地方立法大有可為

　　為了進(jìn)一步提高上海城市法治化水平，由上海市人大法制委員會(huì)、市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主辦，市立法研究所承辦、市法治研究會(huì)協(xié)辦的“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后上海法制建設(shè)”研討會(huì)，于2011年12月5日在上海舉行。
　　會(huì)上，來(lái)自上海市立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、區(qū)縣黨委及研究機(jī)構(gòu)的代表、法律界的專家、學(xué)者齊聚一堂，圍繞中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，上海民主法制建設(shè)所涉及的理論實(shí)踐問(wèn)題，就如何進(jìn)一步完善立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、加強(qiáng)監(jiān)督等建言獻(xiàn)策。本刊記者全程參與此次研討會(huì)，現(xiàn)將與會(huì)嘉賓的精彩觀點(diǎn)進(jìn)行綜合整理后予以報(bào)道。
　　
　　劉云耕
　　上海市人大常委會(huì)主任
　　從世界各國(guó)的情況來(lái)看，法治昌明的國(guó)家往往國(guó)力強(qiáng)盛，法興則國(guó)興，法衰則國(guó)衰。同時(shí)從世界各大城市的情況來(lái)看，也是如此，一個(gè)崇尚法治的城市，往往也是一個(gè)現(xiàn)代、文明、進(jìn)步的城市。十五大提出建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重大歷史任務(wù)，這表明黨對(duì)法律的認(rèn)識(shí)有了進(jìn)步，法律已經(jīng)被提升為一種價(jià)值追求和制度理念。十六屆四中全會(huì)又對(duì)黨依法執(zhí)政提出了更加明確的要求，進(jìn)一步鞏固和確立了社會(huì)主義法治權(quán)威。2010年召開的十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)向全世界鄭重宣布，社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，這標(biāo)志著我國(guó)民主法治建設(shè)取得了重大進(jìn)步，是依法治國(guó)方略的重大進(jìn)步。
　　劉云耕認(rèn)為，上海歷來(lái)重視法治建設(shè)，這為推進(jìn)依法行政打下了良好的基礎(chǔ)。但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況依然存在。他介紹說(shuō)，根據(jù)上海市人大常委會(huì)對(duì)本市行政處罰法實(shí)施情況的監(jiān)督檢查結(jié)果，執(zhí)法不嚴(yán)是各方面反映最為集中的問(wèn)題之一，特別在拆除違法建筑、食品藥品安全等領(lǐng)域等最為明顯。一些危害社會(huì)秩序、侵害群眾利益的違法行為沒(méi)有得到有效制止。從認(rèn)識(shí)層面看，忽視法治作用的理念依然存在。有的同志把發(fā)展同法治對(duì)立起來(lái)，習(xí)慣用行政手段處理問(wèn)題，認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)法就會(huì)破壞投資環(huán)境；有的把法律制度當(dāng)做裝飾，說(shuō)一套做一套。
　　“我們要抓住中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成的有利契機(jī)，進(jìn)一步推進(jìn)上海的法制建設(shè)。要在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)做好保障憲法法律有效實(shí)施的各項(xiàng)工作，圍繞創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展、改善民生的工作大局，進(jìn)一步加強(qiáng)上海的法制建設(shè)、推進(jìn)依法治市，努力提升上海的法治化水平。”劉云耕指出，要充分發(fā)揮人大在法治建設(shè)中的重要作用，為上海城市法治化建設(shè)提供有力的法制保障。要更好發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，積極推進(jìn)民主立法和科學(xué)立法；要更好發(fā)揮立法表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系的作用；要更加注重地方立法的針對(duì)性、實(shí)用性、可操作性和有效性。他強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)法治建設(shè)，關(guān)鍵是確保法律法規(guī)有效實(shí)施，樹立法制的權(quán)威。作為地方人大，要進(jìn)一步加大對(duì)政府依法行政的監(jiān)督，進(jìn)一步加大對(duì)法院公正司法的監(jiān)督，進(jìn)一步運(yùn)用好法所賦予的監(jiān)督手段，進(jìn)一步提升法制宣傳教育的質(zhì)量和水平。
　　
　　應(yīng)勇
　　上海市高級(jí)人民法院院長(zhǎng)
　　在談到地方立法對(duì)于法律體系的作用時(shí)，應(yīng)勇認(rèn)為，司法是最直接、最經(jīng)常的法律活動(dòng)，通過(guò)法律適用，更容易發(fā)現(xiàn)立法中的模糊性、滯后性乃至沖突性問(wèn)題，有助于為法律法規(guī)的立、改、廢提供最鮮活、最有說(shuō)服力的實(shí)踐素材。法治環(huán)境的建設(shè)既需要司法通過(guò)個(gè)案裁判給予強(qiáng)力保障，更需要司法通過(guò)職能延伸，發(fā)揮行為指引、教化宣傳的作用，以營(yíng)造遵法、崇法、守法的良好社會(huì)氛圍。
　　研討會(huì)上，應(yīng)勇重點(diǎn)介紹了上海法院促進(jìn)法律有效實(shí)施的實(shí)踐探索。比如，對(duì)“繁簡(jiǎn)分流”和小額速裁試點(diǎn)工作的推進(jìn)；還開發(fā)了電信、民間借貸等多發(fā)案件的快速審理軟件以及文書自動(dòng)生成軟件，大大縮短了法官的辦案時(shí)間。正是由于這種實(shí)踐，上海法院的審判公正指數(shù)已經(jīng)連續(xù)三年名列全國(guó)法院第一。目前，全市法院經(jīng)過(guò)一審、二審后的服判息訴率都保持在90%以上。
　　在普通百姓對(duì)于司法的認(rèn)知上，應(yīng)勇認(rèn)為這是一個(gè)“因了解司法而理解司法，因參與司法而認(rèn)同司法，因見證司法而信賴司法”的過(guò)程，可以通過(guò)健全新聞發(fā)布制度、加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)、開通微博等方式，打造看得見、能感受的司法公正。
　　在談到司法與其他矛盾糾紛解決機(jī)制的關(guān)系時(shí)，應(yīng)勇認(rèn)為，司法是解決社會(huì)矛盾糾紛的重要渠道，而非單行道。法律的有效實(shí)施，不僅需要發(fā)揮司法的主導(dǎo)功能，也需要全社會(huì)的共同關(guān)注、合力推進(jìn)。
　　
　　陳旭
　　上海市人民檢察院檢察長(zhǎng)
　　國(guó)家法律體系的形成，為檢察事業(yè)的發(fā)展提供了歷史機(jī)遇，也提出了更高的要求。陳旭介紹說(shuō)，近年來(lái)，上海檢察機(jī)關(guān)注重加強(qiáng)服務(wù)大局的制度保障，先后制定了《加強(qiáng)法律監(jiān)督自覺(jué)服務(wù)大局保障民生的若干意見》、《服務(wù)保障世博會(huì)的若干意見》、《為加快國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)服務(wù)的意見》等一系列指導(dǎo)執(zhí)法辦案的工作意見。“檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，既要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，又要依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督。上海檢察機(jī)關(guān)在今后的監(jiān)督重點(diǎn)將圍繞著法律實(shí)施中和人民群眾反映突出的問(wèn)題，在加強(qiáng)個(gè)案監(jiān)督的同時(shí)，重視對(duì)涉及執(zhí)法指導(dǎo)思想、法律政策適用、程序公正等問(wèn)題的監(jiān)督，擴(kuò)大監(jiān)督效果。除了運(yùn)用抗訴等法律手段開展個(gè)案監(jiān)督，還要注重通過(guò)檢察建議等方式延伸監(jiān)督效果?！?br/>　　陳旭認(rèn)為，隨著國(guó)家法律體系的形成，民眾的司法需求越來(lái)越高，檢察機(jī)關(guān)要適應(yīng)這些新變化，重視群眾呼聲這個(gè)“第一信號(hào)”，要嚴(yán)厲打擊危害人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的犯罪；圍繞群眾反映強(qiáng)烈的動(dòng)拆遷、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障和貪污賄賂案件等，加大查處力度，確保司法公正。同時(shí)，還要高度重視群眾的來(lái)訪來(lái)信，暢通群眾的訴求渠道，更好地服務(wù)于民。
　　陳旭強(qiáng)調(diào)，作為監(jiān)督者，更要加強(qiáng)自身的監(jiān)督。在重要工作、重大部署等事項(xiàng)接受人大監(jiān)督的同時(shí)，也要接受人民群眾的監(jiān)督，積極推進(jìn)檢務(wù)公開。
　　
　　洪浩
　　上海市人民政府秘書長(zhǎng)
　　突破社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的瓶頸制約，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的深層次矛盾，不斷提升行政管理效率和執(zhí)法效能，關(guān)鍵在于堅(jiān)持依法行政，運(yùn)用法治的思維和方法解決問(wèn)題。
　　“我們應(yīng)該看到，依法行政工作中仍有不少亟待解決的問(wèn)題，有的政府工作人員還不善于運(yùn)用法治思維和法律手段解決實(shí)際問(wèn)題；制約創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的制度障礙有待破除；行政執(zhí)法不文明、不規(guī)范現(xiàn)象仍然存在等，需要我們認(rèn)真加以對(duì)待?！倍訌?qiáng)行政執(zhí)法的規(guī)范度和執(zhí)行力，最關(guān)鍵的還是要繼續(xù)強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，“倒逼”行政機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，規(guī)范和提高執(zhí)法水平。在對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督中，洪浩特別提到了司法建議和檢察建議和重要作用，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)其加大重視，不斷完善。
　　國(guó)家法律體系基本形成后，地方立法空間面臨調(diào)整。政府立法應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)定位，才能有所作為。地方特色是地方立法的靈魂，在立法過(guò)程中，要結(jié)合本地實(shí)際，予以細(xì)化、強(qiáng)化，或作必要補(bǔ)充。同時(shí)，要堅(jiān)持立新法與改、廢舊法并重，在實(shí)施機(jī)關(guān)、第三方及制定機(jī)關(guān)綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上，將已不適用的舊法及時(shí)予以修改或廢止。據(jù)洪浩介紹，2010年上海開展了規(guī)范性文件的集中清理，特別是首次對(duì)市政府及其辦公廳文件進(jìn)行了清理。下一步，上海市政府將督促相關(guān)部門建立評(píng)估、清理等制度。
　　
　　葉青
　　上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長(zhǎng)
　　在社會(huì)主義法律體系建成之后，無(wú)論是中央立法還是地方立法都基本進(jìn)入數(shù)量穩(wěn)定期，今后的立法工作將指向“攻堅(jiān)克難”和“精雕細(xì)琢”。兩條路徑都指向了一個(gè)趨勢(shì)，即由數(shù)量型立法向質(zhì)量型立法轉(zhuǎn)變。
　　在談到對(duì)今后上海地方立法的建議時(shí)，葉青用了一個(gè)形象的比喻，他認(rèn)為今后的地方立法，要轉(zhuǎn)變思路，避免“一條腿長(zhǎng)，一條腿短”的現(xiàn)象。在過(guò)去，國(guó)家和地方立法的重點(diǎn)集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這保障了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但隨著社會(huì)的迅猛發(fā)展，以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)領(lǐng)域立法，需要不斷加強(qiáng)。
　　前不久，黨中央提出了加強(qiáng)文化法制建設(shè)的要求，全國(guó)和上海的文化立法將會(huì)進(jìn)入一個(gè)新階段。在文化立法方面，葉青以文物立法為例談到，“上海作為國(guó)家歷史文化名城，積累了豐富的文化遺產(chǎn)。雖然上海早在2002年就制定了《上海歷史文化風(fēng)貌和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》，但目前尚沒(méi)有綜合性文物保護(hù)的地方性法規(guī)?！币虼?，他呼吁盡快制定《上海市文物保護(hù)條例》。
　　而在社會(huì)立法中，葉青認(rèn)為，人口綜合管理類立法和特殊群體權(quán)益保護(hù)類立法是比較關(guān)鍵的，也是目前比較薄弱的環(huán)節(jié)。上海作為人口特大型城市，必須加強(qiáng)人口綜合調(diào)控和管理；同時(shí)，上海已進(jìn)入老齡化社會(huì)，老年人的權(quán)益保障也非常迫切，有必要優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理。