píng)價(jià)體系改革，實(shí)施“日議周獎(jiǎng)月評(píng)”制度，獎(jiǎng)優(yōu)罰懶，淘汰一批“劣長(zhǎng)”，同時(shí)為43名工作出色的中層領(lǐng)導(dǎo)干部解決了久拖未決的正副科級(jí)職級(jí)問(wèn)題，在中層干部中樹(shù)立起努力工作，奉獻(xiàn)警務(wù)，勇于擔(dān)當(dāng)?shù)膬r(jià)值取向，用領(lǐng)導(dǎo)干部的身先士卒帶動(dòng)全體民警的前赴后繼。

(2)廣開(kāi)言路。近年來(lái)，永城市公安局積極開(kāi)展“亮點(diǎn)警務(wù)”活動(dòng)，廣開(kāi)言路，充分發(fā)揮廣大民警的聰明才智，鼓勵(lì)“小發(fā)明”和“小創(chuàng)造”，局機(jī)關(guān)還篩選出治安防范、治安管理、犯罪預(yù)防等方面的難點(diǎn)問(wèn)題掛牌公示，讓廣大民警建言獻(xiàn)策，并將民警提出的“金點(diǎn)子”進(jìn)行實(shí)踐，將確有實(shí)效的“金點(diǎn)子”予以推廣。對(duì)于有工作思路，經(jīng)常提出“金點(diǎn)子”的民警，免試納入局后備干部人才庫(kù)，予以破格提拔任用。目前已經(jīng)逐漸形成具有單位特色的189個(gè)“小亮點(diǎn)”，并匯集成永城公安的品牌效應(yīng)，比如，交警大隊(duì)依托民警執(zhí)勤點(diǎn)建立免費(fèi)便民看車(chē)點(diǎn)，并為市民提供打氣和修車(chē)工具，和諧了警民關(guān)系等。

(3)從優(yōu)待警。積極改善民警的薪酬待遇，增加民警執(zhí)勤津貼、社區(qū)民警的特殊補(bǔ)助費(fèi)、節(jié)假日補(bǔ)助費(fèi)，每月拿出20多萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)基金，實(shí)現(xiàn)單位的工作績(jī)效與單位經(jīng)費(fèi)、負(fù)責(zé)人和民警的收入掛鉤。最大限度地調(diào)動(dòng)基層民警的工作積極性。在對(duì)芒碭路派出所民警的訪(fǎng)談中，他們自豪地告訴筆者，局新的領(lǐng)導(dǎo)班子上任后，他們每個(gè)月的收入增加了1000多元，比一墻之隔的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的工資還高出500元左右。另外，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視基層民警的子女教育與升學(xué)，為參加中考的民警子女協(xié)調(diào)聯(lián)系上重點(diǎn)高中，為高考分?jǐn)?shù)上二本線(xiàn)的民警子女發(fā)放1000～2000元的人才獎(jiǎng)。

幾年來(lái)，永城市公安局積極爭(zhēng)取市財(cái)政投入，努力改善基層民警的工作環(huán)境，先后對(duì)全局34個(gè)派出所和8個(gè)實(shí)戰(zhàn)單位進(jìn)行了“服務(wù)區(qū)、辦案區(qū)、辦公區(qū)、生活區(qū)”的四功能區(qū)的改造。這項(xiàng)工作的完成不僅規(guī)范一線(xiàn)單位辦公、辦案環(huán)境，方便了群眾報(bào)警和求助，而且保障了執(zhí)法過(guò)程中民警的安全。在我們參觀(guān)的所有派出所的生活區(qū)除了有住宿的相關(guān)設(shè)施外，還設(shè)有健身房、娛樂(lè)室等，為基層民警鍛煉身體、增強(qiáng)體質(zhì)，以及心理減壓服務(wù)。即使在比較偏僻的治安卡點(diǎn)，也都設(shè)有辦公、住宿和廚房等設(shè)施，為基層民警建立良好的工作環(huán)境。另外，局機(jī)關(guān)還為每一位來(lái)局辦事的基層民警提供免費(fèi)工作餐，讓基層民警感受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的關(guān)懷，使他們更加安心本職工作。

警察是社會(huì)秩序的守護(hù)者，警察個(gè)體工作的主動(dòng)性、積極性是警察綜合實(shí)力和戰(zhàn)斗力提升的基本保障，永城基層公安民警收入的提高和工作環(huán)境的改善使全局民警士氣大振，為永城社會(huì)治安打好翻身仗奠定了基礎(chǔ)。

六、建立新型警民關(guān)系

20世紀(jì)90年代以來(lái)，警察的專(zhuān)業(yè)化程度大大提高，同時(shí)大量保安公司的成立，以及群眾“自我保護(hù)”意識(shí)的增強(qiáng)，群眾與警察，群眾與治安管理部門(mén)的關(guān)系在疏遠(yuǎn)，群眾參與犯罪治理和預(yù)防的積極性在降低，主要表現(xiàn)為群眾對(duì)犯罪的舉報(bào)率在下降，路見(jiàn)犯罪視若無(wú)睹現(xiàn)象屢屢發(fā)生。從國(guó)際警察發(fā)展的歷史看，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，也不論警察的裝備多先進(jìn)和機(jī)動(dòng)程度多高，群眾對(duì)犯罪的檢舉都是警察立案和破案的重要條件，也是治理和預(yù)防犯罪的基本手段。在警務(wù)機(jī)制改革中，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都在思考如何重建新型警民關(guān)系。永城市公安局在新一輪警務(wù)機(jī)制改革中提出“從公安機(jī)關(guān)孤軍奮戰(zhàn)到群防群治工作方式轉(zhuǎn)變”的理念，并努力踐行這一理念。

(一)市公安局局長(zhǎng)邵明杰在網(wǎng)上公布了自己的手機(jī)號(hào)，提出24小時(shí)開(kāi)機(jī)，隨時(shí)傾聽(tīng)群眾訴求和接收?qǐng)?bào)案，直接參與解決群眾反映的問(wèn)題和困難。局長(zhǎng)的身先士卒帶來(lái)了其他領(lǐng)導(dǎo)干部的效仿。在專(zhuān)家組調(diào)研中筆者親眼見(jiàn)到、親耳聽(tīng)到公安局長(zhǎng)不時(shí)接收群眾來(lái)電，解決具體問(wèn)題。對(duì)于這一舉措專(zhuān)家組成員存有異議，一是有沒(méi)有必要非得公布局長(zhǎng)的手機(jī)號(hào)，由局長(zhǎng)事無(wú)巨細(xì)地解決小問(wèn)題，110指揮中心是否已可以完成相關(guān)的工作;二是有沒(méi)有必要24小時(shí)開(kāi)機(jī)，這種疲勞戰(zhàn)術(shù)能否長(zhǎng)久。不過(guò)筆者認(rèn)為，這一大膽舉措最起碼具有象征意義，在警察專(zhuān)業(yè)化和科層化的背景下，警察工作日益被神秘化，普通百姓能夠和公安局長(zhǎng)對(duì)話(huà)的機(jī)會(huì)幾乎為零，神秘化成為公安工作脫離群眾的重要原因，公安局長(zhǎng)的這一舉措無(wú)疑迅速拉近了群眾與公安機(jī)關(guān)的距離。

(二)“群眾看公安，關(guān)鍵看破案”。永城公安局新的一屆領(lǐng)導(dǎo)班子上任后，破大案、破積案，大大提高了警察在群眾中的威望，也增強(qiáng)了群眾與犯罪現(xiàn)象做斗爭(zhēng)的勇氣。同時(shí)公安機(jī)關(guān)在提高破案率的過(guò)程中，積極開(kāi)展退還贓款贓物活動(dòng)，過(guò)去一些基層公安機(jī)關(guān)由于執(zhí)法經(jīng)費(fèi)緊張，常將贓款作為破案經(jīng)費(fèi)使用，現(xiàn)在這種現(xiàn)象被禁止。近年來(lái)，永城市公安局先后召開(kāi)了13次公開(kāi)揭露犯罪行為和退還贓款贓物大會(huì)，共計(jì)退還被害者贓款贓物折合人民幣2000萬(wàn)元，被害者感激公安機(jī)關(guān)為其挽回經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)這一活動(dòng)也受到了社會(huì)各界廣泛贊譽(yù)，進(jìn)一步促進(jìn)了警民和諧。

(三)在“平安建設(shè)大走訪(fǎng)”活動(dòng)中，永城公安局了解到影響群眾安全感和滿(mǎn)意度的主要問(wèn)題集中在入室盜竊、盜竊家畜糧食等小案件，辦案手續(xù)等“小環(huán)節(jié)”，鄰里糾紛等“小矛盾”，民警服務(wù)上門(mén)少、見(jiàn)警率低等“小問(wèn)題”。于是提出“六小警務(wù)”，即關(guān)注群眾的“小需求”;化解民間“小糾紛”;辦好維護(hù)群眾利益的“小事情”;處理好影響社會(huì)治安穩(wěn)定與和諧的“小案件”;發(fā)現(xiàn)解決涉及民生問(wèn)題的“小困難”;排查解決影響安全的“小隱患”，使警務(wù)工作更加貼近民生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2009年8月～12月，全局民警為群眾辦好事實(shí)事2萬(wàn)余件，通過(guò)解決小問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)“大和諧”。

(四)重建群防群治體系。永城市公安局在招募、組建830人的專(zhuān)職巡防隊(duì)伍和3000多人的職業(yè)保安隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，還在城區(qū)建立起了以園林環(huán)衛(wèi)工人和公交出租車(chē)司機(jī)為主體的“平安志愿者”和“平安協(xié)管員”隊(duì)伍，實(shí)行“一崗雙責(zé)”，注冊(cè)人數(shù)達(dá)1600余人。在農(nóng)村則由村組干部、黨團(tuán)員、治安積極分子組成“護(hù)村隊(duì)”。這些社會(huì)治安志愿者由各級(jí)政府下發(fā)聘書(shū)，明確主要職責(zé)，即一旦發(fā)生警情，或勸阻，或及時(shí)報(bào)警，同時(shí)承擔(dān)民間糾紛調(diào)解和犯罪預(yù)防宣傳工作。在經(jīng)濟(jì)條件好的區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)由財(cái)政出資為每名“平安志愿者”和“平安協(xié)管員”每月增發(fā)30元的平安信息費(fèi)，或?yàn)槠滟?gòu)買(mǎi)人身意外保險(xiǎn)。

警民關(guān)系的改善，群防群治體系的重建，為群眾參與犯罪預(yù)防，檢舉犯罪行為以及公安偵查破案和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。2011年4月中旬，一名女士在東城區(qū)沱濱花園門(mén)口遭搶劫，兩名犯罪嫌疑人驅(qū)車(chē)逃逸，公安機(jī)關(guān)立即設(shè)卡堵截，在106卡口犯罪嫌疑人闖關(guān)逃至陳莊后棄車(chē)消失，陳莊群眾得知消息，積極為警察提供線(xiàn)索，協(xié)助警察追捕犯罪嫌疑人，最終將在麥田里假裝除草的犯罪嫌疑人抓獲，彰顯出警民合作法網(wǎng)恢恢。

七、永城經(jīng)驗(yàn)的評(píng)價(jià)

從專(zhuān)家組的調(diào)研結(jié)果看，永城市的社會(huì)治安管理創(chuàng)新的效果是明顯的，它帶來(lái)警務(wù)機(jī)制的高效有序，民警士氣的大振，警民關(guān)系的和諧，犯罪率的持續(xù)下降，社會(huì)治安的好轉(zhuǎn)，群眾安全感的提升，社會(huì)秩序的穩(wěn)定。綜合分析永城經(jīng)驗(yàn)既有跨區(qū)域的普遍性，也有地域的特殊性。

(一)關(guān)于地區(qū)刑事政策的制定。各省市在探索、推進(jìn)社會(huì)治安管理創(chuàng)新中，應(yīng)當(dāng)像永城市那樣在科學(xué)調(diào)研的基礎(chǔ)上，具體分析地域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人口構(gòu)成、社會(huì)發(fā)展及犯罪的地域特征，準(zhǔn)確為地域社會(huì)治安管理創(chuàng)新定位，制定有針對(duì)性刑事政策，在這點(diǎn)上永城刑事政策的制定過(guò)程具有全國(guó)借鑒的普遍性。

(二)關(guān)于觀(guān)念變革。在社會(huì)治安管理創(chuàng)新中，觀(guān)念變革先行至關(guān)重要，永城的經(jīng)驗(yàn)具有普遍的借鑒價(jià)值。打擊犯罪、偵查破案、維護(hù)社會(huì)治安是公安機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，但在現(xiàn)代警察建設(shè)中，警察預(yù)防犯罪的功能不容忽視，在打擊犯罪和預(yù)防犯罪的關(guān)系上，永城市努力擺脫傳統(tǒng)的警務(wù)觀(guān)念，強(qiáng)調(diào)“破大案是政績(jī)，零發(fā)案也是政績(jī)”，調(diào)整績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，注重建立民意為主導(dǎo)的警務(wù)評(píng)價(jià)體系，將警察的犯罪預(yù)防功能置于特殊的地位。預(yù)防犯罪的工作是繁瑣的，包括警察深入基層，做好預(yù)防犯罪的宣傳，破除警察的神秘色彩，密切警民關(guān)系，化解基層“小矛盾”、“小糾紛”，及時(shí)排查治安隱患，破案退贓，指導(dǎo)群防群治體系建立和完善等等。預(yù)防犯罪的工作沒(méi)有破大案那樣轟轟烈烈，但卻是社會(huì)治安根本好轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。

(三)精簡(jiǎn)局級(jí)機(jī)構(gòu)，囤警基層，嚴(yán)格治長(zhǎng)，廣開(kāi)言路，改善警察的薪酬待遇，從優(yōu)待警，向管理要警力等是永城警務(wù)機(jī)制改革的重要內(nèi)容。好的刑事政策確定后，警務(wù)人員工作的主動(dòng)性和積極性便成為社會(huì)治安好轉(zhuǎn)的決定性因素。永城警務(wù)機(jī)制改革充分調(diào)動(dòng)各級(jí)民警的工作積極性，是永城社會(huì)治安好轉(zhuǎn)的重要推動(dòng)力，具有普遍借鑒價(jià)值。

(四)永城市以“治安卡口堵控網(wǎng)”為主要特色的“打防管控”體系，以“陣地戰(zhàn)”的方法打擊堵截流竄犯罪的效果是明顯的，對(duì)跨省市結(jié)合部的中小城市，勞動(dòng)力輸出為主，鄉(xiāng)村治安力量空虛，外省市流竄犯罪猖獗的地域具有借鑒價(jià)值，“治安卡口堵控網(wǎng)”的建立能降低這類(lèi)區(qū)域的社會(huì)治安管理成本，并有效控制犯罪的流動(dòng)，最終達(dá)到全面抑制犯罪的效果。不過(guò)，“卡口堵控”是根據(jù)地域特征和犯罪特征而制定的，具有地域的特殊性。

(五)以地方政府大量的財(cái)政投入為依托，迅速提升公安機(jī)關(guān)的技術(shù)裝備和信息化水平是永城社會(huì)治安管理創(chuàng)新的又一亮點(diǎn)，向科技要警力是現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)，不過(guò)，永城是全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，具有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，市委市政府高度重視公安工作，對(duì)公安工作投入是巨大的。而對(duì)于缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力貧困縣市而言，短期內(nèi)很難復(fù)制永城的“科技強(qiáng)警”，因此，必須強(qiáng)調(diào)因地制宜，有計(jì)劃、分步驟、有側(cè)重點(diǎn)、多形式地推進(jìn)科技強(qiáng)警工作。

八、幾點(diǎn)建議

2008年以來(lái)，永城市公安銳意改革，僅用了三年多的時(shí)間使社會(huì)治安形勢(shì)迅速好轉(zhuǎn)，并創(chuàng)立出“永城經(jīng)驗(yàn)”。不過(guò)，“永城經(jīng)驗(yàn)”還需在實(shí)踐中進(jìn)一步磨合，還有很大的提升空間。

(一)探索中小城市社會(huì)治安管理創(chuàng)新的長(zhǎng)效機(jī)制?！坝莱墙?jīng)驗(yàn)”對(duì)于全國(guó)的中小城市社會(huì)治安管理具有較強(qiáng)的借鑒價(jià)值，但從“永城經(jīng)驗(yàn)”到“永城模式”還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走。所謂“治安模式”是指對(duì)地域社會(huì)治安規(guī)律的把握，對(duì)地域社會(huì)治安經(jīng)驗(yàn)的理性升華。在把握規(guī)律的前提下，確定責(zé)權(quán)利對(duì)稱(chēng)的規(guī)則，并根據(jù)這些既定的規(guī)則對(duì)社會(huì)治安進(jìn)行有效管理。

永城的社會(huì)治安管理創(chuàng)新經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，目前需要理性的升華。永城市為建立“立體治安防控體系”，先后出臺(tái)了“街面巡邏防控網(wǎng)建設(shè)方案”、“治安卡口堵控網(wǎng)建設(shè)方案”等近30個(gè)工作方案和通知，經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)積累，需要對(duì)這些工作方案進(jìn)行再審視，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，尋找問(wèn)題點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)規(guī)律，將成熟的工作方案逐漸轉(zhuǎn)變成地方的刑事政策、規(guī)則和地方法規(guī)，形成具有長(zhǎng)效機(jī)能的社會(huì)治安管理制度，保障“永城經(jīng)驗(yàn)”的可持續(xù)性，不會(huì)因單位一把手的變更而中斷。比如，永城公安民警薪酬增長(zhǎng)是振奮民警士氣的重要因素之一，但今后公安民警薪酬不能因地方財(cái)政多撥款而增加，或地方財(cái)政少撥款而減少。應(yīng)形成較為固定薪酬制度，公安民警作為具有一定職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員，薪酬制度可以規(guī)定為“高出地方同級(jí)公務(wù)員平均薪酬的20% ～30%”等，以保障公安民警士氣的可持續(xù)性。

(二)建立“科技強(qiáng)警”的長(zhǎng)效機(jī)制?？萍紡?qiáng)警的兩個(gè)基本要素，一是技術(shù)設(shè)備，二是人力資源。永城市公安局經(jīng)過(guò)幾年的努力，科技設(shè)備的硬件建設(shè)已經(jīng)達(dá)到同級(jí)公安系統(tǒng)的先進(jìn)水平，但如何運(yùn)用這些先進(jìn)的科技設(shè)備，發(fā)揮信息化的最大功效，則有賴(lài)于信息化技術(shù)在公安民警中的普及和公安民警對(duì)信息化技術(shù)掌握的程度。信息化技術(shù)的普及和培訓(xùn)應(yīng)成為今后永城公安“科技強(qiáng)警”工作的重點(diǎn)。同時(shí)要想讓永城公安繼續(xù)保持“科技強(qiáng)警”的領(lǐng)先地位，在實(shí)踐中組織團(tuán)隊(duì)開(kāi)發(fā)相關(guān)信息技術(shù)也是不可缺少的。公安民警掌握信息化的程度是“科技強(qiáng)警”可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

永城“科技強(qiáng)警”的重要標(biāo)志之一是視頻監(jiān)控系統(tǒng)的建立和可控范圍的迅速擴(kuò)大。在“科技強(qiáng)警”的過(guò)程中我們必須充分意識(shí)到電子探頭增長(zhǎng)的正負(fù)面效益。探頭具有一功多能的作用，一方面它能監(jiān)視犯罪者的行為，增強(qiáng)破案的準(zhǔn)確率和警察快速出警能力。另一方面它也容易侵害公民的榮譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)、肖像權(quán)等基本人權(quán)。從英國(guó)的警務(wù)改革看，傳統(tǒng)的對(duì)治安重點(diǎn)地區(qū)的集中整治的“破窗論”，因打擊犯罪重點(diǎn)明確，對(duì)普通市民沒(méi)有傷害，更受市民的歡迎，而上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始的以電子探頭嚴(yán)格監(jiān)控的“零容忍”的社會(huì)治安管理改革，則遭到市民的抵制，并使市民對(duì)警察信任度大幅下降。因?yàn)闊o(wú)差別的監(jiān)控使普通市民平添了被監(jiān)控的恥辱感，通過(guò)探頭采集信息后寄來(lái)的冷冰冰的罰單和傳票，則拉大警察與市民的距離。因此，我們?cè)谕七M(jìn)“科技強(qiáng)警”中應(yīng)當(dāng)接受英國(guó)警務(wù)改革的教訓(xùn)。

專(zhuān)家考察團(tuán)在對(duì)永城市派出所的調(diào)研中注意到規(guī)范上墻的內(nèi)容中有《卡點(diǎn)視頻監(jiān)控管理規(guī)定》，表明了永城公安系統(tǒng)對(duì)視頻監(jiān)控管理的超前性。該規(guī)定強(qiáng)調(diào)“視頻監(jiān)控錄像提取后只適用于對(duì)違法犯罪嫌疑人的犯罪行為的證據(jù)認(rèn)定”，但是“視頻監(jiān)控錄像必須是民警才能提取”，以及出現(xiàn)“泄密”、“泄露隱私”、“流傳到互聯(lián)網(wǎng)等媒體”所產(chǎn)生的法律責(zé)任由提取人自己承擔(dān)，這些規(guī)定給普通民警以太大的權(quán)力和太重的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)定視頻監(jiān)控錄像提取級(jí)別和職責(zé)，縮小權(quán)力和責(zé)任范圍。同時(shí)，通過(guò)地方法規(guī)或規(guī)則等形式，嚴(yán)格規(guī)范探頭的設(shè)置范圍、探頭安裝的審批單位、探頭資料采集時(shí)間、視頻監(jiān)控錄像資料的保管和銷(xiāo)毀期限、界定安裝探頭的公共空間，特別是內(nèi)保系統(tǒng)的探頭安裝更應(yīng)當(dāng)考慮到對(duì)單位職工人權(quán)的尊重。

(三)把握科學(xué)的調(diào)查方法，避免對(duì)刑事政策的誤導(dǎo)?！坝莱墙?jīng)驗(yàn)”中的“民意主導(dǎo)的警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，將群眾滿(mǎn)意度和社會(huì)安全感作為衡量公安機(jī)關(guān)“打防管控”效果的重要尺度，這是警務(wù)觀(guān)念變革的新思路，永城市公安局為此進(jìn)行了大膽的探索，并收到了良好的社會(huì)效果。不過(guò)，調(diào)研中專(zhuān)家考察團(tuán)也提出了科學(xué)的調(diào)查方法的把握是社會(huì)滿(mǎn)意度和社會(huì)安全感調(diào)查可信度的基礎(chǔ)。

首先，調(diào)查方應(yīng)當(dāng)盡可能是利益不相關(guān)的“第三方”，調(diào)查采用隨機(jī)抽樣的方法，保障調(diào)查的覆蓋面和客觀(guān)性;其次，滿(mǎn)意度和社會(huì)安全感調(diào)查主要有兩種形式，即問(wèn)卷調(diào)查和電話(huà)訪(fǎng)談?wù){(diào)查。這兩種方法都應(yīng)當(dāng)避免警察親自登門(mén)拜訪(fǎng)不滿(mǎn)意者，拜訪(fǎng)者可能是好心，想進(jìn)一步了解不滿(mǎn)意的原因，改善今后的工作。但登門(mén)拜訪(fǎng)和追問(wèn)會(huì)帶來(lái)被訪(fǎng)者的心理恐慌，影響以后調(diào)查的真實(shí)性。解決了解不滿(mǎn)意原因的方法，可以在調(diào)查問(wèn)卷的最后一頁(yè)設(shè)計(jì)“不滿(mǎn)意的原因”等開(kāi)放式問(wèn)題，讓調(diào)查對(duì)象自由填寫(xiě)。電話(huà)調(diào)查也可以通過(guò)第三者詳細(xì)詢(xún)問(wèn)不滿(mǎn)意的原因，或者通過(guò)召開(kāi)不同職業(yè)、不同層次的市民代表座談會(huì)，采取座談的方式了解群眾不滿(mǎn)意的原因。

科學(xué)的調(diào)查結(jié)果是制定正確刑事政策的依據(jù)，而可信度低的調(diào)查則會(huì)誤導(dǎo)刑事政策的制定。在進(jìn)行“民意主導(dǎo)的警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”的改革中，我們應(yīng)當(dāng)注意對(duì)科學(xué)方法的把握，保障“民意主導(dǎo)的警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”改革的可持續(xù)性。

Criminal Policy Perspective on Yong Cheng Experience

ZHANG Jing
(Beijing University of Technology，Beijing China 100022)

Aftermore than three years of reform and innovation，Yong Cheng city in Henan province hasmade a significant turn for a better social order，which arouseswidespread attention in the academic world．Questions arise as:whatwas the Yong Cheng experience?Can the Yong Cheng experience be replicated and sustained elsewhere?To find answers to these questions，an expert team on criminology conducted onsite research．Their conclusion is that at the core of the Yong Cheng experience are conditions regarding the region’s unique and precise location favorable to themanagementmethods and innovation for law and order，the transformation concept of prioritizing themanagement and innovation of law and order in the society，establishing a“social security control network”as themain characteristic of the three－dimensional security control network system，promoting the reform of the police system，giving police strength to management，gaining financial participation，quick promotion of a“Strengthening police by science and technology，”building new police－ public relations，etc．The Yong Cheng experience involves the uniqueness of its existing geographical area，but it also spans universally to all regions，which allows for new ideas in the management and innovation of law and order for societies throughout the whole country．To further explore the long－term effectiveness of the society’s law and ordermanagement and innovation mechanism，the hardware of the“Strengthening police by science and technology”must be in place with the software following close behind，and the technology，science，methods，etc．for the investigation into the transformation of the police evaluation system still needs to be further perfected．

Criminal Policy;Yong Cheng Experience;Policing Mechanisms

D616

A

1008－2433(2011)06－0005－08

2011－09－08

張荊(1957—)，男，北京人，北京工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院教授，日本一橋大學(xué)法學(xué)博士，中國(guó)預(yù)防青少年犯罪研究會(huì)常務(wù)理事，主要研究方向?yàn)榉ㄉ鐣?huì)學(xué)。