[摘要]隨著城市化進(jìn)程的深入，一種特殊類型的城中村社區(qū)正在大型城市中悄然出現(xiàn)。與過去城中村惡劣的外部形象不同，此類社區(qū)公共服務(wù)完善，居民認(rèn)可度高，但是過度的公共服務(wù)供給背后暗藏著社區(qū)發(fā)展和社會穩(wěn)定的隱患。本文根據(jù)實(shí)地調(diào)研資料，對這一類型城中村社區(qū)公共服務(wù)供給從制度、政府、社區(qū)和居民四個(gè)層面進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出了一些改進(jìn)的建議。
　　[關(guān)鍵詞]城中村公共服務(wù)；制度；政府；社區(qū)；居民
　　據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2012年1月18日公布數(shù)據(jù)的顯示，到2011年末我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到了51.27％，城鎮(zhèn)人口首次超過50％。全--國性的城市擴(kuò)張浪潮使得城中村在各個(gè)類型城市中普遍存在，公共服務(wù)不足成為了制約城中村社區(qū)發(fā)展的一大問題，很多城中村都面臨著原有公共資源超負(fù)荷，社區(qū)內(nèi)亂象叢生的困境。與之不同的是，在北京等城市化過程較為成熟的大型城市，存在著另外一種城中村社區(qū)，它們面臨著的發(fā)展困境是有別于供給不足的另外一種極端狀態(tài)：社區(qū)內(nèi)公共設(shè)施完善，公共服務(wù)齊全，居民對社區(qū)認(rèn)可程度高，但是這種公共服務(wù)的供給是過度且不可持續(xù)的，代價(jià)是基層政府沉重的財(cái)政包袱，和El供給無以為繼就會引發(fā)社會沖突的暗藏隱患。
　　一、x社區(qū)公共服務(wù)供給概況
　　2000年，北京市出臺綠隔拆遷政策，涉及朝陽，海淀和大興等6個(gè)區(qū)縣的177個(gè)行政村，位于朝陽區(qū)東壩鄉(xiāng)的x社區(qū)是綠隔拆遷后農(nóng)民搬遷上樓的安置小區(qū)。x社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有3個(gè)自然村，5個(gè)村民小組，社區(qū)面積0.19km2，樓房36棟，常住人口1751戶，戶籍人口5321人，流動人口257戶，721人。常住人口主要在社區(qū)內(nèi)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接就業(yè)，從事環(huán)衛(wèi)、巡防等工作，就業(yè)率為30％，所有居民都參與了醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。因綠隔征地上訪事件2009年約30～40起，2010年約有3～4起。社區(qū)內(nèi)沒有集體經(jīng)濟(jì)來源，居民的水、天然氣、供暖、物業(yè)費(fèi)用都由東壩鄉(xiāng)政府支付，其中光供暖每年鄉(xiāng)政府要補(bǔ)貼800萬元。
　　x社區(qū)內(nèi)公共設(shè)施完善，有線電視完全覆蓋，網(wǎng)絡(luò)終端97％入戶，四周建有圍墻。設(shè)有1個(gè)社區(qū)服務(wù)中心，1個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心(面積261.17m(h2)，工作人員5人，其中全科醫(yī)生1人，全科護(hù)士2人，鄉(xiāng)村醫(yī)生2人)，1個(gè)社區(qū)文化服務(wù)中心，內(nèi)有社區(qū)圖書館，室內(nèi)健身運(yùn)動場和文藝團(tuán)體組織。2011年安裝攝像探頭設(shè)備，實(shí)施憑卡出入，進(jìn)行封閉式管理。同年地方政府投資120萬元設(shè)置“三站兩室”負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)的治安警務(wù)工作，包括1個(gè)社區(qū)警務(wù)工作站，1個(gè)巡防隊(duì)工作站，1個(gè)來京人員出租房屋服務(wù)站，1個(gè)糾紛聯(lián)合調(diào)解室，1個(gè)監(jiān)控室。
　　在實(shí)地調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)居民對社區(qū)的認(rèn)可程度很高。居民對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、治安秩序、流動人口管理、環(huán)境衛(wèi)生、文娛文體活動、醫(yī)療、養(yǎng)老、管理公開透明的滿意度均為100％，對現(xiàn)在的生活狀態(tài)感到滿意的占42.9％，一般占57.1％，沒有不滿意的個(gè)體。其中就業(yè)培訓(xùn)和信息等服務(wù)內(nèi)容有待加強(qiáng)，14.3％的居民認(rèn)為就業(yè)方面的服務(wù)一般，50％的居民認(rèn)為最需要的服務(wù)是就業(yè)信息，66.7％的居民亟需就業(yè)培訓(xùn)。
　　二、社區(qū)公共服務(wù)可持續(xù)供給的制約因素
　　x社區(qū)現(xiàn)已創(chuàng)建了以服務(wù)居民為中心的社區(qū)治理模式，形成了服務(wù)型社區(qū)的發(fā)展模式，其中的很多經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和借鑒。但是同時(shí)也要看到，由于該地區(qū)多次拆遷的復(fù)雜背景，完善的服務(wù)供給背后存在著缺陷和隱患，制約著社區(qū)公共服務(wù)的可持續(xù)供給。
　　1.公共服務(wù)供給主體單一
　　在x社區(qū)的公共服務(wù)供給中地方政府起著絕對主導(dǎo)的作用，由此帶來的弊端是顯而易見的：自上而下的決策方式造成了社區(qū)內(nèi)服務(wù)供給偏離居民的需求，因?yàn)檎摹捌谩笨偸莾?yōu)先選擇那些出政績、見效快的服務(wù)項(xiàng)目。從地方政府的角度來說，全權(quán)包攬式的公共服務(wù)供給方式帶來了沉重的行政和財(cái)政負(fù)擔(dān)；從居民的角度來說，失地后與就業(yè)有關(guān)的服務(wù)嚴(yán)重缺失，只能從休閑娛樂中來填補(bǔ)無所事事帶來的失落感。
　　2.公共服務(wù)供給內(nèi)容非均衡性
　　公共物品和私人物品是相對立的概念，經(jīng)典理論對這兩者區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是公共物品具有非競爭性和非排他性，私人物品具有競爭性和排他性。每戶居民使用的水、電、暖氣、物業(yè)管理是以個(gè)體為單位進(jìn)行消費(fèi)的，一旦進(jìn)行購買，他人的使用必然會影響個(gè)體消費(fèi)的總量，具有競爭性，而要進(jìn)行排他消費(fèi)也是可以輕易實(shí)現(xiàn)的。這些本該由市場提供的服務(wù)超出了政府的責(zé)任邊界，政府每年要負(fù)擔(dān)額外的財(cái)政支出，社區(qū)居民也其當(dāng)成是理所應(yīng)當(dāng)?shù)母＠?。而且，不同類別公共服務(wù)的數(shù)量呈現(xiàn)一邊倒的趨勢，一方面是私人物品的無償不限量提供，另一方面是就業(yè)等服務(wù)的嚴(yán)重缺失。約有一半的居民認(rèn)為自己最需要的服務(wù)就是就業(yè)信息和就業(yè)培訓(xùn)，居民想要通過就業(yè)來改變生活實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的要求并沒有被重視。
　　3.被維穩(wěn)目標(biāo)挾持的地方政府處于兩難境地
　　1987年的改革開放是中國第三次社會轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)，原有的平衡被打破不可避免的帶來了社會矛盾的不斷累積和社會沖突的日漸凸顯，維持社會和諧穩(wěn)定，平穩(wěn)渡過轉(zhuǎn)型期成為了社會改革發(fā)展的前提。北京作為中國政治文化中心，直接承擔(dān)維穩(wěn)重任的地方政府的壓力要遠(yuǎn)大于其他城市。在這種情境之下，地方政府維持社會和諧穩(wěn)定的路徑朝著非理性的方向發(fā)展：政府為了防止東壩社區(qū)居民上街鬧事，投人大量資金滿足社區(qū)居民的不合理要求。而居民也深諳其中之道：想要擺脫個(gè)體面對政府的弱勢地位就只有聯(lián)合起來把事鬧大，以此來增加談判的籌碼。在這種惡性循環(huán)之下，政府不斷的后退妥協(xié)，不得不為暫時(shí)的安定局面買單，政府由于維穩(wěn)目標(biāo)的挾制反而處于了博弈的弱勢地位。該地區(qū)大范圍的拆遷使得能夠帶來鄉(xiāng)財(cái)政收入的企業(yè)也一并遷走，地方政府在缺少財(cái)政收入的情況下還要支付高昂的維穩(wěn)開支，可以預(yù)見這種維穩(wěn)模式不具備可持續(xù)性。一旦政府支付無以為繼，那么長久壓抑的社會沖突也將會爆發(fā)。
　　三、公共服務(wù)供給的多層面分析
　　造成x社區(qū)公共服務(wù)供給難以持續(xù)的局面的原因是多個(gè)層面失當(dāng)疊加的后果，可以從制度、政府、社區(qū)和居民四個(gè)層面進(jìn)行分析。
　　1.制度層面
　　從制度層面來說，正是中國獨(dú)特的土地所有權(quán)制度造成了x社區(qū)現(xiàn)在的公共服務(wù)供給局面?！稇椃ā芬?guī)定：城市土地歸國家所有，農(nóng)村和城郊的土地歸集體所有，國家因公共利益需要可以對土地征收或征用，個(gè)人對土地沒有占有權(quán)、買賣權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。在這種法律框架下，農(nóng)民沒有權(quán)利買賣自己的土地，土地如果要挪為他用就必須經(jīng)過國家的征收，這種征收是帶有強(qiáng)制性的，所以征收的代價(jià)必然不高。壟斷性的地位導(dǎo)致了政府從農(nóng)民手里征收土地的價(jià)格波動嚴(yán)重偏離于土地的價(jià)值，并因?yàn)橥恋卣魇盏挠猛静煌?，土地征收補(bǔ)償政策之間差異巨大。土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t是保證被征地農(nóng)民的生活水平不因?yàn)檎鞯囟档停绻坏o法達(dá)到征地前生活水平，就應(yīng)當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但是在現(xiàn)實(shí)中多為一刀切的補(bǔ)償方案，既沒有后續(xù)關(guān)于生活水平的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也沒有考慮資本的時(shí)間價(jià)值。以x社區(qū)為例，2000年的綠隔拆遷征地補(bǔ)償僅僅為每戶8萬元，而十年之后土儲拆遷征地補(bǔ)償為500萬元。普通居民不會去主動理解政策反復(fù)背后的復(fù)雜原因，僅靠補(bǔ)償數(shù)額就認(rèn)為自己的利益收到了損害，然后通過激烈的方式去表達(dá)利益訴求。在制度的鐐銬下，為了彌補(bǔ)居民損失和維持社會穩(wěn)定，地方政府只有選擇非理性的提供公共服務(wù)。
　　2.政府層面
　　企業(yè)管理理論中的簡單管理要求在形式上追求簡單，前提是對事物內(nèi)涵要有深刻的認(rèn)識和把握。地方政府社區(qū)公共服務(wù)供給模式表面上符合簡單管理的要求，但是對于社區(qū)問題的內(nèi)涵卻缺乏掌控，僅僅是供給主體簡單化、供給內(nèi)容簡單化、角色定位簡單化。從一開始，社區(qū)公共服務(wù)供給的其他模式就沒有被納入地方政府的考慮范圍，政府不竭余力的出資出力仿佛是約定俗成的規(guī)則。而在供給內(nèi)容方面，政府僅僅考慮能夠帶來短期效益的項(xiàng)目，資金投入的要求是回報(bào)要看得見摸得著，而忽略了就業(yè)培訓(xùn)等長期投入之后會帶來潛在巨大社區(qū)發(fā)展優(yōu)勢的項(xiàng)目。政府將自己定位于投資者、主導(dǎo)者，社區(qū)管理人員將自己定位于執(zhí)行者、聽令者，居民將自己定位于接受者、服從者，社區(qū)居民的創(chuàng)造力和積極性被壓制，只有一味的索取，形成了“強(qiáng)政府，弱社會”的范式，這不能說不是社區(qū)發(fā)展的一種損失。
　　3.社區(qū)層面
　　x社區(qū)是典型的服務(wù)型社區(qū)，這一類型的社區(qū)發(fā)展以服務(wù)居民為核心，以居民為本為原則，旨在向社區(qū)內(nèi)的人群提供最好的公共服務(wù)。對于城中村社區(qū)來說，良好的服務(wù)鈍化了政府和居民的沖突對立，安慰了居民心理上的失衡。但是還應(yīng)該看到，社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容偏重于休閑娛樂生活，把本該是緊張工作之后的放松小憩變成了居民生活的主題，整個(gè)社區(qū)也彌散著休閑散漫的氣氛，缺少積極向上的社區(qū)文化氛圍，反而與低就業(yè)形成了一種惡性循環(huán)。
　　4.居民層面
　　農(nóng)民從鄉(xiāng)村的熟人社會進(jìn)入到城市的陌生社會變成居民(費(fèi)孝通鄉(xiāng)土中國)，這個(gè)過程需要外界力量的支持和協(xié)助。但外力僅幫助農(nóng)民完成了表面上的身份轉(zhuǎn)換，內(nèi)在的生活方式和思維方式并沒有產(chǎn)生轉(zhuǎn)變。為了使上樓農(nóng)民保持生活水平，更好的融入城市生活，東壩鄉(xiāng)政府每月發(fā)放x社區(qū)內(nèi)老年人退休費(fèi)600元，居民1000元，自謀職業(yè)者700元，鼓勵(lì)外出再就業(yè)，但社區(qū)內(nèi)的就業(yè)率仍然只有30％，而且多為社區(qū)內(nèi)部保潔或巡防等崗位，居民沒有能夠走出社區(qū)，并通過就業(yè)發(fā)展城市社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在拆遷上樓之后，大部分居民認(rèn)為自己不具有工作技能，政府就要負(fù)責(zé)自己以后的生活。雖然公共服務(wù)供給保證了居民物質(zhì)上的生活水平，卻沒有改善居民心理上的貧困。
　　四、城中村公共服務(wù)供給的對策和建議
　　1.改革現(xiàn)有土地制度
　　土地問題是城中村改造中不可回避的問題，也是社會矛盾頻發(fā)的問題，城中村社區(qū)中的很多問題都源自于遺留的土地問題，在x社區(qū)中的案例中也是如此。要想改善在公共服務(wù)供給中縛手縛腳的局面，解放行政資源進(jìn)行公共服務(wù)的供給創(chuàng)新，就必須解決好土地遺留問題。我國現(xiàn)行的土地制度來源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，計(jì)劃管制的色彩在制度設(shè)計(jì)中根深蒂固。在土地交易的過程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成分與市場經(jīng)濟(jì)成分并行相悖產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾。土地交易可以看成為兩個(gè)階段，第一階段國家與農(nóng)民進(jìn)行指令性的土地交換，國家付出很少的代價(jià)強(qiáng)制的征收農(nóng)民土地；第二階段，國家與市場進(jìn)行土地的自由買賣，征地補(bǔ)償與土地出讓金之間巨大的差額正是這種不公平交易的體現(xiàn)。合理的做法應(yīng)該是減少或去除土地制度中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成分，放交易權(quán)給農(nóng)民，政府起到規(guī)范和維護(hù)的作用，形成合理的土地交易市場。如果農(nóng)民能夠通過土地交易獲得應(yīng)得的利益，那么后續(xù)的公共服務(wù)壓力也會減輕許多。
　　2.轉(zhuǎn)變政府維穩(wěn)方式創(chuàng)新公共服務(wù)供給
　　地方政府是維持社會穩(wěn)定和諧和提供社區(qū)公共服務(wù)任務(wù)的直接承擔(dān)者，管理上的創(chuàng)新需要地方政府的勇敢嘗試才能實(shí)現(xiàn)。維穩(wěn)成為地方政府的主要任務(wù)之后，出現(xiàn)了各種各樣的維穩(wěn)方式。其中最不可取的就是剛性的維穩(wěn)方式(也稱之為壓力維穩(wěn))，地方政府在沖突爆發(fā)時(shí)動用公權(quán)強(qiáng)力的打壓，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)毆打、罰款、拘留和勞教等粗暴手段，最終只是對社會矛盾起到激化的作用。x社區(qū)的案例中是另一種軟性維穩(wěn)方式，地方政府為了維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定不計(jì)成本沒有原則的滿足群眾不合理的要求，用過度公共服務(wù)來買穩(wěn)定，這兩種方式都是短期化應(yīng)急性的維穩(wěn)方式，帶有效果的不確定性和實(shí)行的隨意性。韌性維穩(wěn)的方式，是將群眾的合理訴求引導(dǎo)到正軌的司法渠道上，用法治來解決矛盾；健全維穩(wěn)問責(zé)、評估、溝通制度，用長效的機(jī)制來淡化沖突。維穩(wěn)工作可以用古語來點(diǎn)明：“琴弦緩則不鳴，琴弦急則聲絕，急緩得中則諸音普”。另外，“創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，增加第三部門組織和社區(qū)居民的參與，實(shí)現(xiàn)政府、市場和社區(qū)間的合理分32'’，這些理念在公共服務(wù)的研究中已經(jīng)成為共識，所能帶來的優(yōu)勢也是顯而易見的。x社區(qū)的居民已經(jīng)具備一定的物質(zhì)基礎(chǔ)和民主意識，這些都為社區(qū)居民參與公共服務(wù)管理提供了基礎(chǔ)。
　　3.培養(yǎng)社區(qū)積極氛圍消除居民依賴心理
　　物質(zhì)和文化是社區(qū)發(fā)展的兩條軌道，服務(wù)型社區(qū)偏重于物質(zhì)的建設(shè)，培養(yǎng)的是輕松休閑的社區(qū)文化，這并不完全適合于居民就業(yè)率偏低的城中村社區(qū)。而學(xué)習(xí)型社區(qū)偏重于精神文化上的公共服務(wù)，由此形成的積極向上、文明健康的社區(qū)氛圍，更容易使失地農(nóng)民在城市中找到情感的寄托，消除依賴的心理，更快的建立于城市密切聯(lián)系的紐帶。社區(qū)可以在政府的幫助下豐富文化服務(wù)的內(nèi)容，設(shè)立就業(yè)培訓(xùn)中心，對待就業(yè)人員進(jìn)行分類培訓(xùn)。對于待就業(yè)人員進(jìn)行登記，按照受教育水平高低和勞動能力排序，幫助能力強(qiáng)者在社區(qū)外就業(yè)，幫助能力稍弱者在社區(qū)內(nèi)部就業(yè)；建立社區(qū)大學(xué)，組織居民學(xué)習(xí)電腦、科普、政策等知識，提高居民的綜合素質(zhì)；整合和利用社區(qū)內(nèi)的教育資源，讓學(xué)有所長的社區(qū)成員成為教育志愿者，或者與高校合作，讓大學(xué)生成為社區(qū)教育的力量之一。建立學(xué)習(xí)型社區(qū)或在服務(wù)型社區(qū)中重視學(xué)習(xí)的作用，將會成為社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的動力。要消除居民的依賴心理，就要對他們的就業(yè)觀念進(jìn)行引導(dǎo)，幫助社區(qū)居民正確看待就業(yè)形勢，宣傳就業(yè)的物質(zhì)和精神雙重優(yōu)勢，改變社區(qū)居民無所事事的生活狀態(tài)。
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