水利工程投資管理運行體制研究

李愛民

根據(jù)自然壟斷性以及公共性和外部性的大小進而在綜合利用水利工程項目中引入競爭的程度決定政府參與還是民間參與的總體原則，通過形式多樣的分類方法和設(shè)計良好的制度安排，完全使綜合利用水利工程項目的投資運行走向良性循環(huán)。

一、建立政府授權(quán)企業(yè)化運行制度

政府授權(quán)的企業(yè)化運行制度的建立包括兩個方面的內(nèi)容:第一是建立政府授權(quán)的投資和經(jīng)營制度，按照國家投資體制改革趨勢分析，今后政府用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面的投資將逐步實現(xiàn)間接化和市場化運作，而且原則上必須通過政府授權(quán)投資主體來組織和具體實施。在水利投資領(lǐng)域，特別是對于經(jīng)營性效益相對較差的綜合利用水利工程，由于往往需要政府出具財政性資金予以扶持，故建立政府授權(quán)投資主體，防止“政府投資主體虛位”，就顯得更為重要一些。同時，鑒于在現(xiàn)有綜合利用水利樞紐工程建設(shè)和管理中普遍存在因“政府投資主體虛位”而產(chǎn)生的“內(nèi)部人控制”問題，建立政府授權(quán)投資和經(jīng)營制度有助于建立和完善投資約束責(zé)任機制和對“內(nèi)部人”的監(jiān)督機制。而各級政府對經(jīng)營性水利建設(shè)項目(包括綜合利用水利樞紐建設(shè)項目)的投資，原則上應(yīng)通過其授權(quán)的水利投資主體來組織和實施。各級地方政府授權(quán)水利建設(shè)的投資主體也可參照這種方式組建。

二、推行投資項目招標(biāo)制

在綜合利用水利工程的項目決策過程、建設(shè)過程、運行管理過程中引入競爭，全方位推進“項目招標(biāo)制”。項目招標(biāo)也稱“項目法人招標(biāo)”，是指政府或其授權(quán)機構(gòu)部門在確定建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)規(guī)模和政府出資額(補貼、貸款或貼息標(biāo)準(zhǔn))后，通過公開招標(biāo)的方式擇優(yōu)確定項目的投資者(或項目法人)，并由中標(biāo)的投資者自主進行項目投資決策和組織實施以及今后的管理運行。改革以來，綜合性水利工程在建設(shè)領(lǐng)域逐步引入了一些市場化、商業(yè)化的做法，如在項目建設(shè)實施階段，通過競爭性招標(biāo)的方式擇優(yōu)選擇關(guān)鍵設(shè)備、材料的供應(yīng)商和建筑安裝工程的施工單位，推行工程監(jiān)理制，以做好項目“資金、質(zhì)量、進度”三大控制，提高項目投資效益。但在項目的決策階段和確定項目的責(zé)任主體時，市場化改革步伐進展仍十分緩慢，其突出表現(xiàn)行政壟斷現(xiàn)象依然比較嚴重，為各類投資主體提供公平投資機會的“項目招標(biāo)”方式還較少應(yīng)用。為此，要進一步在投資的決策階段、運行管理階段推行“項目招標(biāo)制”。

三、完善工程建設(shè)項目法人責(zé)任制

實行項目法人責(zé)任制是我國基本建設(shè)體制改革的最重要內(nèi)容之一。自我國實行經(jīng)濟體制改革以來，基本建設(shè)管理體制改革始終作為重要方面。上個世紀九十年代，為了適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，參照國際上通行的做法，提出了實行項目法人責(zé)任制的概念。為此，國家有關(guān)部門專門制定了《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》。這個規(guī)定實施10年來，己經(jīng)取得了很大成效，在實踐中也積累了大量的經(jīng)驗。特別是結(jié)合實行建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制，己經(jīng)形成了一套有中國特色的基本建設(shè)管理體制的基本框架。但是，我國基本建設(shè)管理體制改革仍在探索過程中。特別是在綜合利用水利工程建設(shè)項目中如何實施項目法人責(zé)任制，怎樣建立建設(shè)項目管理者更為有效的激勵和約束機制，完全理順投資者、項目建設(shè)管理實施者、項目建成后的運行管理者、行政管理部門、監(jiān)督機構(gòu)之間的關(guān)系等等，都還有大量的工作要做，有一些還涉及重大的理論問題。目前，較大型的綜合利用水利工程基本上由政府為主來興辦，建設(shè)資金主要靠政府籌集，項目的真正業(yè)主是政府。在項目建設(shè)過程中，政府也必須在宏觀上加強控制，有時還需要直接干預(yù)。甚至項目建成以后，其運行管理模式和機制也要政府來調(diào)控。這種干預(yù)和調(diào)控，其中重要的方面就是對項目建設(shè)管理體制與運行管理體制的設(shè)計。從制度上規(guī)定投資者、建設(shè)管理者、運行管理者、監(jiān)督者等各方面的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，特別是要明確建設(shè)管理和運行管理主體的地位和責(zé)任。

四、完善工程投資和運行費用分攤機制

盡管綜合利用水利樞紐工程投資和運行費用分攤在理論和方法上不存在重大分歧，但在實踐中，長期以來很多工程沒有很好的落實政企投資分攤，即沒有提供公共產(chǎn)品(或服務(wù))與提供私人產(chǎn)品(或服務(wù))的資產(chǎn)分攤，使得其建設(shè)管理單位需要承擔(dān)公益性資產(chǎn)的管理和維護責(zé)任，而相關(guān)成本和費用又難以從政府或受益群體獲得足夠的補償?！端a(chǎn)業(yè)政策》將水利建設(shè)項目劃分為甲、乙兩類的目的主要是明確項目各參與方(尤其是政府和企業(yè))在項目公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)的“責(zé)、權(quán)、利”。建立綜合利用水利工程投資和運行費用分攤機制的目的在于進一步落實有關(guān)各方的“責(zé)、權(quán)、利”。對于一些財務(wù)效益較差或以防洪、減淤等公益性目標(biāo)為主的綜合利用水利工程，可根據(jù)按效益比例等的功能法、市場法等進行投資和運行費用分攤。在項目可行性研究和審批時，要明確區(qū)分這類綜合利用水利工程項目中的公益性資產(chǎn)投資和經(jīng)營性資產(chǎn)投資。在項目建設(shè)和運營期，要按照《公司法》和項目法人責(zé)任制等的要求組建項目法人(或稱項目公司)，并由政府(水利行政主管部門)授權(quán)該項目法人對項目的公益性資產(chǎn)進行管理和維護。對于項目的公益性資產(chǎn)，原則上應(yīng)全部納入財政投融資范疇：①其投資應(yīng)全額安排財政預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金、水利建設(shè)基金等財政性資金；②工程的運行、維護費用支出和必要的更新改造投資，原則上也應(yīng)足額安排財政性資金或政府創(chuàng)造條件由公益性效益的受益群體承擔(dān)。在從整體上分析財務(wù)效益較差的綜合利用水利工程項目中，往往非經(jīng)營性資產(chǎn)的投資和運行、維護費用占據(jù)相當(dāng)大比例，如果其扣除公益性資產(chǎn)外的經(jīng)營性資產(chǎn)部分的財務(wù)效益較好，為適當(dāng)減少政府財政性資金支出或受益群體的負擔(dān)，政府也可要求其經(jīng)營性資產(chǎn)的項目公司從所得稅前的利潤總額中承擔(dān)一部分非經(jīng)營性資產(chǎn)的管理和運行費用。在這種由經(jīng)營性資產(chǎn)的收益承擔(dān)部分非經(jīng)營性資產(chǎn)管理和運行費用的情況下，應(yīng)避免導(dǎo)致新的“政企不分”和“權(quán)責(zé)不清”。對于一些財務(wù)效益較好、以水利水電資源開發(fā)利用為主的綜合利用水利工程，如絕大多數(shù)由國家電力公司及其子公司(各省級電力公司)投資的以發(fā)電為主的水利建設(shè)項目，由于其一般具有相對比較穩(wěn)定的投資回報，作為對獲得該水利項目投資開發(fā)權(quán)的附加條件，國家可要求：①該項目中公益性資產(chǎn)的投資費用計入整個項目的建設(shè)成本，原則上全額由項目投資主體自行承擔(dān)；②該項目中公益性資產(chǎn)的運營和維護費用計入整個項目的運營和維護成本中，并全額由項目的經(jīng)營性收入在所得稅前支付。綜合利用水利工程除公益性資產(chǎn)外的經(jīng)營性資產(chǎn)，可視為一個具有一定經(jīng)營性的基礎(chǔ)性項目，對此可落實項目資本金制度和項目法人責(zé)任制，并按照公司法和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求組建項目公司。除項目資本金以外的融資，國家可提供政策性貸款或財政貼息資金。項目經(jīng)營性資產(chǎn)運行、維護費用和還本付息，應(yīng)按現(xiàn)行企業(yè)財會制度的規(guī)定，由項目法人從經(jīng)營收入中解決。

按照上述思路，新建的綜合利用水利工程項目，其責(zé)任主體將不再是一個事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，而是一個“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、自主經(jīng)營”的經(jīng)濟實體，同時受政府(水利行政主管部門)授權(quán)，代表政府管理和維護項目中的公益性資產(chǎn)。對于現(xiàn)有和在建的一些綜合利用水利樞紐工程的建設(shè)管理單位，也應(yīng)按這一思路，首先在清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上實現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)的分離，然后改組為具有企業(yè)法人地位的經(jīng)濟實體—國有獨資的有限責(zé)任公司或股份有限公司(條件具備的話，改組后甚至可以申請發(fā)行股票成為上市公司)，并由政府授權(quán)管理和維護工程項目中的公益性資產(chǎn)，相應(yīng)的運營維護費用也應(yīng)由政府部分或全額承擔(dān)。