服務(wù)型政府建設(shè)亟需頂層設(shè)計(jì)

　　
　　建設(shè)服務(wù)型政府是我國行政體制改革的核心、重點(diǎn)和重要目標(biāo)。如何科學(xué)制定服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，以頗具遠(yuǎn)見的頂層設(shè)計(jì)和宏觀指導(dǎo)，為服務(wù)型政府建設(shè)制定明確的時(shí)間表、構(gòu)建科學(xué)的目標(biāo)體系、確定服務(wù)型政府建設(shè)的路線圖，這應(yīng)成為國家長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略任務(wù)。
　　
　　加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)戰(zhàn)略指導(dǎo)的重要意義
　　加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略指導(dǎo)，有助于將中央關(guān)于建設(shè)服務(wù)型政府的精神和要求落到實(shí)處。建設(shè)服務(wù)型政府，是黨的十六屆六中全會(huì)以來中央明確提出的關(guān)于深化行政體制改革的重大戰(zhàn)略部署。為有效貫徹落實(shí)中央的這一重大戰(zhàn)略決策，迫切需要對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)行科學(xué)的戰(zhàn)略指導(dǎo)。缺乏這一戰(zhàn)略指導(dǎo)，中央關(guān)于建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)略部署就難以真正有效地加以落實(shí)。為防止這種情況，迫切需要根據(jù)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略全局和發(fā)展趨勢(shì)，研究制定服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，使服務(wù)型政府建設(shè)在科學(xué)戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，目標(biāo)明確、重點(diǎn)突出、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分階段推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)。
　　加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略指導(dǎo)，有助于對(duì)各項(xiàng)體制改革進(jìn)行總體協(xié)調(diào)。建設(shè)服務(wù)型政府是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及政治體制、行政體制、財(cái)政體制等各項(xiàng)體制改革。加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略指導(dǎo)，有助于對(duì)各項(xiàng)體制改革進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確改革的先后順序和戰(zhàn)略重點(diǎn)，協(xié)調(diào)各項(xiàng)體制改革的關(guān)系，使各項(xiàng)體制改革緊緊圍繞“建設(shè)服務(wù)型政府”這一中心，相互銜接、相互配套，從而為服務(wù)型政府建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的體制基礎(chǔ)。
　　加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略指導(dǎo)，有助于科學(xué)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國的服務(wù)型政府建設(shè)。中央明確提出建設(shè)服務(wù)型政府以來，各地服務(wù)型政府建設(shè)步伐明顯加快，并創(chuàng)造了許多新鮮經(jīng)驗(yàn)。但迄今為止，各地對(duì)服務(wù)型政府的理解、采取的做法和推進(jìn)的策略等都存在明顯差別。為規(guī)范服務(wù)型政府建設(shè)，急需宏觀戰(zhàn)略的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。制定服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，科學(xué)界定服務(wù)型政府內(nèi)涵，明確服務(wù)型政府建設(shè)的時(shí)間表、目標(biāo)系和路線圖，對(duì)全國各地服務(wù)型政府建設(shè)具有重要的指導(dǎo)、規(guī)范、協(xié)調(diào)和促進(jìn)作用，必將極大地推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。
　　加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略指導(dǎo)，有助于實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃和全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十六大確立了到2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，黨的十七大提出了實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求，黨的十七屆五中全會(huì)提出了制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議。在這一背景下，研究制定服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，使服務(wù)型政府建設(shè)主動(dòng)適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，就能夠不斷滿足人民群眾對(duì)提高生活質(zhì)量的新期待，有效化解社會(huì)矛盾，為科學(xué)發(fā)展和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式創(chuàng)造良好環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)提供保障。
　　研究制定服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃
　　明確服務(wù)型政府建設(shè)的時(shí)間表。建設(shè)服務(wù)型政府是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求和題中應(yīng)有之義，是深化行政體制改革的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)。因此，與我國實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)和深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，我國建成服務(wù)型政府的時(shí)間表應(yīng)確定在2020年。
　　構(gòu)建服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)系。建設(shè)服務(wù)型政府的總體戰(zhàn)略目標(biāo)與若干子目標(biāo)構(gòu)成了目標(biāo)系統(tǒng)，簡(jiǎn)稱“目標(biāo)系”。到2020年，當(dāng)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)和行政管理體制改革總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，我國應(yīng)建成符合國情、比較完善、基本公共服務(wù)水平顯著提高、基本公共服務(wù)能力顯著增強(qiáng)的服務(wù)型政府。這就是未來十年我國服務(wù)型政府建設(shè)的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。該目標(biāo)包括以下子目標(biāo)：一是結(jié)果目標(biāo)。包括：基本公共服務(wù)的覆蓋面，到2020年我國服務(wù)型政府建成之時(shí)，基本公共服務(wù)應(yīng)覆蓋城鄉(xiāng)全體居民；基本公共服務(wù)的均衡度，到2020年我國基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間和不同人群之間的差別明顯縮小，基本公共服務(wù)的均衡度明顯提高；基本公共服務(wù)的水平，到2020年我國基本公共服務(wù)水平不僅與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，滿足人民群眾對(duì)公共服務(wù)的基本需求，而且應(yīng)達(dá)到人均GDP同等水平國家的平均或以上水平；基本公共服務(wù)的供給效率，到2020年要使我國基本公共服務(wù)的成本明顯降低，基本公共服務(wù)的供給效率明顯提高；公眾滿意度，到2020年我國社會(huì)各界和各個(gè)階層的公眾對(duì)政府提供的基本公共服務(wù)要達(dá)到比較滿意。二是能力目標(biāo)。政府職能轉(zhuǎn)變是否到位，按照黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》的要求，到2020年，要實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，這是我國政府職能轉(zhuǎn)變的根本方向和戰(zhàn)略重點(diǎn)，其精神實(shí)質(zhì)，就是要實(shí)現(xiàn)政府職能向公共服務(wù)的根本轉(zhuǎn)變；政府組織結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化，衡量政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化與否，就是看政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是否符合精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，是否實(shí)現(xiàn)了政府組織機(jī)構(gòu)和人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變；政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理，政府提供基本公共服務(wù)是以政府財(cái)力為基礎(chǔ)的，必須按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，調(diào)整和優(yōu)化政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使政府公共服務(wù)支出成為政府財(cái)政支出的主體；政府運(yùn)行機(jī)制是否完善，提高政府基本公共服務(wù)供給能力，必須不斷改革和完善政府運(yùn)行機(jī)制，包括科學(xué)化、民主化和法治化的決策機(jī)制，規(guī)范有序、公開透明、便民高效的執(zhí)行機(jī)制，科學(xué)合理、客觀公正、及時(shí)準(zhǔn)確的評(píng)估機(jī)制，標(biāo)準(zhǔn)明確、監(jiān)督有力的約束機(jī)制等。三是過程目標(biāo)。建設(shè)人民滿足的服務(wù)型政府，必須優(yōu)化政府流程，包括：透明度，要建立健全各類公開辦事制度，依法明確公開的內(nèi)容、公開的渠道、公開的時(shí)間等；民主化，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；規(guī)范性，依據(jù)國家法律法規(guī)，研究制定政府提供公共服務(wù)的基本程序和行為規(guī)范，并要求公務(wù)員嚴(yán)格按照既定程序和規(guī)范辦事；便利性，按照以人為本和方便群眾的要求，及時(shí)有效、方便快捷地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
　　確定服務(wù)型政府建設(shè)的路線圖。通過改革，構(gòu)建適應(yīng)服務(wù)型政府要求的體制和機(jī)制。第一，構(gòu)建社會(huì)主義公共政治體制。服務(wù)型政府是為公民和社會(huì)服務(wù)的政府，這樣的政府，只能建立在民主政治的基礎(chǔ)之上。在我國，民主正在由階級(jí)民主走向社會(huì)公共民主。建立在公共民主基礎(chǔ)之上的政治體制就是公共政治體制。只有不斷改革、發(fā)展和完善公共政治體制，才能為服務(wù)型政府建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)，提供強(qiáng)有力的政治保障。第二，構(gòu)建社會(huì)主義公共行政體制。所謂公共行政體制，就是執(zhí)行公共意志、行使公共權(quán)力、制定公共政策、管理公共事務(wù)、生產(chǎn)公共產(chǎn)品、提供公共服務(wù)、滿足社會(huì)公共需求的行政組織體系和政府管理制度。構(gòu)建社會(huì)主義公共行政體制，迫切需要加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，將政府主要職能盡快轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)上來；按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，建立健全以公共服務(wù)部門為主體的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的政府組織體系；創(chuàng)新行政運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變。第三，構(gòu)建社會(huì)主義公共財(cái)政體制。建設(shè)服務(wù)型政府，必須改革財(cái)政體制，構(gòu)建滿足社會(huì)公共需求的公共財(cái)政體制。為此，必須加大政府基本公共服務(wù)的投入，增加政府支出用于改善民生和社會(huì)事業(yè)的比重，切實(shí)提高基本公共服務(wù)水平；按照推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的要求，加大對(duì)農(nóng)村和落后地區(qū)基本公共服務(wù)的投入，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間基本公共服務(wù)的差距；按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置各級(jí)政府的財(cái)力，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力保障。
　　如何加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)
　　制定服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃是一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略決策，必須在系統(tǒng)深入研究的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)行科學(xué)決策。第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和宏觀指導(dǎo)。建議國務(wù)院研究制定全國性的服務(wù)型政府建設(shè)的總體戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)地方服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)行戰(zhàn)略指導(dǎo)和戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。地方縣級(jí)以上政府應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，研究制定本級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃。各級(jí)政府制定的服務(wù)型政府建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃，應(yīng)相互銜接、相互協(xié)調(diào)、相互配套，在省區(qū)之內(nèi)，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)大體一致。第二，加強(qiáng)基本問題研究?？茖W(xué)制定服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，必須系統(tǒng)深入地研究我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀及其未來的發(fā)展趨勢(shì)，全面系統(tǒng)地了解人民群眾對(duì)基本公共服務(wù)的需求和期待，比較研究世界各國公共服務(wù)的供給經(jīng)驗(yàn)、主要特點(diǎn)和基本規(guī)律，使服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃建立在科學(xué)研究和準(zhǔn)確判斷的基礎(chǔ)之上。第三，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧。研究制定服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，必須始終堅(jiān)持以人為本、全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)的方針，使服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略相配套，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的基本公共服務(wù)需求。第四，堅(jiān)持民主、科學(xué)決策。各級(jí)政府研究制定服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，必須廣泛聽取社會(huì)各界的意見，實(shí)行聽證制度、公示制度和專家論證制度。應(yīng)盡量量化、細(xì)化服務(wù)型政府建設(shè)的各項(xiàng)目標(biāo)，使之可比較、可評(píng)估、可監(jiān)督、可落實(shí)，避免大而化之、籠而統(tǒng)之的現(xiàn)象。（作者為國家行政學(xué)院教授，北京大學(xué)兼職教授、博導(dǎo)，國家社科基金重大項(xiàng)目“建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略與對(duì)策研究”首席專家）