基礎(chǔ)教育中誰是真正的最終的委托人?對(duì)于這個(gè)問題的不同認(rèn)識(shí)，決定了不同的基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策。政策作為國(guó)家制定和頒布的正式文本式制度，充分體現(xiàn)著政府和人民中存在的社會(huì)意識(shí)這一非正式制度。而制度或者政策是交易活動(dòng)中所形成的規(guī)則。這一規(guī)則主要用來消除交易中的信息不對(duì)稱，對(duì)委托代理關(guān)系進(jìn)行治理。在這其中，委托人起了規(guī)定交易活動(dòng)的質(zhì)量目標(biāo)的作用。因?yàn)槲腥说淖兏鼪Q定了基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策變遷的路徑成因，委托人的變更使得政策變遷的主體發(fā)生變化，導(dǎo)致基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策變遷呈現(xiàn)出由純強(qiáng)制性政策變遷向半強(qiáng)制性政策變遷，再向半誘致性政策變遷的路徑特征。委托人參與基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策制定，基礎(chǔ)教育政策變遷將以誘致性變遷為主導(dǎo)。
　　
　　一、基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策純強(qiáng)制性變遷路徑成因
　　
　　在基礎(chǔ)教育交易活動(dòng)中，當(dāng)以政府為本位，以政府為委托人時(shí)，基礎(chǔ)教育交易活動(dòng)的規(guī)則，即基礎(chǔ)教育交易活動(dòng)的制度或政策，就往往是以政府作為基礎(chǔ)教育政策變遷的主體。在基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策中，當(dāng)政府作為委托人來規(guī)定基礎(chǔ)教育的質(zhì)量目標(biāo)時(shí)，基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策往往是隨著政府意志的變遷而變遷的。這種情況下，基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策變遷往往表現(xiàn)為純強(qiáng)制性政策變遷和半強(qiáng)制性政策變遷；變遷較為迅速、頻繁和反復(fù)，政策變遷較少建立在社會(huì)需求的基礎(chǔ)之上，是供給方主導(dǎo)的政策變遷，政策變遷供給往往過剩。我國(guó)“文革”前的基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策就表現(xiàn)出這種特征。政府用極短的時(shí)間，建國(guó)僅僅一二年，就改變了舊有基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策，高考改為全國(guó)統(tǒng)考；培養(yǎng)目標(biāo)改為有社會(huì)主義覺悟的勞動(dòng)者。這些政策快速而充分體現(xiàn)了政府快速增強(qiáng)國(guó)力、加強(qiáng)集權(quán)和鞏固政權(quán)等意愿和意志。但這些政策難以鞏固和穩(wěn)定，一是民眾沒有這種政策的需求。高校人學(xué)考試、招生錄取政策，中小學(xué)的教材政策、課程政策和教學(xué)管理等基礎(chǔ)教育的質(zhì)量政策，由集中到分散再到集中的反復(fù)，強(qiáng)制性基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策變遷出現(xiàn)供給過剩的局面。二是隨著政府意志由增強(qiáng)國(guó)力、鞏固政權(quán)變化到改變舊有的政治意識(shí)形態(tài)、文化傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣上，基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策又發(fā)生了巨大變化，有了文革的開門教學(xué)、重思想政治和輕科學(xué)文化知識(shí)的基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策，取消了全國(guó)統(tǒng)一考試和錄取的政策，采取政治審查，推薦入學(xué)的政策，忽視科學(xué)文化知識(shí)考察，大大削減了科學(xué)文化知識(shí)課程?；A(chǔ)教育質(zhì)量政策在文革前出現(xiàn)了較大的變遷和反復(fù)。文革前的基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策變遷基本上是一種純強(qiáng)制性政策變遷的動(dòng)因，政策變遷完全出于政府的意愿，并沒有得到非政府主體的訴求、贊同和支持，其政策變遷的第一、第二行動(dòng)主體都是政府，因而表現(xiàn)出了純強(qiáng)制性政策變遷的所有特征。
　　在基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策中，當(dāng)受教育者等非政府主體作為委托人來規(guī)定基礎(chǔ)教育的質(zhì)量目標(biāo)時(shí)，基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策往往是隨著受教育者意愿的變遷而變遷的。這種情況下，基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策變遷往往表現(xiàn)為半強(qiáng)制性政策變遷和半誘致性政策變遷，變遷較少、較為緩慢，政策變遷較多建立在社會(huì)需求的基礎(chǔ)之上，是需求方主導(dǎo)的政策變遷，政策變遷供給往往不足。我國(guó)“文革”后的基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策就表現(xiàn)出這種特征。
　　
　　二、基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策半強(qiáng)制性變遷路徑成因
　　
　　改革開放以后，在基礎(chǔ)教育交易活動(dòng)當(dāng)中，當(dāng)逐步以政府為本位，以政府為委托人，轉(zhuǎn)變?yōu)橐允芙逃邽楸疚?，以受教育者為委托人時(shí)，基礎(chǔ)教育交易活動(dòng)的規(guī)則，即基礎(chǔ)教育交易活動(dòng)的制度或政策，就逐步由以政府作為基礎(chǔ)教育政策變遷的主體，變化為政府主體與非政府主體或受教育者共同作為變遷主體，并逐步向以受教育者為主的情況轉(zhuǎn)變。基礎(chǔ)教育政策變遷的動(dòng)因，由純強(qiáng)制性政策變遷逐步變化到半強(qiáng)制性政策變遷和半誘致性制度變遷。政府由基礎(chǔ)教育政策變遷的第一及第二行動(dòng)主體逐步變化為第一行動(dòng)主體再變化為第二行動(dòng)主體，而受教育者等非政府主體則由不參與變化到第二行動(dòng)主體，再變化為第一行動(dòng)主體。
　　改革開放初期，基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策的變遷還保留著強(qiáng)制性政策變遷的痕跡。但這時(shí)的強(qiáng)制性政策變遷以半強(qiáng)制性政策變遷為主。第一行動(dòng)主體是政府，但第二行動(dòng)主體卻主要是非政府主體的民眾。政府用極短的時(shí)間，僅僅一二年，就改變了“文革”時(shí)期的基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策，高考改為全國(guó)統(tǒng)考。招生政策改為統(tǒng)一錄取?；A(chǔ)教育的教材政策和課程政策的統(tǒng)一集權(quán)政策等，這些政策都快速而充分體現(xiàn)了政府加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增強(qiáng)國(guó)力等意愿和意志。同時(shí)，渴望有一個(gè)闊別已久的求知求學(xué)的機(jī)會(huì)也是廣大受教育者等非政府主體的需要。因?yàn)樗麄兎e極地充當(dāng)了第二行動(dòng)主體。為了表示在總體上贊同、支持和積極利用這些政策，受教育者等非政府的第二行動(dòng)集團(tuán)，對(duì)當(dāng)時(shí)的基礎(chǔ)教育政策給予了熱情，因而，這些基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策得到了迅速的鞏固。但由于此時(shí)，受教育者等非政府主體仍然沒有處在委托人的地位，他們的意愿沒有能得到充分的體現(xiàn)，他們不能規(guī)定基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策的目標(biāo)，他們只能被動(dòng)地利用和適應(yīng)由政府這第一行動(dòng)主體發(fā)起的基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策的變遷，政府的意愿與受教育者的意愿只有一部分是相同的，即希望得到的是一個(gè)良好的公平的求知求學(xué)受基礎(chǔ)教育的機(jī)會(huì)，但國(guó)家的意愿只是提供一個(gè)對(duì)國(guó)家有利的基本的基礎(chǔ)教育機(jī)會(huì)，由此來制定基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策。如重點(diǎn)校政策、統(tǒng)一高考招生政策等。為了應(yīng)對(duì)這些政策，非政府主體在實(shí)際中，運(yùn)用大量行動(dòng)策略，應(yīng)試基礎(chǔ)教育、片面追求升學(xué)率、加重學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)等做法大量出現(xiàn)。使得這些政策運(yùn)行的成本和代價(jià)仍然居高不下，所以，政府又不得不頻頻出臺(tái)一系列抑制這些問題的政策。半強(qiáng)制性基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策變遷也存在著供給過?；蚬┬璨黄胶獾那闆r。
　　
　　三、基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策半誘致性變遷路徑成因
　　
　　改革開放中期，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有所提高，人們的生活水平有所提高。人們的民本意識(shí)開始萌發(fā)，加之開放的影響，西方民主、人本思想的影響，人們開始加強(qiáng)了自身在各項(xiàng)活動(dòng)中的主體意識(shí)，包括在基礎(chǔ)教育活動(dòng)中和基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策的變遷中，受教育者等非政府主體作為基礎(chǔ)教育交易活動(dòng)中的委托人的地位開始逐步確立。受教育者等非政府主體開始為基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策設(shè)定目標(biāo)，他們逐漸成為了基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策變遷的第一行動(dòng)集團(tuán)。政府在綜合國(guó)力有所提高的情況下，也更關(guān)注人民的需求和意愿，對(duì)人民為滿足自身需求和意愿的行為進(jìn)行支持，幫助作為“第一行動(dòng)主體”的人民達(dá)成他們的目標(biāo)，制定相應(yīng)的政策來做到這一點(diǎn)，政府逐漸成為基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策變遷的第二行動(dòng)主體。我國(guó)基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策變遷逐步過渡到半誘致性政策變遷的動(dòng)因模式階段。
　　受教育者等非政府主體由于不滿基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策所導(dǎo)致的基礎(chǔ)教育實(shí)踐中嚴(yán)重的應(yīng)試基礎(chǔ)教育、片面追求升學(xué)率和學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的問題，作為基礎(chǔ)教育的委托人，他們或者更換代理人，到國(guó)外去接受基礎(chǔ)教育，或者力圖充當(dāng)基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策變革的第一行動(dòng)集團(tuán)，將他們的利益和要求體現(xiàn)在新的政策當(dāng)中。基礎(chǔ)教育對(duì)于受教育者來說最大的利益不是學(xué)生考試和死記硬背，而是要提高能力和素質(zhì)，為終身的學(xué)習(xí)和幸福打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，在受教育者等非政府主體中開始出現(xiàn)了素質(zhì)教育的訴求。1988年第11期《上海基礎(chǔ)教育》(中學(xué)版)發(fā)表署名言實(shí)的文章，題為《素質(zhì)教育是初中基礎(chǔ)教育的新目標(biāo)》，這是基礎(chǔ)教育界正式出版的刊物中首次出現(xiàn)“素質(zhì)教育”一詞，標(biāo)志著非政府主體為改變?cè)械幕A(chǔ)教育質(zhì)量政策所導(dǎo)致的基礎(chǔ)教育質(zhì)量的應(yīng)試基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀，力圖影響和改革現(xiàn)有的基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策的開端。素質(zhì)教育這一概念起源于民間，由我國(guó)一些基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的實(shí)踐者提出，并在他們積極的推動(dòng)下發(fā)展起來，表明了非政府主體對(duì)于作為基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策變遷第一主體的積極性、主動(dòng)性和影響力。這之后，素質(zhì)教育的討論不斷地深入。隨著討論的深入，素質(zhì)教育的理論基礎(chǔ)逐漸構(gòu)建起來。作為一種首先由非政府的基礎(chǔ)教育實(shí)踐者提出的基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策思想，充分體現(xiàn)了非政府的民眾對(duì)于基礎(chǔ)教育質(zhì)量的需求，及對(duì)基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策的創(chuàng)新和訴求，這引起了政府關(guān)注和認(rèn)同，并在一定程度上決定了新時(shí)期的基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策的制定，但時(shí)間慢長(zhǎng)了一些。在非政府主體提出素質(zhì)教育的基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策目標(biāo)的多年以后，1993年，在中共中央和國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展綱要》這一中央級(jí)政策中，首次認(rèn)同并明確地提出中小學(xué)基礎(chǔ)教育中存在“應(yīng)試基礎(chǔ)教育”傾向，在政策中采用了在民間流傳已久、流傳很廣的用來概括基礎(chǔ)教育中所存在的種種質(zhì)量問題的概念。再稍晚一些，1994年，在《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校德育工作的若干意見》中首次采用了“素質(zhì)教育”這一在民間流傳已久、流傳很廣的用來消除“應(yīng)試基礎(chǔ)教育”所造成的基礎(chǔ)教育的種種質(zhì)量問題，改善基礎(chǔ)教育質(zhì)量的概念。提出“增強(qiáng)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，以及建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新要求和迫切需要的素質(zhì)教育”。在政策變革上，促成了1993年的取消重點(diǎn)學(xué)校政策，1994年的小學(xué)后、初中后和高中后“三級(jí)分流”，大力發(fā)展各種層次的職業(yè)基礎(chǔ)教育政策等基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策的出臺(tái)。其后的1999年的“3+x”的高考政策，2001年“加快構(gòu)建符合素質(zhì)教育要求的新的基礎(chǔ)教育課程體系”基礎(chǔ)教育新課程改革政策等都是政策響應(yīng)民間消除應(yīng)試基礎(chǔ)教育發(fā)展素質(zhì)教育的要求的，都是政府作為第二行動(dòng)主體響應(yīng)非政府的民間第一行動(dòng)主體進(jìn)行的基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策的變革和變遷，是典型的半誘致性政策變遷。
　　
　　四、誘致性變遷主導(dǎo)基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策變JaS2QdV7uNRZoupQCgg2n29mAbGPGvG0ErPDSwnHsHE=革
　　
　　明確了受教育者等非政府的個(gè)人在基礎(chǔ)教育中的委托人的地位之后，今后的基礎(chǔ)教育的變革就應(yīng)當(dāng)采取誘致性變遷的動(dòng)因模式。用半誘致性變革來制定政策，用誘致性變革來創(chuàng)造和設(shè)計(jì)政策，充分發(fā)揮受教育者等非政府主體作為變革的第一行動(dòng)主體和第二行動(dòng)主體的作用，政府發(fā)揮好作為第二行動(dòng)主體的作用。在民眾這一第一行動(dòng)主體的參與下，根據(jù)第一行動(dòng)主體所創(chuàng)造和設(shè)計(jì)出來的有關(guān)基礎(chǔ)教育質(zhì)量的非正式規(guī)則，與民眾一道共同作為第二行動(dòng)主體，認(rèn)同、支持、完善和最終制定正式的有關(guān)基礎(chǔ)教育質(zhì)量的規(guī)則，即基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策，使得只有民眾參與，民眾既是第一行動(dòng)主體，又是第二行動(dòng)主體的純誘致性變遷，迅速地轉(zhuǎn)化為有政府參與的、民眾即是第一行動(dòng)主體，政府是第二行動(dòng)主體的半誘致性變遷，從而加強(qiáng)制度、規(guī)則或政策變遷的進(jìn)程，克服純誘致性制度變遷所導(dǎo)致的制度供給不足和延遲，同時(shí)，避免強(qiáng)制性變遷所導(dǎo)致的制度供給過剩，制度變遷運(yùn)行成本過高等“政府失靈”的情況。力戒使用純強(qiáng)制性政策變遷模式，即只有政府參與，政府既是第一行動(dòng)主體，又是第二行動(dòng)主體的變遷。除非在緊急、危機(jī)和特殊的情況下，盡量少用半強(qiáng)制性政策變遷模式，即政府是第一行動(dòng)主體，民眾是第二行動(dòng)主體的變遷。
　　以誘致性變遷作為基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策變遷的主要?jiǎng)右?，可以使得我們的基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策更加能夠滿足受教育者的需要，更能符合基礎(chǔ)教育教學(xué)活動(dòng)的實(shí)際需要，更能滿足不同地區(qū)、不同個(gè)人的不同的多元化的實(shí)際需要?；A(chǔ)教育質(zhì)量政策內(nèi)涵必將顯現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)。
　　高考招生錄取政策將出現(xiàn)多元化的趨勢(shì)。統(tǒng)一時(shí)間、統(tǒng)一命題、統(tǒng)一錄取的政策必將為各校自定時(shí)間，自定考試方式、內(nèi)容、題目的自主考試、自主招生、自主錄取的政策所取代。這樣，考試的時(shí)間、地點(diǎn)可以錯(cuò)開，學(xué)生可在一年內(nèi)參加多個(gè)學(xué)校組織的在不同時(shí)間的多個(gè)考試，徹底改變一考定終身的基礎(chǔ)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)方式，從而從根本上消除應(yīng)試基礎(chǔ)教育的弊端。
　　義務(wù)教育階段的課程會(huì)朝著更加綜合、全面的方向發(fā)展，以使得受教育者能為將來的生存和學(xué)習(xí)打下更寬廣、更具適應(yīng)性的基礎(chǔ)。而較為專業(yè)性和學(xué)科性的知識(shí)，將放在高中階段的基礎(chǔ)教育課程當(dāng)中，并在高中階段大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)教育，使得學(xué)生能及早開發(fā)自身的愛好、特長(zhǎng)，得到更加個(gè)性化的發(fā)展。課程政策變革將朝著多元化和分權(quán)的方向發(fā)展。由現(xiàn)在以國(guó)家課程為主的政策變革到以地方、學(xué)校課程為主的政策。增強(qiáng)課程對(duì)地方、學(xué)校及學(xué)生的適應(yīng)性。使課程更能適應(yīng)當(dāng)?shù)貙W(xué)生的不同的實(shí)際需要。課程教材的編寫、選用交給學(xué)校，各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)審查工作。對(duì)于我們這樣一個(gè)地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、工農(nóng)差異較大的國(guó)家，各種情況的受教育者的需要很不相同，以學(xué)?；蛐１菊n程為主的課程政策，是使得基礎(chǔ)教育質(zhì)量政策中的課程政策能走上以誘致性變遷為主要?jiǎng)右虻淖冞w路徑的保證。農(nóng)村的學(xué)校，更應(yīng)注重農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)的傳授，使其學(xué)生畢業(yè)之后就能盡快較好地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)活動(dòng)，或具有進(jìn)一步學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)科技知識(shí)的能力。各經(jīng)濟(jì)技術(shù)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)應(yīng)當(dāng)開設(shè)一些與當(dāng)?shù)靥赜械馁Y源有關(guān)的課程，使其學(xué)生畢業(yè)之后能盡快地較好地利用當(dāng)?shù)氐馁Y源，從事生產(chǎn)活